Принципы муниципального нормотворчества

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

ПРИНЦИПЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО НОРМОТВОРЧЕСТВА

Алиева С.А.

магистрант факультета права и управления,

Владимирский юридический институт ФСИН России,

Россия, г. Владимир

Аннотация: в статье рассматриваются существующие в российском законодательстве принципы муниципального нормотворчества. Дается их характеристика и особенности применительно к нормотворческой деятельности органов местного самоуправления.

Ключевые слова: принцип, нормотворчество, муниципальное нормотворчество, гласность, демократизм, научность.

Abstract: the article considers the existing principles of municipal rulemaking in the Russian legislation. Their characteristics and features are given in relation to the norm-making activity of local self-government bodies.

Key words: principle, rule-making, municipal rule-making, glasnost, democracy, science.

Понимание муниципального нормотворчества, его особенностей, повышения качества будет не полным при отсутствии рассмотрения принципов, лежащих в основе принятия муниципальных правовых актов. Как справедливо отмечают профессора Т.Н. Москалькова и В.В. Черников: «только при опоре на принципы в результате нормотворчества могут быть сотворены своевременно-необходимые, качественно-действующие и стабильно-функционирующие нормативные правовые акты и правовые нормы»Москалькова Т.Н., Черников В.В. Нормотворчество: научно-практическое пособие. М., 2011. С. 61.. Подтверждает сказанное авторами точка зрения А.Я. Сухарева и В.Е. Крутских, согласно которой «соблюдение принципов правотворчества помогает законодателю избегать законотворческих ошибок, снижает вероятность создания неэффективных правовых норм, способствует росту правовой культуры населения и юридических лиц»Большой юридический словарь // под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. 2-е изд. М., 2003. С. 108..

Принципы нормотворчества не могут выступать отдельно вне правовой системы и вытекают из них, а также самого понимания принципов как научной категории.

Принцип (от лат. principium- начало, основа) как общенаучная категория означает: «1) основное исходное положение какой-либо теории, учения, науки, мировоззрения и т.д.; 2) внутреннее убеждение человека, определяющее его отношение к действительности, нормы поведения и деятельности»Советский энциклопедический словарь. М., 1984..

По мнению С.С. Алексеева, правовые принципы представляют собой выраженные в праве исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его содержание, его основы, закрепленные в нем закономерности общественной жизниАлексеев С.С. Общая теория права. М.: Юр. лит., 1981. Т. 1. С. 98 - 99.. Согласно точки зрения Н.И. Матузова и А.В. Малько, принципы права: «- это основные, исходные начала, положения, идеи, выражающие сущность права как специфического социального регулятора. Они представляют собой наиболее общие правила поведения, которые либо прямо сформулированы в законе, либо выводятся из его смысла»Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М.: Юристъ, 2004. С. 82.. Применительно к нормотворческой деятельности, А.Н. Миронов под её принципами предлагает понимать нормативно-закрепленные и реализуемые основные идеи или положения, лежащие в основе нормотворческой деятельностиМиронов А.Н., Ушаков С.Н. Нормотворчество органов государственного и муниципального управления: учеб. пособие / А.Н. Миронов, С.Н. Ушаков. М.: ИНФРА-М, 2019. С. 13..

В юридической литературе существует и иные предложения относительно понимания принципов, вместе с тем принципы права, в число которых входят и принципы нормотворчества, должны отвечать таким признакам, с которыми большинство исследователей согласны, как:

- имеют прямое или косвенное нормативное закрепление. В первом случае принципы находят самостоятельное закрепление в действующих нормативных правовых актах. Во-втором случае принципы выводятся из смысла опять же действующих правовых норм. Кроме того, как отмечают отдельные авторыКоновалов А.В. Действие принципов права и их роль в формировании правопорядка // Lexrussica. 2018. № 10. С. 9., даже в отсутствие прямого нормативного закрепления принципы оказывают регулирующее воздействие на общественные отношения, способствуют их упорядоченности и эффективности. Важным на наш взгляд положением, на которое обращает внимание В.М. Сырых является то, что в случает отсутствия нормативного закрепления принципа или возможности его выведения из действующих норм права, «ссылка на него является бездоказательной и не может быть использована в качестве аргумента правильности понимания смысла правовой нормы»Сырых В.М. Материалистическая теория права. М., 2011. Т. 1. С. 299.;

