Нормативно-правове та інституційне забезпечення співробітництва Польщі з НАТО

В статье исследуются отношения Польша - НАТО в формате нормативно-правового и институционного обеспечения. Формирование соответствующего обеспечения сотрудничества Польши с НАТО происходило под воздействием политических, экономических и социальных факторов. Рамочная документация, которая обеспечивала процесс интеграции РП в Альянс, неизменно характеризовалась не только четкостью формулировки заданий, но и определением институтов, ответственных при их выполнении, часовых рамках, механизмах и средствах осуществления.

Декларування Польщею вступу до НАТО одним із стратегічних завдань зовнішньої політики зумовило необхідність забезпечення процесу відповідним нормативно-правовим та інституційним підгрунтям, покликаним уможливити адаптацію країни до союзного членства. Перші кроки на означеному шляху природно були здійснені вже на початку 1990-х рр., коли урядова Варшава офіційно заявила про прагнення інтеграції у вказану структуру. З обранням президентом РП А. Кваснєвського взаємини Польської держави з Північноатлантичним альянсом відчутно активізувалися: оформлення відповідного нормативно-правового й інституційного забезпечення, з однієї сторони, відображало їх вихід на якісно новий рівень, з іншої, - уможливлювало наступний їх розвиток.

Історіографія проблеми представлена занадто схематично. Роботи Р. Ковальчук, В. Лавриненко, В. Марчук, М. Фігури, І. Цепенди [1; 2; 3; 4; 5] та ін., в основному висвітлюють різні аспекти організаційної структури НАТО, отримання польською державою членства в Альянсі, можливостей використання досвіду Польщі для України на шляху до НАТО, історію вступу РП до Альянсу та формат безпеки в ньому. Питання нормативно-правового та інституційного забезпечення співпраці РП з НАТО потребують подальшого вивчення, що зумовлює актуальність теми і має на меті проаналізувати наявне законодавство Польської держави в сфері євроатлантичної інтеграції, що пов'язане із набуттям державою членства в НАТО.

Звернення до нормативно-правової основи співробітництва Польської держави з НАТО, її аналіз, з огляду на зміст та характер актів, дозволяє диференціювати договірно-документальну базу таким чином. По-перше, це міжнародні договори у сфері євроатлантичної інтеграції Республіки Польща, порядок ратифікації та імплементації яких у національне законодавство визначений Конституцією РП (2 квітня 1997 р.) [6]. Так, згідно ст. 87, ратифікований міжнародний договір є джерелом загальнообов'язкового права Республіки Польща. Після опублікування у «Щоденнику Законів» ратифікований міжнародний договір перетворюється на складову правопорядку країни та застосовується безпосередньо (п. 1 ст. 91). У випадку, якщо ратифікований міжнародний договір не погоджується із чинним законодавством, він сприймається таким, що по відношенню до останнього є пріоритетним (п. 2 ст. 91). Упродовж більшого відрізку аналізованого періоду, характерного пошуком євроатлантичним співтовариством оптимальних алгоритмів співпраці з державами Центрально-Східної Європи, Польщею зокрема, взаємини останньої з НАТО визначали умови співпраці між ними. Маркер співробітництва РП з Альянсом відповідно зумовлювався положеннями рамкового документу Програми «Партнерство заради миру» (1994 р.). Оформлення нормативно-правової основи євроатлантичної інтеграції пов'язане з Північноатлантичним договором (1999 р.), підписання якого польською стороною (з наступним проходженням відповідних законодавчо встановлених процедур) ознаменували вступ Республіки Польща до НАТО.

По-друге, документи внутрішнього походження, що становлять стратегічну базу євроатлантичної інтеграції Польської держави, можна диференціювати на дві підгрупи - власне стратегічні акти та акти, прийняті для досягнення стратегічних цілей. Формування першої підгрупи розпочалося з прийняття в 1990 р. Концепції зовнішньої політики РП, що впродовж тривалого часу для адміністрації над Віслою залишалася дороговказом у розбудові взаємин із суб'єктами світового співтовариства. У листопаді 1992 р. було схвалено засадничі для взаємин із НАТО Основи польської політики безпеки, Політику безпеки і оборонну політику РП. Зі вступом Польської держави до Альянсу на їх основі та з урахування Стратегічної концепції НАТО (1999 р.) було розроблену адекватну новим реаліям Стратегію безпеки РП (2000 р.). Під впливом терористичних та інших загроз, що дали про себе знати на початку ХХІ ст., у 2003 р. документ було переглянуто та затверджено в новій редакції (Стратегія національної безпеки РП). Другу підгрупу актів утворюють визначальна для співпраці з НАТО Програма інтеграції з Організацією Північноатлантичного договору та модернізації Збройних сил Республіки Польща на 1998-2012 рр. (1998 р.).

