Розвиток партисипативної демократії - важливий фактор вдосконалення управління в об’єднаних територіальних громадах

Размещено на http://www.allbest.ru/

Стаття з теми:

Розвиток партисипативної демократії - важливий фактор вдосконалення управління в об'єднаних територіальних громадах

Журавель Ярослав, Кравченко Віктор, Академія праці, соціальних відносин і туризму

В статті аналізуються проблеми, що існують на завершальному етапі реформи децентралізації, які, зокрема, пов'язані з необхідністю, по - перше, стимулювання процесу укрупнення територіальних громад шляхом можливого застосування відповідних адміністративних методів, по-друге, усуненням конкуренції органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого розвитку; по-третє, застосуванням в муніципальній практиці такої схеми управління, яка б забезпечила умови для участі всіх членів громади у вирішені питань, віднесених законодавством до сфери місцевого самоврядування.

Метою статті є висвітлення окремих проблемних питань, що потребують вирішення на завершальному етапі реформи децентралізації, та формулювання рекомендації стосовно вдосконалення механізмів муніципального управління в ОТГ з використанням інструментів партисипативної демократії. Автори окремо зупиняються на аналізі чинників, що стримують застосування різних форм партисипативної демократії як важливих інструментів, які забезпечують участь членів об'єднаних територіальних громад в механізмі муніципального управління. Звертається увага на необхідність організаційно-правового забезпечення виконання вимог Додаткового протоколу до Європейської хартії місцевого самоврядування про право участі у справах місцевого органу влади в процесі функціонування об'єднаних територіальних громад. З урахуванням досвіду європейських країн формулюються пропозиції щодо вдосконалення системи місцевого самоврядування, зазначається роль статутного права для розбудови такої системи.

Робиться висновок, що визначальна роль у створенні правових механізмів забезпечення місцевої партисипативної демократії належить, як уявляється, статутному праву - статутам територіальних громад, які мають особливе значення для ОТГ. Таке ствердження обумовлюєно особливостями територіальної організації ОТГ, яка включає, як правило, значну кількість населених пунктів, а інколи і всіх їх в межах відповідного району.

Ключові слова: місцеве самоврядування; об'єднана територіальна громада; партисипативна демократія; питання місцевого значення; децентралізація; статут територіальної громади

The development of participatory democracy is an important factor in improving governance in the united territorial communities

Zhuravel Yaroslav, Kravchenko Viktor, Academy of Labor, Social Relations and Tourism

The article analyzes the problems that exist at the final stage of the decentralization reform, which, inparticular, are related to the need, firstly, to stimulate the process of consolidation of territorial communities through the possible application of appropriate administrative methods, and, second, to eliminate competition between executive authorities and local authorities self-governmentin solving local develop mentissues; thirdly, the application in municipal practice of such a managements cheme that would ensure conditions for the participation of all members of the community in solving issues that are covered by the legislation to the sphere of local self-government. The purpose of the article is to highlight some of the issues that need to be addressed at the final stage of decentralization reformand to formulate a recommendation on improving themechanisms of municipal governancein OTG using participativede mocracytools. The authors separately stop athighlighting the factors constraining the use of different forms of participatory democracy as important tools that ensure the participation of members of the united territorial communities in the mechanism of municipal governance. Attention is drawn to the need for organizational and legal support for the implementation of the requirements of the Additional Protocol to the European Charter of Local Self- Government on the right to participate in matters of local government in the process of functioning of the united territorial communities. Taking into account the experience of European countries, proposal sare made to improve the system of local self-government, and the role of statutory law for the development of such a systemis indicated.

It is concluded that the decisiveroleincreating legal mechanisms for the provision of local part is ipativede mocracyis, asitseems, statutory law - the statutes of territorial communities that are of particular importance for the OTG. Such as sertion is due to the peculiarities of the territorial organization of the OTG, which usually includes a significant number of settlements, and sometimes also all of them with in the limits of the corresponding area.

