Муниципальные предприятия и их место в эффективном распределении ресурсов между различными муниципальными услугами

Размещено на http://www.allbest.ru/

Муниципальные предприятия и их место в эффективном распределении ресурсов между различными муниципальными услугами

Морозов Владимир Юрьевич, доктор экономических наук,

профессор кафедры экономики и управления

Панова Александра Георгиевна, кандидат экономических наук,

доцент кафедры экономики и управления

ФГБОУ ВПО «Российский государственный университет туризма и сервиса»,

Москва, Российская Федерация

В данной статье рассматривается место муниципальных предприятий в сфере услуг местного сообщества в целом и в системе предоставления муниципальных услуг в частности. Также сравниваются способы предоставления услуг отдельным муниципальным органом или предприятием и непосредственно местными органами власти. Данные модели значительно различаются по эффективности и организационному обеспечению. Эти различия позволяют получить ответ на вопрос о целесообразности привлечения муниципальных предприятий в процесс предоставления муниципальных услуг.

Автором сформулированы критерии, позволяющие оценить место муниципальных предприятий в рассматриваемой сфере и получить ответ на вопрос о целесообразности привлечения муниципальных предприятий в экономику территории. Также в исследовании внимание уделяется способам повышения эффективности, подотчетности и прозрачности системы управления муниципальными предприятиями.

Значительная часть влияния и механизм прямой ответственности перед населением должны поддерживаться с помощью надзора за предоставлением муниципальных услуг, иначе существует большой соблазн начать бесконтрольную экспансию или осуществить вложения в новые активы, не соответствующие инвестициям в других муниципальных сферах. Деятельность местных органов власти удовлетворяет данным условиям гораздо лучше, чем деятельность отдельных муниципальных предприятий, а финансовая независимость последних сильнее способствует попыткам строительства империй и необоснованным расходам. Муниципальные предприятия не имеют уникальных преимуществ, их существование создает или способствует созданию проблем в сфере принятия решений, а также ведет к ненужным затратам как со стороны местных властей, так и населения. Их упразднение должно повысить эффективность, подотчетность и прозрачность общественного сектора.

Ключевые слова: муниципальные услуги, местное самоуправление, муниципальные предприятия, полномочия органов местного самоуправления

Municipal enterprises and their role in effective distribution of resources between different municipal services

Vladimir Morozov PhD (Dr.Sc.) in Economic sciences, Professor,

Alexandra Panova, PhD in Economic sciences,

Associate Professor, panovaag@list.ru

Russian State University of Tourism and Service

Moscow, Russian Federation

This article examines the place of the municipal enterprises in the service of the local community in general, and in the rendering of municipal services in particular. The methods of services rendering by individual municipal authority or enterprise and the directly by local authorities are compared. These models vary considerably in efficiency and organizational support. These differences allow get answer to the question of the expediency of involving the municipal enterprises to the rendering of municipal services.

The author defines the criteria, which allow assessing the place of municipal enterprises in considered sphere and getting answer to the question of the expediency of involving of municipal enterprises in the economy of the territory. The research also focuses on ways to improve efficiency, accountability and transparency of the management of municipal enterprises.

A significant part of the impact and mechanism of direct responsibility to the people must be supported with the help of supervision of municipal services, otherwise there is a great temptation to start uncontrolled expansion and implement investments in new assets without appropriate investments in other municipal spheres. The activity of local authorities satisfies these criteria better than the performance of individual municipal enterprises. The financial independence of the last mentioned more contributes to attempts to build empires and unjustified costs. Municipal enterprises do not have unique advantages; their existence creates or contributes to the creation of problems in the sphere of decision-making, and also leads to unnecessary costs for the local authorities and population. Their abolishment would increase the efficiency, accountability and transparency of the public sector.

Keywords: municipal services, local government, municipal enterprises, the powers of the authorities of local governments

Предоставляют ли муниципальные предприятия услуги, которые не могут предоставляться непосредственно местными органами власти (местным или муниципальным советом) или не могут предоставляться ими с той же степенью эффективности? Одним из аргументов в пользу муниципальных предприятий является предположение о том, что назначенные или избранные члены управляющего совета предприятия будут осуществлять более эффективное управление, чем ответственные за широкий спектр местных услуг выборные политики.