По-третє, нормативно-правові акти, що закладають інституційну основу процесу інтеграції держави до НАТО, - це документи щодо створення Департаменту по роботі з НАТО (1996 р.), Комітетів із питань поточної координації дій у справі вступу Польщі до НАТО (1997 р.), ін.

Таким чином, законодавство Польської держави в сфері євроатлантичної інтеграції представлене сукупністю нормативно-правових актів, що визначають стратегічні цілі та регулюють вирішення організаційних питань, пов'язаних із набуттям державою членства в НАТО. На рахунок інституційного забезпечення процесу інтеграції вважаємо за доцільне відзначити, що, як і в будь-якому іншому випадку, його варто розглядати не як самостійне явище, що є цінним само собою, а лише як інструмент для досягнення визначеної мети. Відтак, створення низки нових інститутів та модернізація вже існуючих, перебуваючи у безпосередньому зв'язку зі змістом та характером взаємин сторін, спільною свою метою мало забезпечення Польській державі - на максимально вигідних умовах та в найкоротші строки - вступу до означеної структури.

Становлення інституційної основи співпраці Польщі з НАТО бере свій початок із 1991 р. та пов'язується зі вступом держави до Ради північноатлантичного співробітництва (РПАС) (з 1997 р. - Ради євроатлантичного партнерства (РЄАП) [7, с. 196]. Створена по завершенню «холодної війни» та блокового протистояння, РПАС мала на меті започаткування й наступне поглиблення партнерських взаємин із державами, які раніше були приналежні до ворожого військово-політичного блоку, а в нових геополітичних умовах своїм зовнішньополітичним пріоритетом означили інтеграцію в євроатлантичний простір безпеки, проте, як і сама НАТО, цілком об'єктивно, не були до цього готові. Посередництвом включення в структуру РПАС, у колі дев'яти країн ЦСЄ та Балтики, Республіка Польща долучилася до співпраці із союзниками (в галузі безпеки та з дотичних питань), проте жодних гарантій ні щодо власної безпеки, ні щодо членства в НАТО при цьому не отримала.

Кроком на шляху співпраці з НАТО стала Програма «Партнерство заради миру» (ПЗМ) [8], з ініціативою впровадження якої Альянс виступив у січні 1994 р. Згідно неї, шляхом участі у спільних військових навчаннях та миротворчості, отримання консультацій та задіяності в роботі політичних і військових органів НАТО за умови встановлення нею перманентного контролю за діяльністю міністерства оборони, збройними силами та військовим бюджетом, держави партнерства, серед яких і Польща, набували передумов для вступу в Альянс. І хоча через відсутність будь-яких конкретних критеріїв, по виконанні яких держави-партнери отримали б запрошення до вступу, та невизначеність термінів реалізації «Партнерство заради миру» було гостро розкритиковане офіційною Варшавою, з моменту приєднання Польщі до нього (2 лютого 1994 р.), і впродовж наступних років, що передували вступові держави до НАТО, Програма залишалася головним механізмом розбудови індивідуальних взаємин партнерства з Альянсом. До речі, Польща першою з держав, що приєдналися до ПЗМ, в липні 1994 р. погодила Індивідуальну програму партнерства (ІПП). Відповідно до існуючих вимог, вона містила заяву про політичні цілі Польщі як учасника ПЗМ, військові та інші ресурси, що їх держава надає у розпорядження Програмі, цілі співпраці з НАТО та конкретні заходи, які планується здійснити заради їх досягнення. Зауважимо, що дещо згодом,даючи оцінку ПЗМ, президент А. Кваснєвський назвав її «еластичним інструментом міжнародної співпраці» та формування в Центрально-Східній Європі «філософії оборонних реформ» [9, с. 194]. Таким чином, Програма виявилася своєрідною відстрочкою, яку і країни-кандидати (йдеться, насамперед, про Польщу, а також Чехію та Угорщину), і сам Альянс використали для кращої підготовки до майбутнього розширення.