Keywords: local self-government; united territorial community; participatory democracy; local issues; decentralization; territorial community status

Развитие партисипативный демократии - важный фактор совершенствования управления в объединенных территориальных общинах

Журавель Ярослав, Кравченко Виктор, Академия труда, социальных отношений и туризма

В статье анализируются проблемы, существующие на завершающем этапе реформы децентрализации, которые, в частности, связанные с необходимостью, во-первых, стимулирования процесса укрупнения территориальных общин путем возможного применения соответствующих административных методов, во вторых, устранением конкуренции органов исполнительной власти и органов местного самоуправления при решении вопросов местного развития; в-третьих, применением в муниципальной практике такой схемы управления, которая обеспечила бы условия для участия всех членов общины в решении вопросов, отнесен ных законодательством к сфере местного самоуправления. Целью статьи является освещение отдельных проблемных вопросов, требующих решения на завершающем этапе реформы де централизации, и формулировка рекомендации по совершенствованию механизмов муниципального управления в ОТГ с использованием инструментов партисипативной демократии. Авторы отдельно останавливаются на освещении факторов, сдерживающих применение различных форм партисипативной демократии как важных инструментов, которые обеспечивают участие членов объединенных территориальных общин в механизме муниципального управления. Обращается внимание на необходимость организационно-правового обеспечения выполнения требований Дополнительного протокола к Европейской хартии местного са - моуправления о праве участия в делах местного органа власти в процессе функционирования объединенных территориальных общин. С учетом опыта европейских стран формулируются предложения по совершенствованию системы местного самоуправления, отмечается роль статутного права для развития такой системы.

Делается вывод, что определяющая роль в создании механизмов обеспечения местной партисипативной демократии принадлежит, как представляется, уставному праву - уставам территориальных общин, которые имеют особое значение для ОТГ. Такое утверждение обу словлено особенностями территориальной организации ОТГ, которая включает, как правило, значительное количество населенных пунктов, а иногда и всех их в пределах соответствую щего района.

Ключевые слова: местное самоуправление; объединенная территориальная община; партисипативная демократия; вопросы местного значения; децентрализация; устав территориальной общины

Постановка проблеми

територіальний громада місцевий влада

Реформа децентралізації, важливим завданням якої є утворення спроможних територіальних громад вступає в свою завершальну стадію. За станом на 12 квітня 2019 р. вже біля 40% територіальних громад утворили 888 об'єднаних територіальних громад, спроможних ефективно виконувати як власні, так і делеговані їм повноваження [1]. В той же час укрупнення територіальних громад поряд з позитивними може мати і деякі негативні моменти пов'язані ускладненням доступу значної кількості членів об'єднаної територіальної громади (ОТГ) до безпосередньої участі у вирішенні питань життєдіяльності громади в цілому або її частини. Зазначене свідчить про доцільність і необхідність проведення подальших наукових досліджень щодо пошуку та обґрунтуванню такого організаційно правового механізму, який би забезпечив безперешкодне функціонування інститутів партисипативної демократії в ОТГ.

В сучасній наукові літературі представниками наук муніципального права, державного управління, муніципального менеджменту тощо досить детально аналізуються різноманітні аспекти організації та функціонування системи муніципального управління в ОТГ. У працях О. В. Батанова, В. М. Вакулена, Є. Г Карташова, В. С. Куйбіди, О. В. Слобожана та інших отримали певне висвітлення питання що мають значення в контексті нашого дослідження. Проте проблема можливих ризиків для партисипативної демократії в процесі функціонування ОТГ практично не аналізувалася у вітчизняній науковій літературі, за виключенням окремих праць В. В. Кравченка та О. В. Слобожана [2;3].

Метою статті є висвітлення окремих проблемних питань, що потребують вирішення на завершальному етапі реформи децентралізації, та формулювання рекомендації стосовно вдосконалення механізмів муніципального управління в ОТГ з використанням інструментів партисипативної демократії.

Виклад основного матеріалу

Аналіз реального стану проведення реформи децентралізації свідчить про на явність комплексу проблемних питань, що стосуються як завершення процесу створення спроможних територіальних громад, що в свою чергу дасть можливість розпочати масштабну адміністративно територіальну реформу та законодавчо визначити територіальну основу місцевого самоврядування, так і функціонування системи місцевого самоврядування, запровадження в муніципальну практику нових форм та методів муніципального управління, новітніх технологій муніципального менеджменту.