Доказано, что предоставление услуг должно быть ограждено от политического вмешательства. Подобное отношение к муниципальному управлению, как к изначально коррумпированному и не отражающему запросы потребителей, тем не менее является плохим принципом для разграничения полномочий по предоставлению муниципальных услуг [5].

Более того, аргументы, поддерживающие «выведение из-под политического влияния», похоже, являются попыткой подменить специальную политику общей или уходом от борьбы за изменение порядка принятия политических решений в местном сообществе. И если политика в уничижительном смысле понимается как личное попечительство или влияние, то независимость муниципальных предприятий не защищает от злоупотреблений, а, напротив, открывает возможности для личного обогащения. муниципальная услуга услуга самоуправление

Многие технические специалисты узкого профиля и поддерживающие их группы граждан могут считать, что их работа настолько важна для общественного благосостояния, а методы настолько технологичны, что их цели могут быть достигнуты только в том случае, если они защищены от вмешательства дилетантов. Однако Практическая политика вносит компромисс в процесс принятия решений.

Эксперты и группы специальных интересов должны иметь совещательный голос при принятии решений, но они не должны нести ответственность за проведение политики в жизнь. В случае если поборники определенной хозяйственной деятельности сочтут существующую политическую ситуацию неприемлемой, желание ограничить влияние политиков должно быть преодолено в пользу поиска фундаментальных политических улучшений [2].

Другое сомнительное утверждение сторонников муниципальных предприятий заключается в том, что финансирование производства определенных товаров и услуг за счет платежей пользователей/тарифов или по их стоимости является более приближенным к бизнесу, и тем самым предоставление услуг независимым или полунезависимым предприятием является более предпочтительным по отношению к финансируемому подобным же образом производству услуг предприятием, контролируемым выборным советом.

Подобное суждение упускает из виду неотъемлемую политическую природу принятия решений в отношении многих услуг, полностью или частично финансирующихся за счет платежей пользователей. Нет основания полагать, что финансируемая за счет потребителей услуга не может предоставляться на условиях самоокупаемости подразделением мэрии [4, с.64].

Существование множества независимых или полунезависимых предприятий усложняет систему местного управления до такой степени, что население не может понять его структуру или определить, кто за что отвечает. Ослабление муниципальных советов путем изъятия части их полномочий вкупе с неспособностью населения понять систему управления (кто за что ответственен) приводит к снижению подотчетности, недостатку прозрачности и пониженному интересу населения к местным властям.

По мере того как структура муниципальной власти становится все более размытой, она все менее поддается политическому контролю. Кроме того, подразделения местных органов власти часто лишь косвенно несут ответственность перед населением, особенно если их руководство назначается. Фрагментация органов власти на отдельные подразделения ещё более усложняет проблемы административной интеграции и координации.

Передача полномочий по управлению и принятию стратегических решений по муниципальным предприятиям местным органам власти (текущее управление должно осуществляться менеджерами вне зависимости от управленческой структуры) подвергается критике, в частности, и потому что местные политические деятели в отдельных странах нередко используют муниципальные предприятия как место трудоустройства для своих родственников, друзей и знакомых.

Предполагается, что масштабы данной неэффективной и несправедливой практики по набору персонала можно минимизировать, если полномочия по корпоративному управлению останутся у муниципальных предприятий. Есть по меньшей мере две причины, по которым данного результата можно не достичь.

Во-первых, ни у муниципального предприятия, ни у местных органов власти нет встроенных механизмов противодействия подобной негативной практике подбора персонала. Во-вторых, в организациях, где такая проблема существует, её решение должно включать в себя претворение в жизнь справедливой, эффективной и прозрачной политики найма на работу, предотвращающей подобного рода поведение [10].

Многие из существующих предприятий обладают значительной автономией и финансовой независимостью. В действительности, существует тенденция превращения предприятий в «государства в государстве» со свойственными только им характеристиками, независимыми и неподконтрольными местным политикам.

Это может привести к ситуации, когда местные жители (налогоплательщики) не могут влиять на принятие решений в сфере предоставления муниципальных услуг, что является политически неэффективным. Если предприятия частично финансируются за счет налоговых поступлений или бюджетных трансфертов, то часто наблюдается отсутствие прямой связи между органом, принимающим решения о расходовании средств, и доходными источниками (местными налогами), которые собираются местными советами и направляются на финансирование данных предприятий.