Впровадження Польщею «Партнерства заради миру» відбувалося шляхом консультацій груп експертів, обміну досвідом та інформацією, участі цивільних та військових експертів у запропонованих Альянсом навчаннях та тренуваннях, задіяності військових з'єднань і спостерігачів у гуманітарних, миротворчих та рятувальних операціях. Налагодженням співпраці з Альянсом займалися численні робочі групи, створені при Міністерстві закордонних справ РП та Міністерстві національної оборони РП. Для здійснення загального керівництва процесом взаємодії у складі Ради міністрів РП в 1996 р. було створено Департамент по роботі з НАТО. Одночасно Міністерство оборони РП ухвалило угоди про співробітництво у військовій сфері з відомствами оборони більшості країн Європи.

У грудні 1994 р., з прийняттям Північноатлантичною радою відповідного рішення, польські експерти були задіяні у дослідження проблем східного розширення НАТО. З метою координації співпраці у Варшаві було започатковано міжвідомчу групу в справах Альянсу, безпосередній контроль за діяльністю якої покладено на віце-міністрів закордонних справ та оборони. Відтак, матеріали (Дослідження з питання розширення НАТО), опубліковані у вересні 1995 р., в окреслені завдань, цілей та принципів розширення на Схід кордонів союзу виявилися значно скоригованим на внутрішні польські реалії. Упродовж трохи більше, ніж півроку пропрацювавши над відповіддю, на вимогу НАТО 4 квітня 1996 р. офіційна Варшава представила на розгляд союзникам Індивідуальний дискусійний документ (ІДД), що містив інформацію щодо підготовленості Польщі до членства в Альянсі, зокрема, її спроможності брати участь у виконанні союзницьких завдань, забезпеченні функціонування союзницьких військ, розбудові військової інфраструктури. Позитивно оцінений союзниками, ІДД, таким чином, став основою для подальших консультацій по лінії Польща- НАТО [4, с. 23-24].

З отриманням на Мадридському (липня 1997 р.) саміті НАТО запрошення до початку переговорів про приєднання до Альянсу і до набуття членства в союзі реалізація Польщею євроатлантичного вибору, окрім участі в Програмі партнерства, здійснювалася шляхом співпраці в рамках РПАС, присутності дипломатичних та військових представників у роботі політичних, військових та адміністративно-експертних структур НАТО. Практичним механізмом консультування польської сторони слугувала спеціально створена при Альянсі Місія Польщі [1]. Задовго до початку переговорів - у січні 1997 р. - задля належної їх координації в структурі Комітету оборони країни, що діяв на чолі з президентом А. Кваснєвським, та в межах Ради Міністрів, очолюваної прем'єром В. Цімошевичем, було утворено Комітети з питань поточної координації дій у справі вступу Польщі до НАТО, загальне керівництво якими було передано Міністру МЗС РП Д. Росаті [5, с. 155].

Головний документ, положеннями якого визначалися умови співпраці Польщі з НАТО (початково як партнера, а пізніше держави-члена), урядовою Варшавою був схвалений у жовтні 1998 р. Головною метою Програми інтеграції з Організацією Північноатлантичного договору та модернізації Збройних сил Республіки Польща на 1998-2012 рр. [10], зокрема, проголошувалося значне підвищення боєздатності польського війська при одночасному скороченні його чисельності. Одночасно програма містила низку завдань, які, задля забезпечення державі якнайшвидшого вступу до Альянсу, передбачалося виконати вже найближчим часом. Йдеться, зокрема, про проведення роботи щодо реформування військово-адміністративного поділу країни, модернізації озброєння, військової техніки та інфраструктури, уніфікації польської та натовської систем розвідки, проведення спільних навчань та тренувань тощо.

