Інститут імпічменту: зарубіжний досвід регламентації та шляхи його вдосконалення в Україні

Размещено на http://allbest.ru

Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого

Інститут імпічменту: зарубіжний досвід регламентації та шляхи його вдосконалення в Україні

Дереш Юлія Вікторівна, студентка

Романчук Альбіна Олександрівна, студентка

Науковий керівник:Дахова Ірина Іванівна,

кандидат юридичних наук, доцент,

доцент кафедри конституційного права України

Анотація

У статті розглянуто інститут імпічменту в Україні та його загальна характеристика, досліджуються підстави усунення президента з поста в порядку імпічменту в зарубіжних країнах. Було досліджено головні недоліки у законодавчому регулюванні імпічменту та через призму зарубіжного досвіду запропоновано деякі шляхи його вирішення.

У статті аналізується правова регламентація інституту імпічменту в Україні, детально розглядаються підстави усунення з поста в порядку імпічменту Президента України, наголошується на необхідності законодавчого закріплення правових наслідків у випадку припинення процедури імпічменту через відставку Президента. Окрему увагу в статті приділено дослідженню категорій «державна зрада» та «інші злочини» як підстав імпічменту.

Ключові слова: імпічмент, Президент, державна зрада, інші злочини.

Аннотация

Институт импичмента: зарубежный опыт регламентации и пути его совершенствования в Украине

Дереш Юлия Викторовна, студентка Национального юридического университета имени Ярослава Мудрого

Романчук Альбина Александровна, студентка Национального юридического университета имени Ярослава Мудрого

В статье рассмотрены институт импичмента в Украине и его общая характеристика, исследуются основания отстранения президента с поста в порядке импичмента в зарубежных странах. Было исследовано главные недостатки в законодательном регулировании импичмента и через призму зарубежного опыта предложены некоторые пути его решения.

В статье анализируется правовая регламентация института импичмента в Украине, подробно рассматриваются основания смещения с поста в порядке импичмента Президента Украины, отмечается необходимость законодательного закрепления правовых последствий в случае прекращения процедуры импичмента из-за отставки Президента. Особое внимание в статье уделено исследованию категорий «государственная измена» и «другие преступления» как оснований импичмента.

Ключевые слова: импичмент, Президент, государственная измена, другие преступления.

Summary

Institute of impeachment: foreign experience of regulation and ways of its improvement in Ukraine

Deresh Yuliia Student of the Yaroslav Mudryi National Law University

Romanchuk Albina, Student of the Yaroslav Mudryi National Law University

The article discusses the institution of impeachment in Ukraine and its general characteristics, explores the grounds for dismissing the president from office by impeachment in foreign countries. The main shortcomings in the legislative regulation of impeachment were investigated and, through the prism of foreign experience, some ways to solve it were proposed.

The article analyzes the legal regulation of the institution of impeachment in Ukraine, examines in detail the grounds for dismissal from the post by impeachment of the President of Ukraine, notes the need for legislative consolidation of legal consequences in case of termination of the impeachment procedure due to the resignation of the President. Particular attention is paid to the study of the categories of «high treason» and «other crimes» as the grounds for impeachment.

Key words: impeachment, President, high treason, other crimes.

Вступ

При побудові правової держави, перш за все, потрібно звернути увагу на ефективність тих інститутів, що захищають права та свободи громадян та забезпечують їх реалізацію. Відповідно до Конституції України саме Президент є гарантом дотримання цих прав та захисником життєвих цінностей не лише людини, а й держави взагалі. Тому актуалізується питання про відповідальність глави держави як за скоєння ним державної зради чи інших злочинів, так і на інших підставах, передбачених законодавством різних країн, у формі імпічменту. Існування таких засад демократії, як реально організований розподіл влади та ефективна система стримувань та противаг, неможливі без правової процедури відповідальності вищих посадових осіб, яка повною мірою узгоджена з конституційними гарантіями їх діяльності.