Там, где решения о доходах и расходах принимаются независимо друг от друга, система становится менее подконтрольной и прозрачной. Такая система становится неспособной к эффективному распределению ресурсов между различными муниципальными услугами. Для тех предприятий, которые полностью финансируются за счет продаж собственной продукции или услуг, существует высокая вероятность стать автономными и более независимыми от принимаемых местными органами власти решений [6, с.187].

При существовании большого числа независимых специализированных предприятий координация взаимосвязанных действий становится затруднительной, и в некоторых случаях попытки местных властей начать предоставлять услуги сводятся на нет или встречают сопротивление из-за действий, предпринимаемых данными независимыми предприятиями, на которые избранные политики могут оказывать ограниченное влияние или вообще никак не влиять. Например, решения, принятые подобными предприятиями по электро-, водоснабжению, канализации и общественному транспорту могут идти вразрез с общими планами развития муниципалитета.

Институциональная структура, которую можно назвать «местной монополией», создает потенциальное препятствие для конкуренции, если местные советы не могут проводить прозрачную, эффективную и ответственную политику по всем касающимся их вопросам. Подобная ситуация складывается, когда, например, муниципалитет откладывает принятие решений о расходах и финансировании до того, как муниципальное предприятие определит свой уровень финансирования и расходов.

Например, решение специализированного предприятия по водоснабжению о замене или реставрации водопровода или канализации (подземных коммуникаций) может влиять на сроки работ по благоустройству территории или ремонту дорог (наземных объектов). Это в свою очередь может влиять на распределение муниципалитетом своих ресурсов (в части сроков и финансирования) между различными видами общественных услуг [1, с.38].

Аналогичным образом в тех случаях, когда решение муниципального предприятия о займе средств для финансирования капитального ремонта или строительства новой инфраструктуры снижает возможности или препятствует местным органам власти брать займы на другие капитальные проекты, ресурсы распределяются неэффективно.

В общем случае, если местные советы напрямую отвечают за предоставление услуги, повышается их подотчетность и политическая ответственность. Большая подотчетность власти населению в свою очередь подталкивает органы власти к снижению расходов, а также к повышению их эффективности и обоснованности. В отличие от местных советов, большинство предприятий не обременены необходимостью участия в муниципальных выборах и, следовательно, освобождены от этого политического давления.

Даже если управляющий муниципальным предприятием избирается, а не назначается, эти выборы являются рутинным событием, не вызывающим практически никакого интереса у населения, которое чаще всего заканчивается единогласным одобрением кандидата. Апатия избирателей проявляется только на муниципальных выборах, но общее желание контролировать расходы мэрии распространяется на все её департаменты, тогда как подобное давление редко оказывается на отдельное предприятие. Отчасти по этой причине многие управляющие советы муниципальных предприятий начинают визировать все без разбора и отдают стратегические решения на откуп властным и технически грамотным менеджерам [3, с.101].

С идеей о политической подотчетности тесно связана идея о финансовой гибкости для каждого типа организаций. Важный источник экономии, который доступен местным властям при предоставлении муниципальных услуг и недоступен специализированным предприятиям, заключается в возможности задействовать персонал, оборудование и недвижимость в выполнении нескольких функций. Экономия может быть связана со следующим.

Во-первых, предоставление разных видов услуг муниципалитетом может осуществляться с использованием одних и тех же помещений в здании администрации, тогда как отдельные предприятия обычно располагаются в собственном здании или в отдельных помещениях здания администрации.

Во-вторых, отдельные подразделения местной администрации могут быть вовлечены в предоставление различных видов услуг (например, юридический отдел и бухгалтерия), в то же время каждое из специализированных предприятий должно создавать собственные управляющие и операционные структуры. В последнем случае экономии на масштабе и снижения издержек достичь сложнее, чем в первом.

В-третьих, существует возможность для совместного использования оборудования и кадров для различных услуг в случае организации их предоставления муниципалитетом [10, с. 45].

Это позволяет снизить количество часов простоя оборудования и работников путем переброски необходимых ресурсов в нужный сектор по мере необходимости. Как и в случае с другими своими департаментами, городской совет может достичь экономии на масштабе путем привлечения неспециализированного персонала и оборудования. Данный вид экономии более свойственен небольшим муниципалитетам, т.к. работы меньшего масштаба чаще позволяют использовать неспециализированный персонал и оборудование.

Муниципальные предприятия, однако, имеют тенденцию к найму дополнительных кадров и закупке дополнительного оборудования, которое, как правило, не используется для выполнения других муниципальных функций. Во многих случаях, в особенности для капитального оборудования, наблюдаются тенденции к значительным простоям и недостаточному использованию.