Із відкриттям переговорного процесу про вступ до НАТО у вересні 1997 р. польські урядовці розпочали роботу над стратегічною концепцією безпеки. Зауважимо, що налаштованість Польщі на отримання членства в Організації Північноатлантичного договору документального оформлення вперше зазнала в Основах польської політики безпеки та Політиці безпеки і оборонній політиці РП, в листопаді 1992 р. підписаних президентом Л. Валенсою. Підготовка стратегічного документа відбувалася паралельно з розробкою союзниками стратегічної концепції Альянсу та значною мірою з нею погоджувалася. Проте попри прагнення, фундаментальний у сфері безпеки документ зі вступом Польщі до НАТО впровадити не вдалося - нова стратегія безпеки, а разом з нею і стратегія оборони, була схвалена лише близько року по тому. Зволікання з прийняттям стратегії безпеки, яке офіційною Варшавою пояснювалося адаптацією держави до нових реалій, спричинених набуттям державою повноправного членства в Альянсі, на переконання експертів, зумовлювалося нічим іншим, як прагненням дочекатися, поки НАТО не схвалить свою Стратегічну концепцію, аби потім взяти її за основу для розробки власне польського документу [11, с. 2і]. Проте, якщо, наприклад, для Організації Варшавського договору такий механізм був цілком придатний і в попередній період польської історії неодноразово застосовувався керівництвом держави, то у випадку НАТО мала місце протилежна ситуація. Згідно існуючої практики, прийняття союзниками національних стратегій безпеки завжди передує розробці колективної стратегії НАТО, яка, своєю чергою, є своєрідною їх квінтесенцією. У випадку Польщі, таким чином, спрацювала ситуація, коли колективні інтереси були поставлені вище за національні.

Стратегія безпеки РП [12], прийнята 4 січня 2000 р.,окрім Стратегічної концепції НАТО, ґрунтувалася на базових для Польщі документах 1992 р. та складалася зі вступу і чотирьох розділів: основи польської політики безпеки; загрози і виклики; площина активності й інструментів, що реалізують політику безпеки Польщі; основи і стратегії оборони. Прикметною ознакою документу було визнання головним «стовпом» польської безпеки НАТО, по відношенню до якої національні структури безпеки проголошувалися такими, що виконують допоміжну роль та не можуть бути їй альтернативою [2, с. 323]. Переймаючись проблемами власної безпеки, значну увагу в Стратегії було приділено захисту польського східного кордону, запорукою збереження спокою на якому проголошувалося поглиблення співпраці з Україною, зокрема, шляхом її втягнення в орбіту НАТО. Зауважимо, що власні кордони, згідно Стратегії, визнавалися Польщею непорушними, одночасно держава констатувала відсутність будь-яких територіальних претензій до країн-сусідів, а також прагнень зміцнити свою безпеку ціною їхньої безпеки. Так само запорукою власної безпеки РП проголошувала співпрацю з НАТО та ЄС. Задля створення у Європі кооперативної системи безпеки, у якій Польща була вкрай зацікавлена, декларувалася готовність до активної участі у зміцненні на континенті присутності НАТО, поглибленні співпраці по лінії НАТО - ЄС. Окрім того, відзначалася зацікавленість РП у конструктивній співпраці Альянсу з державами пострадянського простору - учасниками ПЗМ, а також подоланні шляхом поєднання зусиль союзників загроз ядерній та енергетичній безпеці, вирішенні проблем незаконної міграції та діяльності трансзлочинних, терористичних груп.

Під впливом нових загроз міжнародній безпеці, що на початку ХХІ ст. однаково актуальними стали для всіх суб'єктів світового співтовариства, а також з огляду на участь Альянсу у т. з. «асиметричних конфліктах», 8 вересня 2003 р. Рада Міністрів схвалила Стратегію національної безпеки РП [13]. Значною мірою, повторюючи положення Стратегії безпеки РП (2000 р.) і погоджуючись із Європейською стратегією безпеки «Безпечна Європа в більш надійному світі» (2003 р.), вона визначала налаштованість Польщі задля боротьби із зовнішніми загрозами посилити апарат внутрішньої безпеки, а також реформувати збройні сили, підвищити їх професійність та мобільність, готовність до проведення швидких та ефективних превентивних дій за межами держави. Незалежно від стану трансатлантичної співпраці Польща планувала розвивати двосторонні у сфері безпеки взаємини зі США та забезпечувати відкритість НАТО до поповнення новими державами-членами, зокрема Україною, сприяння членству якої в Альянсу з того часу і до тепер визначається елементом польської політики безпеки.

Зі вступом до Організації Північноатлантичного договору і досі Республіка Польща представлена у політичній штаб-квартирі Альянсу в Брюсселі постійною делегацією, що складається з постійного представника, який очолює її, та військового представника. Кожному з них, відповідно, підпорядковується персонал цивільних та військових радників, які представляють Польщу у різноманітних комітетах НАТО, підпорядкованих Північноатлантичній раді [3, с. 46]. Представники Польщі також беруть участь у роботі Парламентської асамблеї НАТО - міжпарламентського форуму, що об'єднує європейських та північноамериканських законодавців для обговорення питань спільного інтересу чи занепокоєння, та Військового комітету - найвищого військового органу Альянсу, функціонуючого під політичним керівництвом Північноатлантичної ради, Комітету оборонного планування та Комітету ядерного планування і підзвітному їм із питань військової діяльності, що здійснюється в межах НАТО. Окрім того, Польща активно функціонує у рамках Програми ПЗМ, є діяльним учасником РЄАП.