Для забезпечення цих демократичних засад більшість країн світу виробили власні механізми усунення Президента та вищих посадових осіб із поста та притягнення їх до конституційної відповідальності за свої вчинки. Дослідженням проблем розвитку та функціонування процедури імпічменту ґрунтовно займалися такі вчені-конституціоналісти та правники, як Балан С. В., Беляєва М. В., Серьогіна С. Г., Тодика Ю. М., Цимбалістий Т. О., Болдирєв С. В., Коваленко А. А., Кресіна І. А., Малкіна Г. М., Мартинюк Р. В., Наливайко Л. Р., Павловська Н. Г., Ребриш Б. Ю., Яворський В.Д та багато інших. Проте питання, пов'язані із інститутом імпічменту, не втрачають своєї актуальності та потребують нових розробок та шляхів вирішення для створення досконалої законної процедури його здійснення.

Метою даної статті є аналіз найголовніших проблем, пов'язаних із процедурою імпічменту, через призму досвіду її зарубіжного регулювання, що створює реальні перспективи подальшого удосконалення цього надзвичайно важливого для державотворення процесу.

Виклад основного матеріалу

Перші зародки інституту імпічменту з'явилися у Англії і були способом впливу Палати громад у англійському парламенті на явище фаворитизму, оскільки королівські міністри, що мали прихильність короля, дозволяли собі надмірне втручання у державні справи та деколи повністю ігнорували думку парламенту. Молода американська держава, що до того існувала лише у статусі англійської колонії, перейняла британське законодавство, що зумовило появу у Конституції США такої процедури, як імпічмент [13].

Саме США має найбільший досвід застосування цієї процедури. У свій час за незаконне звільнення міністра було ініційовано імпічмент у 1868 році проти Ендрю Джонсона. У 1974 році під загрозою процедури імпічменту Річард Ніксон через Вотерґейтський скандал добровільно пішов у відставку, чим і уникнув його. У 1998 році Палата представників розпочала процедуру імпічменту проти Білла Клінтона, проте за рішенням Сенату він добровільно достроково закінчив термін здійснення повноважень Президента США [11]. Діючий Президента США Дональд Трамп став черговим Президентом, якому Палата представників, що має виключну прерогативу формулювати та висувати обвинувачення, оголосила імпічмент. А саме 24 вересня 2019 року спікер Палати представників Конгресу США Ненсі Пелосі ініціювала розслідування у справі про імпічмент Трампа. Розслідування, що у американській моделі передує офіційному оголошенню імпічменту, розпочалося через анонімну заяву інформатора про те, що Трамп в липні 2019 року чинив тиск на Президента України Володимира Зеленського у власних особистих і політичних інтересах. Тиск, як зазначалося проводився з метою схилити українську владу до розслідування причетності до корупційних схем Гантера Байдена в обмін на фінансову і військову допомогу. Але Сенат США, який контролюють представники республіканців, кандидатом від партії яких і був Д. Трамп, визнали необґрунтованими звинувачення демократів і виправдали Президента, тому імпічмент щодо нього провалився. В Україні інститут імпічменту є відносно новим явищем, що вперше знайшов своє закріплення в Конституції України 1996 року, тому потребує особливої уваги з точки зору законодавчого регулювання та створення ефективної правової бази для усунення усіх проблем даної процедури. Аналізуючи історичний досвід багатьох спроб законодавчого врегулювання цієї процедури, варто зауважити, що вони довгий час не отримували офіційного закріплення у формі закону та залишилися лише проектами. Це було спричинене, перш за все, тим фактом, що попереднім очільникам держави вдавалося їх блокувати та, таким чином, зберігати усю повноту надзвичайної влади, що призводило до порушення балансу у системі стримувань та противаг.

Серьогіна С. Г. вважає однією із юридичних гарантій діяльності Президента його недоторканність, яка полягає у тому що він не підлягає арешту, затриманню, обшуку, проти нього не можуть застосувати заходи фізичного впливу, спеціальні засоби та зброю. Крім того, якщо говорити про галу держави, монарх не підлягає кримінальній, адміністративній, цивільно-правовій відповідальності, а президент -- за винятками, передбаченими конституцією, і лише після припинення повноважень [3]. Але недоторканність Президента у жодному разі не варто розуміти як його безвідповідальність.