Успішне завершення реформи, на наш погляд, вимагає вирішення трьох першочергових завдань:

використання (поряд з принципом до - бровільності) адміністративних засобів стимулювання об'єднання територіальних громад з метою забезпечення їх спроможності;

усунення конкуренції компетенцій органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого розвитку;

запровадження такої системи муніципального управління, яка б створила умови для участі громадян у вирішенні питань життєдіяльності ОТГ або її частини та забезпечила її дієздатність.

Необхідність застосування адміністративних засобів стимулювання укрупнення територіальних громад обумовлена там, що до закінчення декларованих строків завершення реформи (травень 2020 р.) в умовах існуючого правового поля та виключно на основі добровільності навряд чи вдасться завершити формування спроможних територіальних громад. Досвід зарубіжних європейських країн свідчить про те, що принцип добровільності є ефективним лише на першому етапі об'єднання, і сам по собі він не може забезпечити повсюдність місцевого самоврядування та здійснення перерозподілу повноважень з надання різноманітних публічних послуг населенню та юридичним особам між різними видами та рівнями органів публічної влади на основі субсидіарності, результатом чого має стати формування сучасного життєвого середовища для людей, створення умов, що сприятимуть динамічному (сталому) розвитку територіальних громад та держави в цілому [4].

Успішне завершення процесу укрупнення територіальних громад вимагає законодавчого визначення порядку переходу від їх добровільного до адміністративного об'єднання, критеріїв спроможності ОТГ, строків та умов застосування адміністративних засобів об'єднання, а також утворення ефективних механізмів державного контролю за законністю актів місцевого самоврядування, правові та фінансові наслідки ухиляння від добровільного об'єднання або об'єднання з порушенням критеріїв спроможності, фінансове, інформаційне та кадрове забезпечення діяльності галузевих органів ОТГ тощо), що дозволить забезпечити спроможність всіх суб'єктів місцевого самоврядування.

Потребує також оновлення виборче законодавство в частині формування органів місцевого самоврядування ОТГ. Так, по-перше, у разі об'єднання громад міста і довколишніх сіл виникає небезпека домінування у раді ОТГ представників саме міста, а у випадках об'єднання значної кількості сільських громад гіпертрофованого розміру набуває кількісний склад виконавчого комітету відповідної місцевої ради, оскільки до його складу за посадою згідно із Законом мають входити всі сільські старости, що може значно ускладни - ти організацію роботи цього органу. По-друге, потребують певного уточнення дефініції, що використані в Законі про місцеві вибори, зокрема поняття “виборець”, яке в цьому Законі не відповідає аналогічним дефініціям, що використовуються в інших виборчих законах України [5; 695].

Проблема конкуренції компетенцій органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування ОТГ особливо гостро постає у тих випадках, коли ОТГ утворюється в межах всього району або вона охоплює його значну частину. При цьому відбувається дублювання у діяльності районних органів виконавчої влади (районна державна адміністрація, районні органи міністерств та інших центральних органів виконавчої влади) та виконавчого комітету місцевої ради відповідної ОТГ, його галузевих управлінь та відділів. Вирішенню цієї проблеми сприяло б укрупнення районів, що можна здійсни ти в існуючому законодавчому полі.

Що стосується проблеми запровадження ефективної системи місцевого самоврядування в ОТГ, то вона обумовлена територіальним та демографічним аспектами. Зокрема, 888 ОТГ, утворених за станом на 12 квітня 2019 р. об'єднали 4135 громад (37,7% від загальної кількості рад базового рівня станом на 01.01.2015 р. без урахування тимчасово окупованих територій) та охоплюють жителів 10372 населених пунктів, з яких близько 10 тисяч - це села та селища, в яких до об'єднання функціонувала «спрощена» модель муніципального управління, що не передбачала утворення галузевих відділів та управлінь виконавчих комітетів від повідних місцевих рад [1]. Таким чином територія однієї ОТГ охоплює в середньому 12 населених пунктів, в яких проживає близько 10 тисяч осіб, а в деяких з них значно більше, наприклад, Засульська ОТГ Полтавської області об'єднує 10 старостинських округів (38 населених пунктів) та 17 тисяч осіб [6] .