Таким образом, экономические и политические аргументы в пользу независимых и автономных или полунезависимых и полуавтономных муниципальных предприятий являются недостаточно вескими. Данные предприятия не имеют уникальных преимуществ. Их существование создает или способствует созданию проблем в сфере принятия решений, а также ведет к ненужным затратам как со стороны местных властей, так и населения. Упразднение муниципальных предприятий должно улучшить эффективность, подотчетность и прозрачность общественного сектора.

Разумеется, это помогло бы четче очертить сферы ответственности, а также дать местным органам власти возможность расставлять приоритеты и правильно оценивать альтернативы при принятии решений о необходимом балансе затрат на водоснабжение и канализацию, дороги, общественный транспорт, полицию, местные парки и т.д. [9, с.135].

Все это предполагает, разумеется, что мы живем не в идеальном мире и что существующий процесс принятия решений может быть изменен. К сожалению, это невозможно для многих предприятий и во многих странах. Муниципальные предприятия прочно укрепились в секторе муниципальных услуг. И они будут использоваться и впредь, даже если за последние десять лет их значимость существенно снизилась во многих странах вследствие вышеописанных проблем с принятием решений.

Даже если аргументы в поддержку муниципальных предприятий не очень сильны, они продолжают поставлять отдельные товары и услуги во многих странах. В настоящем исследовании внимание уделяется способам повышения эффективности, подотчетности и прозрачности системы управления этими предприятиями.

Руководство должно быть возложено на орган власти, ответственный за принятие стратегических решений. Оно не связано с повседневным управлением местными органами власти или муниципальными предприятиями и с предоставлением услуг, поскольку предоставление муниципальных услуг может быть организовано множеством способов. В Новой Зеландии, например, законодательно установлено, что деятельность выборных органов власти по принятию стратегических решений должна быть отделена от повседневного управления.

Поскольку главной целью муниципального сектора является создание такой управляющей структуры, которая в теории и на практике наиболее полно соответствовала бы описанным выше критериям, то лучше всего предоставить вопросы принятия стратегических решений избранному на демократических выборах муниципальному совету. В этой ситуации можно говорить об управлении всеми округами специального назначения тем же органом, который управляет местной администрацией.

Это создает условия, при которых было бы легче координировать предоставление всех муниципальных услуг и исполнение функций, что снизило бы число конфликтных ситуаций, когда политика муниципальных предприятий идет вразрез с политикой местных органов власти [7, с. 79].

В принципе, система, где местные органы власти отвечают за решения по всем муниципальным расходам, снижает возможности конфликта между местным бизнесом, преследующим собственные интересы, и муниципалитетом, который стремится препятствовать повышению налогов, ограничивать расходы или распределять ресурсы между теми услугами, производство которых он в значительной степени

контролирует [8, с.5].

Закрепление всех полномочий по принятию стратегических решений за местными советами должно улучшить подотчетность и ответственность перед налогоплательщиками. Когда забывают о необходимости обеспечения подотчетности и ответственности, независимая структура, обеспечивающая предоставление таких базовых услуг, как водоснабжение, канализация, электроснабжение, полиция и т.д., и имеющая возможность устанавливать собственные тарифы или параметры налогообложения, а также определять собственные стратегии и утверждать многолетние планы, приобретает значительный контроль над целым рядом прочих муниципальных услуг и общим управлением муниципалитетом, его социальным, коммерческим и промышленным развитием.

Литература

1. Proceedings Public-Private Partnerships in Infrastructure Days 2008. December 15-18, 2008. Washington, D.C. - World Bank, World Bank Institute, 2009. - 81 с.

2. Гончарова О. Повышение качества муниципальных услуг - требование времени // Стандарты и качество. - 2006. - № 10. - С. 78-79.

3. Куликова А.А. Совершенствование функционирования казенного предприятия: монография. - LAP LAMBERT Academic Publishing, 2013. - 168 с.

4. Мониторинг в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг: монография / В.Ю. Морозов, С.В. Шестакова, В.А. Шестаков, А.Г. Абаджиди. - М.: ФГОУ ВПО «РГУТиС», 2010. - 117 с.