Поняття імпічменту має багато доктринальних визначень, що відрізняються різним висвітленням сутності та змісту даної категорії. Наливайко Н.Р визначає «імпічмент» як спеціальну процедуру відкликання з посади вищих посадових осіб та позбавлення їх повноважень за вчинення ними грубих порушень чинного законодавства [4]. Теліпко В. Е. називає «імпічментом» особливу процедуру притягнення до юридичної відповідальності вищих посадових осіб держави у випадку вчинення ними державної зради [5]. У деяких країнах імпічменту можуть піддаватися крім Президента також і вищі посадові особи. У Конституції Ізраїлю зазначено, що Прем'єр-міністр теж може бути підданий процедурі імпічменту за ініціативою Генерального прокурора. В Україні ж процедура імпічменту може бути ініційована лише проти Президента [12].

Деякі науковці звертають увагу на такий факт, що процес імпічменту, доведений до свого логічного завершення, є доволі рідкісним випадком у світовій практиці. Найчастіше президентів вбивають або скидають внаслідок військових переворотів, а законно йдуть у відставку лише одиниці. Процедуру імпічменту можна розглядати як дуже педантичний за своїм характером процес, а тому схема його проведення має бути хоч і складна, але здійсненна [8].

Найбільш доцільним, на нашу думку, є визначення «імпічменту» як специфічної процедури притягнення вищих посадових осіб держави до конституційно-правової відповідальності за невиконання визначених Конституцією та законами обов'язків або ж вчинення державної зради чи інших злочинів. Під «іншими» варто розуміти злочини, склад яких визначено кримінальним законодавством.

Для зарубіжних країн притаманний досить різноманітний перелік діянь, вчинення яких Президентом або ж іншою вищою посадовою особою є підставою для ініціювання процедури імпічменту. Пункт 4 статті ІІ Конституції США визначає вичерпне коло злочинів, за вчинення яких Президент усувається із посади за процедурою імпічменту. Конституція ФРН зазначає, що бундестаг чи бундесрат можуть висувати обвинувачення до Федерального Президента лише у тому випадку, коли він вчинив умисне порушення Основного закону чи будь-якого іншого федерального закону. В Україні ж під категорію «інші злочини» підпадають усі злочини, що визначені в Особливій частині Кримінального кодексу, де закріплені не лише умисні злочини, а й злочини, вчинені із необережності.

Деякі країни визначають підставою для імпічменту вчинення не будь-якого злочину, а саме такого, що посягає на державну безпеку (Іспанія). Парламенти Польщі та Австріє можуть висувати обвинувачення у випадку порушення членом уряду будь-якого закону, тобто його діяння не обов'язково має підпадати під категорію злочинів [10].

У Білорусії, Грузії та Вірменії підставою для імпічменту є вчинення виключно тяжких злочинів, тобто головним критерієм у цьому питанні виступає саме критерій тяжкості вчиненого злочину. Деякі країни також визначають такі підстави імпічменту, як зрада батьківщини, хабарництво, порушення присяги та конституції (Філіппіни, Угорщина, Болгарія). Досить цікавою підставою імпічменту глави держави є «неналежне виконання своїх обов'язків», що практикується у Аргентині та Кіпрі [7].

Серед вітчизняних дослідників проблем імпічменту існують думки про те, що поняття «інші злочини» є неконкретизованою категорією, у зв'язку з можливістю застосування до неї будь-якої норми кримінального права. Виключенням є стаття 111 Кримінального кодексу, у якій державна зрада визначається як діяння,вчинене громадянином України на шкоду суверенітету, недоторканності, територіальної цілісності, обороноздатності, державній, економічній, інформаційній безпеці України [9].