- как отмечает С.Ю. Лаврусь представляют своеобразную квинтэссенцию многовекового опыта правового регулирования определенной сферы общественных отношенийЛаврусь С.Ю. Реализация принципов права в юридической практике: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. Самара, 2005.. Применительно к муниципальному нормотворчеству это квинтэссенция опыта деятельности по подготовке нормативных правовых актов, ведь муниципальное нормотворчество представляет собой одну из разновидностей такой деятельности;

- имеют общий характер не устанавливая конкретных субъективных прав и юридических обязанностей, моделей или правил поведения;

- выполняют вспомогательную (субсидиарную) функцию в правовом регулировании: толкование норм права применительно к фактическим обстоятельствам дела, преодоление коллизий и пробелов в праве. «Неопределенность здесь выступает средством правового регулирования»Власенко Н.А. Разумность и определенность правового регулирования. М., 2015. С. 70..

Также хотелось бы обратить внимание на обозначенные А.В. Коноваловым ключевые моменты в понимании принципов права заключающиеся в признании того, что они: «1) не образуют некую альтернативную позитивному праву систему; 2) выступают по отношению к позитивному праву явлением другого порядка; 3) соотносятся с позитивным правом лишь посредством присутствия сути и духа своего содержания в текстах его норм, будучи либо напрямую закрепленными в этих текстах, либо «растворенными» в том законодательном массиве, который восходит к объективным принципам, а не игнорирует их»Коновалов А. В. Указ раб. С. 10..

Учитывая существующие в литературе определения принципов права, отмеченные нами признаки принципов права представляется возможным сформулировать понятие принципов муниципального нормотворчества. Принципы муниципального нормотворчества - это основное исходное, как правило, нормативно-закрепленное положение общего характера, сформированное на основе опыта правового регулирования относительно организации и порядка осуществления нормотворческой деятельности.

Достаточно обширны варианты, выделяемых как принципов права, так и принципов правотворчества или нормотворчества, в том числе муниципального.

Представляется, что принципы нормотворчества характерные для федерального и регионального нормотворчества будут применимы и на муниципальном уровне.

Профессора Н.И. Матузов и А.В. Малько к принципам правотворчества относят демократизм и гласность, профессионализм, законность, научный характерТеория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2000. С. 413 - 415., профессор С.А. Комаров - строгую дифференциацию правотворческих полномочий, планированиеКомаров С.А. Общая теория государства и права. М., 1997. С. 238 - 240., авторы учебника под редакцией профессора В.К. Бабаева - народный характер, научность, связь с правоприменительной практикойТеория государства и права / Под ред. В.К. Бабаева. М., 1999. С. 321 - 324.. Профессор А.В. Мелехин к принципам правотворчества относит:научность, демократизм, непосредственное

правотворчество народа, плановость; обоснованность, целесообразность, объективность, системностьМелехин А.В. Теория государства и права: Учебник. М.: Маркет ДС, 2007. С.340..

Ю.Е. Сысоевым в рамках диссертационного исследования принципов нормотворчества предлагается выделять общие или системообразующие принципы и вспомогательные (организационные), выделяя в качестве общих принципов социальную ориентацию, демократизм, законность, научную обоснованность, оптимальность, системность, иерархичностьСысоев Ю.Е. Системообразующие принципы нормотворчества: автореф. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 15-23..

Для отнесения к принципам нормотворчества профессора Т.Н. Москалькова и В.В. Черников считают, что «основные идеи должны распространяться на всю деятельность и не ограничиваться только одним аспектом нормотворчества»Москалькова Т.Н., Черников В.В. Нормотворчество: научно-практическое пособие. М., 2011. С.62.. По каким критериям авторы относят те или иные идеи к принципам не совсем понятно. С их точки зрения, систему принципов нормотворчества образуют: принцип объективности, принцип демократизма, принцип законности, принцип профессионализма, принцип научности, принцип системности.

Специалист в области нормотворчества, ведомственного нормотворчества Ю.Г. Арзамасов предлагает делить принципы на основные и специальные принципы, определяя в качестве основных: принцип законности, принцип научности, принцип технического совершенства, принцип демократизма, принцип гуманизма, принцип профессионализма, принцип гласности.

Исследуя муниципальное правотворчество А.Г. Мурашин считает применительно к разработке муниципально-правовых актов использовать те же принципы, что правотворчеству в целом: принцип законности, принцип целесообразности и научной обоснованности; принцип профессионализма, принцип системности и согласованности, принцип гуманизмаМурашин А.Г. Прямое правотворчество. Особенности принятия актов прямого народовластия // Государство и право. 2001. № 2. С. 88..