Великі розміри території та значна кіль кість населення ОТГ, безумовно, мають позитивне значення з точки зору ресурсного забезпечення їх спроможності, однак слід врахувати і можливі ризики пов'язані з втратою керованості територіальним розвитком та з виникненням суттєвих ускладнень при застосуванні основних форм партисипативної демократії. І якщо перша проблема в значній мірі вирішується шляхом запровадження інституту старост та утворенням галузевих виконавчих органів, то друга може призвести до обмеження участі значної частини членів ОТГ у вирішенні питань місцевого значення, що стосуються громади в цілому або жителів окремих населених пунктів. Так, досить проблематичним уявляється проведення в усіх населених пунктах такої ОТГ громадських слухань, використання інших інститутів партисипативної демократії (місцеві ініціативи, звіти сільського, селищного, міського голови, депутатів місцевої ради), активне залучення громадян до участі у вирішенні питань життєдіяльності громади чи її частини. Тим самим виникають загрози щодо дотримання вимог Додаткового протоколу до Європейської хартії місцевого самоврядування про право участі у справах місцевого органу влади, ратифікований Верховною Радою України [7].

На наш погляд, зазначена проблема може бути успішно вирішена переважно на локальному рівні з мінімальними змінами чинного законодавства. В процесі її розбудови першочергово значення набувають заходи, спрямовані на забезпечення дієздатності територіальних громад, розвиток місцевої партисипативної демократії, створення правових та організаційних гарантій безпосередньої участі членів громад у вирішенні питань місцевого значення, що в свою чергу передбачає вирішення відповідних завдань, передбачених Концепцією реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, а саме:

максимальне залучення населення до прийняття управлінських рішень з питань місцевого значення та сприяння розвитку форм прямого народовладдя;

запровадження ефективних механізмів участі громадськості у виробленні органами місцевого самоврядування важливих управлінських рішень, зокрема з питань визначення стратегії розвитку територіальної громади, затвердження статутів територіальних громад, проектів містобудівної документації (генеральних планів розвитку міст, селищ, сіл тощо);

надання загальним зборам громадян за місцем проживання згідно із законом та відповідно до статуту територіальної громади права ініціювати позачергове звітування посадових осіб місцевого самоврядування перед територіальною громадою, а також установлення обов'язку для органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб обґрунтовувати власні рішення про врахування або неврахування рішень загальних зборів громади;

утворення при органах місцевого самоврядування консультативно дорадчих органів для проведення консультацій з громадськістю, сприяння проведенню громадської експертизи проектів рішень та прийнятих рішень органів місцевого самоврядування;

забезпечення права територіальних громад на місцевий референдум;

удосконалення процедури утворення органів самоорганізації населення, визначення чіткого порядку надання їм частини повноважень органів місцевого самоврядування, а також надання коштів для здійснення зазначених повноважень, витрачання ними таких коштів, звітування про їх використання;

поширення практики утворення органів самоорганізації населення, зокрема у територіальних громадах, до яких належать жителі більш як одного населеного пункту [8].

Визначальна роль у створенні правових механізмів забезпечення місцевої партисипативної демократії належить, як уявляється, статутному праву - статутам територіальних громад, які мають особливе значення для ОТГ. Такий висновок обумовлюється особливостями їх територіальної організації, яка включає, як правило, значну кількість населених пунктів, а інколи всіх їх в межах району, що забезпечує послідовність дотримання принципу субсидіарності [9].

Унаслідок цього існують ризики певного обмеження участі значної частини членів ОТГ у вирішенні питань життєдіяльності як ОТГ в цілому, так і окремих населених пунктів, що входять до її складу і не є її адміністративним центром. Такі ризики обумовлені їх просторовим віддаленням від центру прийняття рішень (місцевої ради ОТГ та сільського, селищного, міського голови ОТГ) і складністю, в силу цього застосування передбачених законом організаційних форм, які б забезпечили можливість впливу всіх членів ОТГ на процес прийняття управлінських рішень. Так, досить проблематичним уявляється використання у великих ОТГ громадських слухань, звітів голови ОТГ та звітів депутатів ради ОТГ, загальних зборів жителів та інших форми безпосередньої участі членів ОТГ у вирішенні питань місцевого значення. При цьому запровадження інституту старостів не лише не знімає проблеми, а й, навпаки, на практиці дозволяє підмінити колективний інтерес жителів відповідного населеного пункту інтересами особи, яка займає посаду старости або ж корпоративними інтересами, які репрезентує староста. До того ж посада старости, як проміжної ланки в системі муніципального управління ОТГ, об'єктивно створює додаткові корупційні ризики в процесі надання публічних послуг жителям населених пунктів та юридичним особам у межах старостинського округу.