За кримінальним законодавством, злочином визнається передбачене Кримінальним кодексом України суспільно небезпечне діяння, вчинене суб'єктом злочину. Але якщо подивитися на статтю 111 Кримінального Кодексу України, то ми не побачимо у ній спеціального суб'єкту злочину -- Президента України. Державна зрада, відповідно до складу злочину статті 111 ККУ, передбачає три форми. Перша форма -- перехід на бік ворога, який полягає в наданні безпосередньої допомоги державі, з якою Україна перебуває в умовах воєнного стану або збройного конфлікту, наприклад, перехід до ворога через лінію фронту, вступ до армії ворожої держави, участь за її завданням у бойових діях проти України та надання різної допомоги агентам такої держави та інше. Другою формою є шпигунство, тобто передача або збирання з метою передачі іноземній державі, іноземній організації або їх представникам відомостей, що становлять державну таємницю. Третя форма полягає в надання іноземній державі, іноземній організації або їх представникам допомоги в проведенні підривної діяльності проти України. Аналіз цих форм наштовхує на думку, що досить важко уявити, що Президент вступає до ворожої армії або ж займається шпигунством, тому норму статті 111, де визначається склад державної зради потрібно доповнити, по-перше, спеціальним суб'єктом, а саме Президентом, а також чітко визначати форми вчинення ним державної зради.

Для усунення цієї проблеми у процесі подальшого вдосконалення процедури імпічменту законодавцю варто окреслити більш конкретний перелік злочинів, за які главу держави можна буде притягнути до кримінальної відповідальності, оскільки невизначеність та абстрактність поняття «інші злочини» ускладнює цю процедуру та створює труднощі при визначенні підстави притягнення до відповідальності.

Процедура імпічменту закріплена у статтях 105, 108, 111 Конституції України, зокрема частина 3 статті 105 вказує, що звання Президента України охороняється законом та зберігається за ним довічно, якщо тільки він не був усунутий з поста у порядку імпічменту [1], але саме поняття «імпічменту» в українському законодавстві залишалося невизначеним до прийняття Конституційним Судом України Рішення від 10.12.2003 № 19-рп/2003 (справа щодо недоторканності та імпічменту Президента України), де він зазначав, що імпічмент є позасудовим конституційним процесом, за змістом якого парламент, у разі вчинення злочину Президентом України, може достроково припинити його повноваження, усунувши з поста [2].

Залежно від законодавства та особливостей розвитку правової системи у різних країнах рішення про імпічмент главі держави приймається багатьма шляхами та за різною процедурою. Видатний вчений-конституціоналіст В. М. Шаповал у своїй наукових працях виокремлював дві моделі процедури імпічменту за критерієм походження: англійську та американську. Англійська характеризується парламентським порядком притягнення особи до відповідальності перед судом загальної юрисдикції або вищим судом. Американська ж модель, на противагу англійській, є процедурою, що зазвичай повністю або частково реалізується у стінах парламенту. Така процедура тягне за собою звільнення з посади Президента, втрату ним недоторканності та можливість притягнення його до кримінальної відповідальності [10].

Науковці частіше за все відносять Україну до країн із американською моделлю процедури імпічменту, але варто зауважити, що американська модель функціонує у тих країнах, де існує двопалатний парламент, тому ми погоджуємося із тим, що доречніше було б виокремити змішану модель процедури імпічменту [9].

Численні спроби прийняття закону, який би регулював дану процедуру, у попередніх парламентарів були безуспішними, проте 10 вересня 2019 року було прийнято Закон України «Про особливу процедуру усунення Президента України з поста (імпічмент)», який набув чинності із 25 вересня 2019 року. Стаття 1 цього закону вперше на законодавчому рівні чітко закріпила визначення поняття «імпічменту»: «Усунення Президента України з поста в порядку імпічменту є способом притягнення Президента України до конституційної відповідальності. Імпічмент є позасудовим конституційним процесом, за змістом якого Верховна Рада України у разі вчинення державної зради або іншого злочину Президентом України може достроково припинити його повноваження, усунувши з поста» [15]. Варто зауважити, що чіткого переліку злочинів, за які глава держави буде притягнутий до конституційної відповідальності, так і не було надано.