Здійснений аналіз, таким чином, дозволяє зробити деякі висновки: формування відповідного нормативно-правового та інституційного забезпечення співробітництва Польщі з НАТО відбувалося під впливом політичних, економічних і соціальних чинників. Рамкова документація, що забезпечувала процес інтеграції РП до Альянсу, незмінно характеризувалася не лише чіткістю формулювання завдань, але й означенням інститутів, відповідальних за їх виконання, часових рамок, механізмів та засобів здійснення.

Література

правовий державний євроатлантичний польський

1. Ковальчук Р. Досвід Польщі на шляху до НАТО / Роман Ковальчук // Економічний часопис - XXI. - 2006. - №9-10. - С.6-8. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://soskin.info/ea/2006/9-10/20060903.html

2. Лавриненко В. Польща в євроатлантичному просторі безпеки: стан, перспективи та досвід для України / Володимир Лавриненко, Артур Джевіцькі // Північноатлантичний альянс: історія, функції, структура та відносини з Україною: Навчальний посібник для студентів вищих навчальних закладів, слухачів магістерської підготовки за напрямом «Державне управління» та системи підвищення кваліфікації державних службовців / кол. авт.; за заг. ред. проф. Д.І. Дзвінчука. - Івано-Франківськ: Місто Нв, 2013. - С. 316-338.

3. Марчук В. Організаційна структура НАТО/ Василь Марчук, Василь Скрипничук // Північноатлантичний альянс: історія, функції, структура та відносини з Україною: Навчальний посібник для студентів вищих навчальних закладів, слухачів магістерської підготовки за напрямом «Державне управління» та системи підвищення кваліфікації державних службовців / кол. авт.; за заг. ред. проф. Д. І. Дзвінчука. - Івано-Франківськ: Місто Нв, 2013. - С. 38-66.

4. Фігура М. Шлях Польщі до НАТО. Політичний нарис / Марек Фігура // Вісник Центру міжнародної безпеки та євроатлантичної співпраці. - 2008. - №4 (12) - С. 19-25.

5. Цепенда І. Є. Державна політика республіки Польща у переговорному процесі щодо отримання членства в НАТО / І. Є. Цепенда // Наукові праці Чорноморського державного університету імені Петра Могили комплексу «Києво-Могилянська академія». - Серія: Державне управління. - 2010. - Т. 147. - Вип. 135. - С. 155-159.

6. Конституция Республики Польша // Дневник Законов. - 1997. - 16 июля. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.sejm.gov.pl/prawo/konst/rosyjski/kon1.htm

7. Довідник НАТО. - Брюссель, 2006. - 384 с.

8. Партнерство заради миру: рамковий документ // Партнерство заради миру - Partnership for Peace. - Брюссель, 1994. - С. 5-8.

9. Kwasniewski A. Wystpienie nt. «Nowi cztonkowie NATO: nowe wyzwania, nowe funkcje». Wieden, 23 czerwca 1998 roku // Przemоwienia, listy, wywiadyPrezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Aleksandra Kwasniewskiego. 1998 rok. Wybцr. - W.:Kancelaria Prezydenta RP, 1999. - S. 194-198.

10. Ргодгата Integracji z Organizaj Traktatu Pцtnocnoatlantyckiego i Modernizacji Sit Zbrojnych RP na lata 1998-2012 // PolskaZbrojna. -1998. - №24. - S. 19-34.

11. Koziej S. Pierwsza dekada funkcjonowania w strukturach bezpieczenstwa NATO i UE - strategiczne doswiadczenia Polski / Stanistaw Koziej // Bezpieczenstwo Narodowe. - 2012. - №22. -S.19-46.

12. Strategia Bezpieczenstwa Rzeczypospolitej Polskiej. Warszawa, 4 stycznia 2000 r. // Zbior dokumentow - 2000. - №1. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.zbiordokumentow.pl/2000,nr.1/

13. Strategia Bezpieczenstwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej. Warszawa, 8 wrzesnia 2003 r. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.msz.gov.pl/resource/7d18e04d-8f23-4128- 84b9-4f426346a112.

Размещено на Allbest.ru