Категорія "публічна послуга" як об’єкт наукового дослідження

Размещено на http://www.allbest.ru/

Категорія "публічна послуга" як об'єкт наукового дослідження

Серьогіна Т.В., Дніпропетровський регіональний інститут державного управління Національної' академії державного управління при Президентові України

Анотації

Стаття присвячена вивченню процесу розвитку поняття "публічна послуга" в незалежній Україні. Виявлено, що від початку найбільшого поширення набуло поняття "управлінська послуга", яке не знайшло подальшого поширення через остаточну термінологічну невизначеність, а також неможливість відокремити при цьому функцію органу публічної влади від послуги, яку він надає. Встановлено, що додатково при цьому використовувалися тотожні за змістом поняття: "державні послуги", "публічні послуги", "громадські послуги", в результаті розроблено підхід, за яким послуги органів публічної влади поділяються на чотири групи: державні, муніципальні, адміністративні та публічні. Публічні при цьому поділяються на державні та муніципальні, в залежності від суб'єкта надання послуги, адміністративні послуги надаються як органами виконавчої влади, так і місцевого самоврядування й являють собою результат здійснення владних повноважень за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та / або обов'язків такої особи відповідно до закону. З'ясовано, що процес становлення поняття "публічна послуга" в Україні відбувається поступово й на сьогоднішній день не завершений. Розкрито підходи європейських країн до інтерпретації поняття, згідно з якими публічна послуга розглядається в якості дій, що мають особливе значення для громадян і які не будуть надаватися, якщо не буде публічного втручання, що пов'язане з відсутністю потенційної можливості отримання прибутку. послуга публічний владний

Ключові слова: система надання публічних послуг; нормативно -правове забезпечення; суб'єкт надання послуги; управлінська послуга; адміністративна послуга

Category "public service" as a scientific research object

Serohina T. V., Dnipropetrovs'k Regional Institute of Public Administration, National Academy of Public Administration under the President of Ukraine

The article is devoted to the study of the development of the concept of "public service" in an independent Ukraine. It was found out that since the beginning the concept of "management service" is one of the most widespread. From a legal point of view, a management service is the creation of organizational conditions for the realization of the right by a citizen or another subject of administrative - legal relations. Instead from the point of view of public administration, "management service" is a result of the functional activity of the state body in the development and implementation of state policy on the regulation of a particular sector of the economy or social life. It was established that in addition was used concepts of the similar content, which amplified the terminological uncertainty. As a result, an approach has been developed in which the services of public authorities are divided into four groups: state, municipal, administrative and public. In this approach, public services are divided into state and municipal, depending on the subject of the service, administrative services are provided both by executive authorities and local self-government. The only kind of public services found in the regulatory framework is administrative services. In the Law of Ukraine "On Administrative Services", the term administrative service is used as a result of exercising power by the subject of the providing of administrative services on the application of a natural or legal person, aimed at acquiring, changing or terminating the rights and / or duties of such person in accordance with the law.

The process of formation, the concept of "public services" in independent Ukraine can be divided into four stages, the first of which is the stage of domination in the national scientific thought of the concept of "management services". The second stage is the division of services into separate groups state, municipal, administrative, and all of these groups belong to one group of public services. The third stage (ongoing to date) is characterized by the consolidation and final formulation of the term "public services" as the basic concept of the system of providing services by public authorities. The fourth stage can only be predicted, nevertheless, it is essentially a logical continuation of these three stages, when the legal fixing of the concept takes place.

Keywords: system of public services providing; legal and regulatory framework; subject of services providing; management service; administrative service

Категория "публичная услуга" как объект научного исследования

Серегина Т.В., Днепропетровский региональный институт государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины

Статья посвящена изучению процесса развития понятия "публичная услуга" в независимой Украине. Выявлено, что изначально наибольшего распространения приобрело понятие "управленческая услуга", которое не получило дальнейшего распространения из-за окончательной терминологической неопределенности, а также невозможности отделить при этом функцию органа публичной власти от услуги, которую он предоставляет. Установлено, что дополнительно при этом использовались тожде ственные по смыслу понятия: "государственные услуги", "публичные услуги", "гражданские услуги", в результате чего разработан подход, согласно которому услуги органов публичной власти разделены на четыре группы: государственные, муниципальные, административные и публичные. Публичные ус - луги при этом разделяются на государственные и муниципальные, в зависимости от субъекта оказания, административные услуги предоставляются как органами исполнительной власти, так и местного са моуправления и представляют собой результат осуществления полномочий власти по заявлению физи ческого или юридического лица, направленный на приобретение, смену или прекращение прав и / или обязанностей такого лица согласно закону. Раскрыто, что процесс становления понятия "публичная услуга" в Украине происходит постепенно и на сегодняшний день не завершен. Выявлено подходы ев ропейских стран относительно интерпретации понятия, согласно с которыми публичная услуга являет собой действия, которые имеют особое значение для граждан и которые не будут предоставляться, если не будет публичного вмешательства, что связано с отсутствием потенциальной возможности получения прибыли.

Ключевые слова: система оказания публичных услуг; нормативно -правовое обеспечение; субъект оказания услуги; управленческая услуга; административная услуга

Проголошення незалежності України спонукало теоретиків та практиків державного управління до пошуку інструментів переходу на демократичну основу врдування. Під впливом трансформацій опинилася й сервісна діяльність органів публічної влади, що відобразилося в процесах еволюції поняття "по слуга". Так, одним із найбільш розповсюджених виступило поняття "управлінська послуга", що з юридичної точки зору представлено як створення організаційних умов для реалізації свого права громадянином або іншим суб'єктом адміністративно -правових відносин [4].

З точки зору державного управління "управлінська послуга" постала як результат функціональної діяльності державного органу щодо вироблення і реалізації державної політики з регулювання певного сектору економіки чи соціального життя. За великим рахунком це є відображенням теоретичної моделі, за якою держава сприймається в якості агентства, що надає послуги на кшталт "захисту й правосуддя" в обмін на податки [16].

Можливість завдяки такому теоретичному концепту спростити сприйняття місця та ролі держави в суспільстві може бути виправдана за певних умов, проте з урахуванням домінантної ролі послуг, що надаються органами влади, у визнанні суспільством встановленого нею порядку, відтак легітимності влади, уточнення понятійного апарату виступає одним із першочергових завдань сучасних науковців.

Сприяти наближенню розуміння поняття управлінська послуга до сучасних підходів покликані розвідки вітчизняних науковців, які продовжували працювати в даному напрямі, зазначаючи, що "управлінська послуга - це адміністративно процедурна діяльність, яка здійснюється за заявою фізичних та юридичних осіб. При цьому немає значення чи ці особи зобов'язані звертати - ся за даною послугою, як, наприклад, за отриманням загальногромадянського паспорта, чи це лише їхнє право, як у випадку з отриманням якоїсь ліцензії" [1, с. 28].

В даному визначенні можна виділити два елементи: по перше, необхідність наявної ініціативи суб'єкта звернення (у вигляді заяви фізичних та юридичних осіб). Даний елемент дає можливість відокремити процес надання послуги від реалізації функції органа влади, коли здійснюється діяльність, спрямована на задоволення суспільних інтересів поза конкретним суб'єктивним інтересом. По друге, в цьому визначенні звертає на себе увагу елемент процедурної діяльності, що окреслює межі реалізації повноважень щодо надання послуги у вигляді сукупності взаємопов'язаних і послідовних дій.

Іншим поглядом на поняття "управлінські по - слуги", таким, що також зробило певний вклад в еволюцію понятійно-категоріального апарату, було наступне: управлінські послуги - це постій - на, доцільна діяльність органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в суспільному просторі з метою повної реалізації сутності правової, демократичної держави, її при значення служити потребам та інтересам своїх громадян [12].

Цілком логічним є те, що органи публічної влади створюються з метою реалізації покладених на них функцій, невід'ємним, але вторинним, виступає зобов'язання щодо надання послуг у сфері, до якої вони, власне, належать. І якщо функції органи влади реалізують із метою задоволення су спільних потреб, то послуги, які ними надаються, як зазначається, з метою реалізації призначення служити потребам та інтересам своїх громадян, тобто конкретної потреби особи. Причому акцент робиться на тому, що завдяки задоволенню таких потреб держава реалізує свою сутність як правова й демократична.