Зазначене свідчить про доцільність розробки рекомендацій спрямованих на дотриманню вимог Додаткового протоколу до Європейської хартії місцевого самоврядування про право участі у справах місцевого органу влади, зокрема, через використання можливостей статутного права.

Так, в статуті ОТГ з урахуванням особливостей її територіальної організації можна закріпити таку модель розбудови мережі органів самоорганізації населення (ОСН), яка б охоплювала всі населені пункти ОТГ або просторові межі юрисдикції «старих» територіальних громад, тобто тих, що об'єдналися (як варіант - межі старостинського округу). Така модель могла б включати:

територіальні рівні ОСН та перелік ОСН вищого територіального рівня - сільські, селищні комітети;

обов'язковий характер утворення ОСН вищого територіального рівня та їх територіальну основу (окремий населений пункт чи декілька населених пунктів в межах юрисдикції «старих» територіальних громад чи старостинського округу);

особливості персонального складу та порядку обрання сільських, селищних комітетів;

засади взаємовідносин сільських, селищних комітетів з відповідним старостою та органами місцевого самоврядування ОТГ;

перелік самоврядних повноважень виконавчих органів, що делегуються сільським, селищним комітетам (за згодою останніх). До такого переліку з урахуванням досвіду зарубіжних європейських країн доцільно, на наш погляд, віднести:

підготовка висновків щодо проектів рішень органів місцевого самоврядування ОТГ з питань, що зачіпають інтереси жителів відповідного села, селища;

участь у розробці проектів планування території що включає відповідний населений пункт (пункти);

підготовка висновків щодо приватизації (передачу в оренду, концесію) об'єктів комунальної власності ОТГ, які перебувають на території відповідного населеного пункту (пунктів). Контроль за використанням відповідних об'єктів комунальної власності;

благоустрій території, виконання про грам поводження з твердими побутовими відходами та участь у природоохоронних за ходах в межах відповідного населеного пункту (пунктів);

організація соціальної активності жителів відповідного населеного пункту (пунктів);

підготовка висновків щодо розміщення муніципальних інвестицій на території від повідного населеного пункту (пунктів) разом з оцінкою їх впливу на навколишнє середовище;

контроль за станом доріг та вулиць, їх освітленням, газо- та водопостачанням, постачанням електроенергії в межах відповідного населеного пункту (пунктів);

сприяння у реалізації заходів для забезпечення громадського порядку та громадської безпеки, участь у контролі за роботою пунктів продажу та споживання алкогольних напоїв тощо.

Матеріально-технічне, інформаційне забезпечення діяльності сільських, селищ них комітетів, їх бухгалтерське обслуговування та статус керівників.

З метою забезпечення реалізації цих пропозицій, в законодавстві про місцеве самоврядування доцільно закріпити положення щодо обов'язковості прийняття статутів ОТГ та окреслити їх предмет.

Це дозволить суттєво підвищити роль статутного права як важливого елементу правової основи реформи децентралізації на її завершальному етапі.

Бібліографічні посилання

1. Моніторинг процесу децентралізації влади та реформування місцевого самоврядування.

2. Кравченко В. Статутне право яке важливий фактор забезпечення розвитку партисипативної демократії в об'єднаних територіальних громадах / В. Кравченко // Децентралізація публічної влади в Україні: здобутки, проблеми та перспективи: матеріали всеукраїнської науково-практичної конференції за міжнародною участю (15 березня 2019 р., м. Львів). - Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2019. - 148 с.

3. Слобожан О. Актуальні проблеми законодавчого забезпечення завершального етапу процесу децентралізації / О. Слобожан // Реформа місцевого самоврядування в Україні: сучасні тенденції та виклики: матеріали круглого столу (18 травня 2018 р., м. Львів). - Львів: ЛРІДУ нАдУ, 2018. - 100 с.