Але нагальною також залишається проблема співвідношення кримінальної та конституційної відповідальності під час процедури імпічменту. Відповідно до Конституції України, Закону України «Про особливу процедуру усунення Президента України з поста (імпічмент)» та Рішення Конституційного Суду України № 19-рп/2003 імпічмент є різновидом виключно конституційної відповідальності. Незважаючи на неможливість притягнення чинного Президента України до кримінальної відповідальності, єдиною підставою імпічменту є вчинення ним державної зради або злочину, що перебуває в площині кримінальної відповідальності. Але частина 1 статті 62 Конституції містить безальтернативний принцип презумпції невинуватості, який проголошує, що «особа вважається невинуватою у вчиненні злочину, доки її вину не буде доведено в законному порядку і встановлено обвинувальним вироком суду» [1]. Принцип презумпції невинуватості та доведення вини визначено одним із принципів, на яких здійснюється процедура імпічменту в Законі України «Про особливу процедуру усунення Президента з поста (імпічмент)».

Притягнення особи, що обіймає пост президента, до кримінальної відповідальності можливе лише після дострокового припинення його повноважень у порядку імпічменту -- особливої парламентської процедури. У цьому випадку до кримінальної відповідальності притягується не президент, а громадянин, що займав посаду президента. Виняток із загального правила становить Португалія, де процедура імпічменту по суті поєднується з кримінальним переслідуванням, і президент за ініціативою парламенту може бути притягнений Верховним Судом до кримінальної відповідальності за злочини, скоєні у зв'язку із виконанням своїх обов'язків, і лише після засудження втрачає свій пост. Неможливість притягнення глави держави до судової відповідальності випливає із самої сутності цього державного інституту, оскільки він є уособленням держави, а всі судові рішення виносяться від імені держави. Відповідальність глави держави у цьому випадку розглядалося б як самоосуд [3].

До того ж, притягнення Президента до конституційної відповідальності суперечить положенню ст. 124 Основного Закону, де сказано, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди [1]. На противагу українському механізму, варто зазначити, що процедура імпічменту в США, що має більше політичне, ніж правове значення, передбачає, що «судове слухання всіх злочинів, за винятком справ імпічменту, ведеться присяжними суддями». Це є доказом того, що американська модель характеризується повним невтручанням судової влади у процес імпічменту. У розділі 3 Конституції США зазначено, що Сенат єдиний має право приймати рішення щодо імпічменту, тобто роль обвинувача виконує Палата представників, а роль суду -- сенат [9].

Для вирішення питання про зіткнення конституційної та кримінальної відповідальності, на нашу думку, можливим є зміна Конституції та зазначення у ній, що справа про імпічмент Президента не входить до компетенції суду. Однак при розгляді можливості такої зміни потрібно також враховувати, що висновок про наявність у діяннях Президента України складу злочину надає Верховний Суд. Також варто зазначити, що розслідування щодо підстав імпічменту проводиться в США ще до його оголошення, тобто Президенту оголошують імпічмент за достовірної впевненості у вчиненні діяння, що є його підставою.

Необхідним аспектом у розвитку процедури імпічменту залишається потреба законодавчого закріплення правових наслідків у випадку припинення імпічменту через відставку Президента. У світовій практиці існують випадки, коли добровільна відставка посадової особи у процесі імпічменту припиняла розслідування кримінальної справи. У 1974 році Вотергейтський скандал змусив Президента США Р. Ніксона добровільно піти у відставку, щоб припинити кримінальне провадження проти себе [14].

Слушною є думка багатьох науковців, що добровільна відставка президента не має припиняти розслідування по кримінальній справі чи виключати інші юридичні наслідки за вчинене правопорушення. Логічно передбачити у законі, що регулює процедуру імпічменту, не лише припинення повноважень та відставку посадової особи, а і ввести юридичні наслідки у вигляді заборони займати у подальшому будь-яку посаду в органах державної влади [13].

Що стосується європейського досвіду застосування імпічменту, то вперше серед пострадянських держав ця процедура була успішно застосована до колишнього Президента Литви Роландаса Паксаса. Підставою цього стало порушення ним присяги та Конституції держави, оскільки Паксас надав громадянство Литви російському підприємцеві Юрію Борисову, який, у свою чергу, фінансував його виборчу кампанію. До того ж, колишнього Президента звинувачували в розголошенні державної таємниці. Саме внаслідок цього його і було усунуто з поста у квітні 2004 року. Проте Європейський суд з прав людини у своєму рішенні від 6 січня 2011 року став на захист Паксаса та визнав, що рішення Конституційного суду Литви щодо довічної заборони зайняття ним будь-яких політичних посад, які вимагають складення присяги, зокрема, бути кандидатом до національного парламенту, не відповідає статті Європейської конвенції про права людини щодо свободи виборів. Отже, на нашу думку, правові наслідки застосування процедури імпічменту повинні бути в справедливих і доцільних межах і не порушувати прав людини [6]. президент україна злочин імпічмент