В контексті практики надання послуг органами влади дефініція "управлінські послуги" втратила актуальність через остаточну термінологічну невизначеність і неможливість врахування у цьому терміні всіх аспектів сервісної діяльності публічної влади. До того ж паралельно існували й інші поняття, що за змістом не мали чіткого формулювання, що викликало суперечності й дискусійні моменти, такі як "державні послуги", "публічні послуги", "громадські послуги" й т. п., про що зазначає в своєму дослідженні В. Сороко: "як тотожні поняттю "публічні послуги" використовують поняття "державні послуги", "адміністративні послуги", "муніципальні послуги", "громадські послуги" тощо".

Дискусійні питання щодо застосування поняття послуг, які надаються органами публічної влади, виявилися й в нормативно правовому забезпеченні: "виконавча влада, реалізуючи при значення демократичної, соціальної правової держави, створює умови для реалізації прав і свобод громадян, а також надання їм широкого кола державних, в тому числі управлінських, послуг" [7]. Тобто, аналізуючи зазначене положення, можна зробити висновок, що управлінські послуги розглядаються в даному нормативному документі в якості різновиду державних послуг.

Виходячи з зазначеного, виникла необхідність чіткого поділу окремих видів послуг на групи. На сьогоднішній день актуальним є розмежування між державними, муніципальними, адміністративними та публічними групами послуг [11]. По - при доволі різні підходи вчених до трактування понять окремих груп послуг, відносна стабільність спостерігається у сприйнятті масиву публічних послуг як простої сукупності державних (надання користувачам результатів виконання функцій державних органів, за допомогою яких останні виконують зобов'язання держави перед громадянами

- забезпечують реалізацію їхніх прав і обов'язків [10]) і муніципальних послуг, тобто таких, які надаються органами місцевого самоврядування.

Одним із перших нормативних актів, де міститься згадування про публічні послуги, виступає Концепція розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади [8]: "послуги, що надаються органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями, які перебувають в їх управлінні, становлять сферу публічних послуг".

Теоретичне обґрунтування такого підходу розкрито в працях І. Коліушка [6], причому серед публічних послуг автором окремо виділені адміністративні послуги, що являють собою передбачену законом розпорядчу діяльність адміністративних органів як виконавчої влади, так і місцевого самоврядування, що здійснюється за ініціативою фізичних та юридичних осіб і спрямована на реалізацію їх прав, свобод та законних інтересів. В Законі України "Про адміністративні послуги" термін адміністративна послуга вживається в якості результату здійснення владних повноважень суб'єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та / або обов'язків такої особи відповідно до закону [9].

Одразу слід зауважити, що особливості ініціації, регламентації, процедури надання публічних послуг включають в себе, окрім специфіки адміністративних послуг, інші риси, не притаманні останнім. І тут доречно зазначити, що специфіку надання публічних послуг зумовлює, насамперед, понятійний апарат, адже "публічний" (англ. public) в перекладі з англійської мови трактується як відкритий, загальнодоступний, народний, публічний, громадський, комунальний, національний. Вітчизняні дослідники до сутності поняття "публічний" зараховують розуміння "при людний", такий, який відбувається в присутності публіки, людей [3].

З огляду на проведене дослідження, можна зробити висновок щодо процесів еволюції поняття "публічні послуги", адже спершу на теренах незалежної України побудова сервісної держави розглядалася в контексті розвитку системи надання "управлінських послуг". Проте, як показала практика, послуги слід розділити на групи, забезпечуючи тим самим інституційну спроможність органів публічної влади. Сучасний етап характеризується пошуком об'єктивних підходів щодо формулювання поняття "публічна послуга". При цьому варто враховувати думку Карпенка, яка по - лягає в помилковості "використання понять "публічні послуги" та "адміністративні послуги" як у науці державного управління, так і в практичній діяльності через невідповідність тлумачення їх значень основним засадам новітньої реформи державного управління в Україні, ментальності українського суспільства та вимогам реалізації європейської моделі сервісної держави" [5].

Проте сприяти вирішенню зазначених проблем покликане нормативне врегулювання сфери надання публічних послуг, адекватним підґрунтям при цьому вбачається розробка й прийняття закону "Про публічні послуги", що регулював би засади діяльності всіх елементів системи надання публічних послуг з одного боку, з іншого - від - крив би можливості для залучення інноваційних підходів.