4. Карташов Є. Г Децентралізаційна реформа в Україні у контексті європейської інтеграції / Є. Г Карташов. - Київ: Освіта України, 2018. - 250 с.

5. Ключковський Ю. Б. Принципи виборчого права: доктринальне розуміння, стан та перспективи законодавчої реалізації в Україні / О. Б. Ключковський. - Київ: Ваіте, 2018. - 908 с.

6. Школи найбільшої в Україні сільської ОТГ отримують литовське програмне забезпечення.

7. Додатковий протокол до Європейської хартії місцевого самоврядування про право участі у справах місцевого органу влади: Міжнародний документ від 16 листопада 2009 року.

8. Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. Затверджена Кабінетом Міністрів України 01 квітня 2014 р.

9. Квітка С. А. Принцип субсидіарності та процесидецентралізації в Україні / С. А. Квітка // Аспекти публічного управління. - 2015. - Т 3. - № 4. - С. 28-35.

10. Monitorynhprotsesudetsentralizatsiivlady ta reformuvanniamistsevohosamovriaduvannia [Monitoring the process of decentralization of power and reform of local self-government].

11. Kravchenko, V. (2019). Statutnepravoyakevazhlyvyifaktorzabezpechenniarozvytkupartysypatyvnoidemokratii v obiednanykhterytorialnykhhromadakh [Statutory law, an important factor in ensuring the development of participatory democracy in the united territorial communities]. Detsentralizatsiiapublichnoivlady v Ukraini: zdobutky, problemy ta perspektyvy - Decentralization of public authority in Ukraine: achievements, problems and perspectives: proceedings of the all-Ukrainian scientific and practical conference on international participation.Lviv: LRIDU NADU [in Ukrainian].

12. Slobozhan, O. (2018). Aktualniproblemyzakonodavchohozabezpechenniazavershalnohoetapuprotsesudetsentralizatsii [The Actual Problems of Legislative Provision of the Final Stage of the Decentralization Process]. Reformamistsevohosamovriaduvannia v Ukraini: suchasnitendentsii ta vyklyky - The Reform of Local Self-Government in Ukraine: Contemporary Trends and Challenges: proceedings of the Round Table.Lviv: LRIDU NADU [in Ukrainian].

13. Kartashov, Ye.H. (2018). Detsentralizatsiinareforma v Ukraini u kontekstiyevropeiskoiintehratsii [Decentralization Reform in Ukraine in the Context of European Integration]. Kyiv: OsvitaUkrainy [in Ukrainian].

14. Kliuchkovskyi, Yu.B. (2018). Pryntsypyvyborchohoprava: doktrynalnerozuminnia, stan ta perspektyvyzakonodavchoirealizatsii v Ukraini [Principles of Election Law: Doctrinal Understanding, Status and Prospects for Legislative Implementation in Ukraine]. Kyiv: Vaite [in Ukrainian].

15. Shkolynaibilshoi v Ukrainisilskoi OTH otrymuiutlytovskeprohramnezabezpechennia [The schools of the largest Ukrainian ruralHTIreceive Lithuanian software].

16. Dodatkovyiprotokol do Yevropeiskoikhartiimistsevohosamovriaduvannia pro pravouchasti u spravakhmistsevohoorhanuvlady: Mizhnarodnyidokument vid 16 lystopada 2009 roku [Additional Protocol to the European Charter of Local Self-Government on the right to participate in local government affairs: International document of November 16, 2009]. Retrieved from: http:// zakon4.rada.gov.ua/laws/show/994_946 [in Ukrainian].

17. Kontseptsiiareformuvanniamistsevohosamovriaduvannia ta terytorialnoiorhanizatsiivlady v Ukraini. ZatverdzhenaKabinetomMinistrivUkrainy 01 kvitnia 2014 r. [The Concept of Reforming Local Self-Government and Territorial Organization of Power in Ukraine. Approved by the Cabinet of Ministers of Ukraine April 1, 2014].

18. Kvitka, S.A. (2015). Pryntsypsubsydiarnosti ta protsesydetsentralizatsii v Ukraini [The Principle of Subsidiarity and Decentralization Processes in Ukraine]. Public Administration Aspects, 3 (4), 28-35 [in Ukrainian].

Размещено на Allbest.ru