На жаль, прийняття окремого закону не усунуло складність та неточність процедури, законодавчо регламентований механізм зберіг попередні процедурні недоліки, що пов'язані із діяльністю спеціальної тимчасової слідчої комісії, ускладненим порядком прийняття рішення про звинувачення Президента України, відсутністю внормування максимального терміну тривалості процедури розслідування і розгляду справи щодо вчинення Президентом України державної зради або іншого злочину, що може призвести до нескінченості процедури імпічменту.

Висновок

Отже, для ефективного функціонування процедури імпічменту не достатньо лише прийняття окремого закону, норми якого не зазнали істотного доопрацювання. Варто шукати подальші шляхи його удосконалення, перш за все, шляхом аналізу зарубіжного досвіду демократичних країн, бо функціонування та ефективність інституту Президенства є одним із найголовніших показників рівня демократії в країні.

Література

1. Конституція України // Відомості Верховної Ради України (ВВР). 1996. № 30. С. 141. URL: http://zakon5. rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80

2. Рішення Конституційного суду України у справі за конституційним поданням 47 народних депутатів України про офіційне тлумачення положень частини першої статті 105, частини першої статті 111 Конституції України (справа щодо недоторканності та імпічменту Президента України) від 10 грудня 2003 року № 19-рп/2003. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v019p710-03

3. Серьогіна С. Г. Теоретично-правові та організаційні засади функціонування інституту президентства в Україні / С. Г. Серьогіна. Х.: Ксилон, 2001. 280 с.

4. Наливайко Л. Процедура імпічменту: проблемні питання / Л. Наливайко, І. Пізнюр // Актуальні проблеми вітчизняної юриспруденції. 2016. № 3. С. 18, 20.

5. Теліпко В. Е. Конституційне та конституційно-процесуальне право / В. Е. Теліпко. К.: Центр учбової літератури, 2009. 568 с.

6. Case of Paksas v. Lithuania [Ukrainian Translation] summary by the COE Human Rights Trust Fund. URL: http:// hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-118056

7. Інститут імпічменту у політико-правовій системі України та світу / Ю. М. Войтенко // Гілея: науковий вісник. 2015. Вип.94.С.408-412.

8. Кузьма Т. Інститут імпічменту: політико-правовий аналіз / Панорама політологічних студій. Науковий вісник Рівненського державного гуманітарного університету. 2010. Вип. 4.

9. Баргілевич М. І. Шляхи вдосконалення процедури імпічменту Президента в Україні крізь призму досвіду зарубіжних країн / М. І. Баргілевич // Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія: Право. 2016. Вип. 36(1). С. 37-41.

10. Шаповал В. М. Конституційне право зарубіжних країн. Академічний курс: підручник / В. М. Шаповал. Київ: Юрінком Інтер, 2010. 464 с. (2-ге видання, перероблене і доповнене).

11. Толкач, А. М. Інститут імпічменту: світова практика застосування / А. М. Толкач // Актуальні проблеми юридичної науки та практики. 2016. № 1 (2).

12. Основной закон Израиля о правительстве от 2001 года. URL: http://worldconstitutions.ru/?p=200.

13. Історія виникнення та розвитку інституту імпічменту у зарубіжних державах / А. З. Шевчук // Держава і право. 2012. Вип. 57. С. 158-165. Бібліогр.: 20 назв. укр.

14. Цимбалістий Т. Інститут імпічменту в системі конституційно-правової відповідальності / Т. Цимбалістий // Порівняльно-аналітичне право. 2017. № 1. С. 44.

15. Закон України «Про особливу процедуру усунення Президента України з поста (імпічмент)» від 10.09.2019. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/39-20

Размещено на Allbest.ru