Громадяни Великої Британії, наприклад, отримують публічні послуги на базі Закону "Про публічні послуги" [15], який визначає основні засади відносин, що виникають в процесі надання такої послуги. І попри разючу різницю процесів еволюції категорії "публічні послуги" на вітчизняному ґрунті й у європейських країнах, запровадження в Україні аналогічного законодавчого акту дозволило б враховувати багатогранність відносин у системі надання публічних послуг.

Загалом в країнах Європи надання публічних послуг виступає однією з найважливіших функцій публічної влади, причому "категорія послуг у систему державного управління зарубіжних країн потрапила із бізнесу, де вона є предметом прагматичного інституційного впорядкування" [2, с. 7]. Іншою важливою особливістю становлення категорії "публічна послуга" в зарубіжних країнах виступили процеси переходу суспільства в постіндустріальний етап розвитку. Безсумнівно, заслуговують на увагу численні апеляції науковців до періоду початку постіндустріального суспіль ства, коли сфера публічних послуг отримала знач ний поштовх, що найбільш яскраво проявилося у країнах західної Європи, які відновлювали зруйновану після двох світових воєн економіку. Ці процеси супроводжувалися становленням "держави добробуту", що передбачало спрямування вектору публічної влади на забезпечення соціальних стандартів, причому чим далі - тим стандарти ставали все вищими й аж до сьогодні, коли європейські практики надання публічних послуг є мало не для всього світу прикладом для наслідування.

І якщо вітчизняна практика зводиться до розробки адекватного теоретичного підґрунтя з метою подальшого його втілення в практику надання публічних послуг, понятійний апарат системи надання публічних послуг європейських країн у переважній більшості ґрунтуються на практичних здобутках. Категоріальною основою виступає визначення поняття публічна послуга (англ. - public service) як послуга, що надається урядом людям, які проживають під його юрисдикцією, як безпосередньо (публічним сектором), так і шляхом фінансування послуг (авт. переклад) [13]. Варто зауважити при цьому, що в центрі уваги знаходиться суб'єкт надання послуги - уряд, хоча тут мається на увазі виконавчо розпорядчі органи державної влади та місцевого самоврядування. За лишаючи поза увагою додаткові аспекти категорії, йдеться про фінансування послуг, при цьому зрозуміло, що воно йде від органу публічної влади й окремо зауважується про те, що інституція може безпосередньо надавати таку послугу, інша можливість полягає в фінансуванні, тобто передачі повноважень щодо надання послуги.

На окрему увагу заслуговує також визначення, за яким публічні послуги розглядаються як набір послуг для великої кількості громадян, що потенційно не передбачають отримання прибутку, чим виправдана участь уряду в їхньому наданні [14]. Із зазначеного стає зрозумілим, що однією з ознак публічних послуг, згідно з підходами європейських науковців, виступає надання / фінансування їх органом публічної влади.

Підтвердженням зазначеної позиції виступає підхід, притаманний понятійно категоріальному апарату Європейського Союзу, згідно з яким поняття "публічних послуг" трактується в якості по слуг загального економічного інтересу (Services of General Economic Interest), тобто дій, які визначаються публічними органами як такі, що мають особливе значення для громадян і які не будуть на даватися (або будуть надаватися за різних умов), якщо не буде публічного втручання [17]. Головним критерієм послуги, що визначає її приналежність до групи публічних послуг, виступає в даному ви - падку ненадання її будь -якою інституцією, окрім органів публічної влади.

Отже, в процесі становлення поняття "публічні послуги" в незалежній Україні можна виділити чотири етапи, першим із яких виступає етап домінування у вітчизняній науковій думці поняття "управлінські послуги". Другий етап полягає в розділі послуг на окремі групи - державні, муніципальні, адміністративні, причому всі ці групи належать до однієї групи публічних послуг. Третій етап (триває на сьогоднішній день) характеризується закріпленням й остаточним формулюванням терміну "публічні послуги" як базового поняття системи надання послуг органами публічної влади. Четвертий етап можна лише спрогнозувати, тим не менше він, по суті, є логічним продовженням зазначених трьох етапів, коли відбувається законодавче закріплення поняття.

Бібліографічні посилання