Возможно и дальше перечислять возможные принципы нормотворчества, но учитывая необходимость рассмотрения принципов муниципального нормотворчества представляется важным определить те из них, которые находят нормативное закрепление либо могут быть выведены из содержания норм, определяющих порядок осуществления муниципального нормотворчества.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»Об обшдх принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822; Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 06.02.2019. несмотря на его наименование не содержит отдельные принципы, имеющие отношение к нормотворческой деятельности муниципальных образований. Вместе с тем, многие нормативные правовые предписания обозначенного закона могут быть интерпретированы как принципы. С полной уверенностью можно говорить о следующих принципах, имеющих непосредственное отношение к муниципальному нормотворчеству: принцип законности (например, органами юстиции может быть отказано в регистрации устава муниципального образования по причине несоответствия актам более высокой юридической силы (ч. 4 ст.7; ч.6 ст. 44)), принцип демократизма (возможность выражения населением прямого волеизъявления на местном референдуме (ст.45)); принцип уважения прав и свобод человека и гражданина (ч.2 ст. 47); принцип гласности, проявляющийся в доведении сведений о принятом нормативном правовом акте путем его официального опубликования (ст. 47); принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за принимаемые ими решения (глава 10). Обозначенные принципы аналогичным образом могут быть выведены из муниципально-правовых актов, регламентирующих вопросы муниципального нормотворчества, причем как правило это делается в основном акте муниципального образования - уставе. Так, пункт 6 ч. 1 ст. 44 закрепляет, что Уставом муниципального образования должно определяться виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов. Кроме того, в большинстве муниципальных образований органы местного самоуправления, их должностные лица, имеющие право принимать муниципально-правовые акты помимо устава регламентируют процесс нормотворчества отдельными актами.

Анализ нормативных документов, определяющих процедуры подготовки муниципальных правовых актов, позволяет выделить и иные принципы, которые не нашли отражение в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.

Например, принцип плановости, также выделяемый указанными нами авторами, находит закрепление в пункте 1.6 Положения о порядке подготовки, принятия и действия муниципальных правовых актов администрации

Голышмановского муниципального района (далее - Положение)Об утверждении Положения о порядке подготовки, принятия и действия муниципальных правовых актов

Администрации Голышмановского муниципального района:постановление Администрации Голышмановского

муниципального района от 08.06.2015 № 797// Голышмановский вестник. № 49. 17.06.2015., в соответствии с которым подготовка муниципальных правовых актов осуществляется на основании плана нормотворческой деятельности Администрации.

Как это не кажется удивительным, но применительно к муниципальному нормотворчеству мы можем найти образец закрепления в муниципальном правовом акте положений относительно принципа соблюдения правил юридической техники. Примером может служит п. 3.5 Положения в следующем изложении: «Проекты муниципальных правовых актов должны отвечать основным правилам юридической техники, изложенным в настоящем Положении, а также используемым в общераспространенной практике. При этом: тексты проектов муниципальных правовых актов излагаются в соответствии с нормами официально-делового стиля современного русского языка; слова и выражения в проектах муниципальных правовых актов используются в значениях, исключающих их неточное понимание; термины, используемые в проектах муниципальных правовых актов, должны соответствовать по значению соответствующим терминам, используемым в Конституции Российской Федерации, федеральном законодательстве, законодательстве Тюменской области, Уставе Голышмановского муниципального района. Не допускается употребление в текстах проектов муниципальных правовых актов устаревших слов и выражений, образных сравнений». Также данный принцип закреплен в п. 2.2 Порядка подготовки, принятия (издания), подписания и опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов администрации городского поселения «Рабочий поселок Ванино» Ванинского муниципального района Хабаровского краяОб утверждении порядка подготовки, принятия (издания), подписания и опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов администрации городского поселения «Рабочий поселок Ванино» Ванинского муниципального района Хабаровского края: постановление Администрации городского поселения «Рабочий поселок Ванино» Ванинского муниципального района от 31.07.2018 № 388 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 09.05.2019)..