5. Панова А.Г. Проблемы контроля и оценки качества государственных и муниципальных услуг // «Сервис в России и зарубежом». - 2011. - №6. [Электронный ресурс]: URL: http://old.rguts.ru/electronic_journal/number25/contents (дата обращения: 03.10.15).

6. Панова А.Г Эффективное распределение ресурсов между различными муниципальными предприятиями // Вестник университета. -2011. - №22. - С. 186-188.

7. Паршин М.В. Качество государственных и муниципальных услуг: на пути к сервисному государству. - М.: Статут, 2013. - 272 с.

8. Ходорич И.А. Формирование и развитие моделей местного самоуправления // Инженерный вестник Дона. - 2009. - №2 [Электронный ресурс]: URL: http://www.ivdon.ru/magazine/archive/n2y2009/134 (дата обращения: 10.10.15).

9. Цыдыпова И.Б. Особенности оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти региона // Перспективы науки. - 2013. №11 (50). - С. 134-137.

10. Шестакова С.В., Хаванова Н.В., Новикова Н.Г. Пути решения проблем сотрудничества государственных, частных и некоммерческих организаций в предоставлении электронных государственных и муниципальных услуг //

11. Сервис в России и за рубежом. - 2012. - № 11 (38). [Электронный ресурс]: URL: http://old.rguts.ru/electronic_journal/number38/contents (дата обращения: 04.10.15).

References:

1. Proceedings Public-Private Partnerships in Infrastructure Days 2008. December 15-18, 2008. Washington, D.C. World Bank, World Bank Institute, 2009. 81 p.

2. Goncharova O. Povyshenie kachestva municipal'nyh uslug - trebovanie vremeni [Improving the quality of municipal services - the requirement of time]// Standarty i kachestvo [Standards and Quality]. 2006. Iss. 10. PP. 78-79.

3. Kulikova A.A. Sovershenstvovanie funkcionirovanija kazennogo predprijatija: monografija [Improving the functioning of the state enterprise: monograph]. LAP LAMBERT Academic Publishing, 2013. 168 p.

4. Monitoring v sfere predostavlenija gosudarstvennyh i municipal'nyh uslug: monografija [Monitoring in the rendering of public and municipal services: monograph] / V.Ju. Morozov, S.V. Shestakova, V.A. Shestakov, A.G. Abadzhidi. Мoscow: RSUTS, 2010. 117 p.

5. Panova A.G. Problemy kontrolja i ocenki kachestva gosudarstvennyh i municipal'nyh uslug [Problems of monitoring and assessing the quality of public and municipal services] // Servis v Rossii i za rubezhom [Services in Russia and Abroad]. 2011. Iss. 6. URL: http://old.rguts.ru/electronic_journal/number25/contents (Accessed on October 3, 2015).

6. Panova A.G. Effektivnoe raspredelenie resursov mezhdu razlichnymi municipal'nymi predprijatijami [Efficient allocation of resources among the various municipal enterprises] // Vestnik universiteta [University Bulletin]. 2011. Iss. 22. PP. 186-188.

7. Parshin M.V. Kachestvo gosudarstvennyh i municipal'nyh uslug: na puti k servisnomu gosudarstvu [The quality of public and municipal services: on the way to the service state]. Moscow: Statut, 2013. 272 p.

8. Hodorich I.A. Formirovanie i razvitie modelej mestnogo samoupravlenija [Formation and development of models of local government] // Inzhenernyj vestnik Dona [Engineering Don Bulletin]. 2009. Iss. 2. URL: http://www.ivdon.ru/magazine/archive/n2y2009/134 (Accessed on October 10, 2015).

9. Cydypova I.B. Osobennosti ocenki effektivnosti dejatel'nosti organov ispolnitel'noj vlasti regiona [Features of performanc evaluation of the executive authorities of the region] // Perspektivy nauki [Prospects of Science]. 2013. Iss. 11 (50). PP. 134-137.

10. Shestakova S.V., Havanova N.V., Novikova N.G. Puti reshenija problem sotrudnichestva gosudarstvennyh, chastnyh i nekommercheskih organizacij v predostavlenii elektronnyh gosudarstvennyh i municipal'nyh uslug [Ways to solve the problems of cooperation of public, private and non-profit organizations in the provision of electronic state and municipal services] // Servis v Rossii i za rubezhom [Services in Russia and Abroad]. 2012. Iss. 11 (38). URL: http://old.rguts.ru/electronic_journal/number38/contents (Accessed on October 4, 2015).

Размещено на Allbest.ru