Принцип научности представляется возможным также выделять применительно к муниципальному нормотворчеству. «Научная обоснованность правовых актов, как отмечает Н.Г. Храмцова, предполагает, прежде всего, тщательный учет экономических, социально-политических, экологических и других факторов развития определенной сферы жизнедеятельности, к которой относится предполагаемый законопроект (иными словами, факторов, формирующих законодательное решение)»Храмцова Н.Г. Принципы правотворчества в правовом дискурсе // Пробелы в российском законодательства. 2009. № 2. С. 53.. Принятие любого нормативного правового акта предполагает просчет хотя бы материальных и финансовых ресурсов, что также находит закрепление в п. 3.13 Положения. В соответствии со ст. 7 Положения о порядке подготовки, рассмотрения и принятия муниципальных правовых актов органов местного самоуправления муниципального образования Тюменский муниципальный район (далее - Положение 1) Думой района, Председателем Думы, Главой района может быть принято решение о разработке концепции (проекта) муниципального правового акта научными учреждениями, общественными организациями, отдельными авторскими коллективами специалистов и ученыхОб утверждении Положения о порядке подготовки, рассмотрения и принятия муниципальных правовых актов органов местного самоуправления муниципального образования Тюменский муниципальный район: решение Думы Тюменского муниципального района от 28.03.2014 № 553 // Красное знамя. № 27. 01.04.2014., что также позволяет говорить о наличии принципа научности.

Не представляется возможным говорить о закреплении применительно к муниципальному нормотворчеству принципа профессионализма, вместе с тем разработка муниципально-правовых актов осуществляется в большинстве своем муниципальными служащими по отношению к которым в статье 4 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»О муниципальной службе в Российской Федерации: федер. закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 10, ст. 1152; Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 28.12.2018. говорится о принципе профессионализма и компетентности. Поэтому вполне логично распространение данного принципа в том числе и на муниципальное нормотворчество.

Любой нормативный правовой акт будет бесполезен и неэффективен при отсутствии его должного обеспечения, что позволяет выделить применительно к нормотворчеству в целом, и муниципальному, в частности, принципа обеспеченности. Так исходя из ч. 1 ст. 8 Положения 1 и муниципальные правовые акты муниципального района должны иметь обеспеченность реализации предписаний акта (финансово-экономическую, организационную и т.д.).

Работу по выявлению принципом муниципального нормотворчества можно продолжать и далее, вместе с тем, проделанное позволяет прийти к следующим выводам. Принципы муниципального нормотворчества как правило не находят отдельного закрепления в нормативном правовом акте, а могут быть интерпретированы из содержащихся в акте нормативных правовых предписаний.

Применительно к муниципальному нормотворчеству нами были найдены и подтверждены следующие принципы: принцип законности; принцип демократизма; принцип уважения прав и свобод человека и гражданина; принцип гласности; принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за принимаемые ими решения; принцип плановости; принцип научности; принципа соблюдения правил юридической техники; принцип профессионализма и компетентности; принцип обеспеченности. Уже обозначенных принципов вполне достаточно для более успешного муниципального нормотворчества, однако не стоит забывать, что закрепление это одно, а реализация, как правило, несколько иное. Закрепление принципов не принесет пользы без их грамотного претворения в жизнь, чему необходимо уделять более пристальное внимание.

Использованные источники

1.Алексеев С.С. Общая теория права. - М.: Юр. лит., 1981. - Т. 1. - 360 с.

2.Власенко Н.А. Разумность и определенность правового регулирования. - М., 2015. - 157 с.

3.Комаров С.А. Общая теория государства и права. - М., 1997. - 316 с.

4.Коновалов А.В. Действие принципов права и их роль в формировании правопорядка // Lexrnssica. - 2018. - № 10. - С. 9-17.

5.Лаврусь С.Ю. Реализация принципов права в юридической практике: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. - Самара, 2005. - 239 с.

6.Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. - М.: Юристъ, 2004. - 512.

7.Мелехин А.В. Теория государства и права: учебник. - М.: Маркет ДС, 2007. -640 с.

8.Миронов А.Н., Ушаков С.Н. Нормотворчество органов государственного и муниципального управления: учеб. пособие / А.Н. Миронов, С.Н. Ушаков. -М.: ИНФРА-М, 2019. - 201 с.

9.Москалькова Т.Н., Черников В.В. Нормотворчество: научно-практическое пособие. - М., 2011. - 384 с.

10.Мурашин А.Г. Прямое правотворчество. Особенности принятия актов прямого народовластия // Государство и право. - 2001. - № 2. - С. 85-93.

11.Сырых В.М. Материалистическая теория права. - М., 2011. - 1237 с.

12.Сысоев Ю.Е. Системообразующие принципы нормотворчества: автореф. ... канд. юрид. наук. - М., 2006. - 24 с.

Размещено на Allbest.ru