Проблемы и направления совершенствования системы государственного регулирования сферы услуг в контексте социального государства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Комитет Совета Федерации по социальной политике, г. Москва

Проблемы и направления совершенствования системы государственного регулирования сферы услуг в контексте социального государства

Михалев Игорь Васильевич, руководитель аппарата Комитета,

В статье предлагаются направления совершенствования системы государственного регулирования сферы услуг в условиях института социального государства, включая совершенствование рамочных условий функционирования сферы услуг в контексте социального государства в части нормативно-правового обеспечения, разработка методического обеспечения функционирования сферы услуг как инфраструктурного механизма института социального государства, совершенствование организационно-экономических механизмов развития сферы услуг социального характера и ее инфраструктуры.

Ключевые слова: социальное государство, сфера услуг, государственное регулирование.

PROBLEMS AND DIRECTIONS IN SERVICE SPHERE STATE REGULATION DEVELOPMENT IN CONTEXT OF SOCIAL STATE

Mikhalev I.V.

The article offers directions in service sphere state regulation development in conditions of social institution including frame conditions of service sphere functioning development in social state context concerning regulatory support, working out methodological support for service sphere as social state infrastructural mechanism functioning, social service sphere and its infrastructure business mechanism development.

Key words: social state, service sphere, state regulation.

Основная часть

Рамочные условия функционирования любого сегмента национальной экономики определяются на основе сложившейся системы государственного управления и регулирования. Практика государственного регулирования отраслевых составляющих сферы услуг на федеральном уровне включает в себя достаточно широкий спектр методов и инструментов, начиная от административного и технического регулирования и заканчивая экономическим воздействием. Рамочные условия в первую очередь связаны с теми правилами «игры», которые диктуются совокупностью правового инструментария регулирования национальной экономики в целом, отраслевых и региональных рынков, а также соответствующих хозяйственных субъектов.

Становление социального государства невозможно без нормального развития рынка услуг социального характера. Это может происходить только в адекватных правовых условиях, которые в настоящее время, к сожалению, полностью не сформированы. Законодательные акты, регламентирующие деятельность организаций обслуживания социального характера, не определяют четких рамочных условий функционирования рыночных механизмов в этой сфере. Необходимо констатировать, что общие цели регулирования сферы услуг остаются неизменными от отрасли к отрасли - это обеспечение качества услуг, обслуживания и продукции, а также защита честной конкуренции, обеспечение стабильности рынка. Однако частные цели государственного регулирования, конечно, неодинаковы и зависят от специфики рынка конкретной отраслевой составляющей сферы услуг, ее продукции или услуги, а также от специфики конкретного региона, определяющейся не только ориентацией сферы услуг (внутренняя или рекреационная), но и уровнем развития сферы услуг и системы его регулирования.

В то же время необходимо отметить, что система рамочных условий функционирования сферы услуг характеризуется наличием правовых «провалов» и неравномерностью проработки по отдельным отраслевым группам и подгруппам услуг. Так, среди услуг, традиционно относимых к рыночной группе, бытовое обслуживание населения является практически не охваченным федеральным законодательством и нормотворчеством, что в свою очередь ведет к совершенно разному отношению со стороны региональных органов исполнительной власти. По сравнению с другой отраслевой группой услуг потребительского рынка - торговлей, бытовое обслуживание населения является не менее значимым для формирования условий, уровня и качества жизни населения. Кроме того, многие группы и виды услуг не только социально, но стратегически значимы для населения и территорий. Так, например, бани, химическая чистка и прачечные являются объектами «двойного» назначения, готовыми к выполнению дезактивационных функций в чрезвычайных условиях, а также объектами, обеспечивающими нормализацию санитарно-эпидемиологической обстановки (работа с лицами без определенного места жительства, обеспечение услугами населения в периоды ежегодных плановых ремонтных работ инфраструктуры водоснабжения и т.д.). Тем не менее сравнительный анализ рамочных условий функционирования торговли и бытового обслуживания населения демонстрирует явную правовую недостаточность в отношении последнего.

Другим примером правового «провала», на наш взгляд, может являться неравномерное внимание к проблемам социально незащищенных групп населения по отношению к различным отраслевым группам и видам услуг, обеспечивающим им нормальные условия жизнедеятельности и равные права и возможности к формированию человеческого капитала и реализации своих способностей. Так, например, существует очевидная проблема в нормативно-правовом обеспечении предоставления услуг дополнительного образования, обеспечивающего гармоничное развитие личности детям с ограниченными возможностями, и т.д.

Еще одним аспектом является проблематика социально-экономического нормирования обеспеченности населения объектами социальной инфраструктуры, социально значимыми услугами, в том числе персоналом, оказывающим указанные услуги. Данная деятельность активно используется в России в системе государственного регулирования сферы услуг с целью формирования комфортной социальной среды. Содержание социально-экономического нормирования состоит в определении базовых минимальных условий обеспеченности граждан услугами, необходимыми для нормальной жизнедеятельности населения - торговыми, торгово-производственными (общественного питания), медицинскими, образовательными, бытовыми и др. Анализ сложившейся ситуации демонстрирует следующую тенденцию: если в 1996-2008 гг. социально-экономическое нормирование базировалось на программных документах (программах и стратегиях развития, планах, концепциях, др.), то с 2009 г. социально-экономическое нормирование как функция органов государственной власти федерального и регионального уровня предусматривается федеральными законами и принятыми в соответствии с ними постановлениями Правительства РФ. Она предполагает не только финансирование для расчета и реализации региональных нормативов, но и влечет определенные последствия для субъектов РФ и органов местного самоуправления, так как установленные ими минимальные нормативы должны быть достигнуты, а достигнутые - поддерживаться. Кроме того, социально-экономическое нормирование затрагивает и интересы хозяйствующих субъектов сферы услуг, так как, с одной стороны, гарантирует определенный сегмент рынка услуг, а с другой - требует от предприятий ведения социально ответственного бизнеса.

Реформа системы распределения полномочий между Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти, проведенная в соответствии с Федеральным законом от 23 июля 2008 г. № 160-ФЗ [1] для перенесения с Правительства РФ на федеральные органы исполнительной власти функций отраслевого регулирования, методологических и методических функций, не была продолжена в аспекте социально-экономического нормирования. Закрепление функции по определению методики расчета социально-экономических нормативов, т.е. разработки методического документа, за Правительством РФ, первоначально проектируемой как функция Министерства промышленности и торговли РФ, объясняется двумя основными причинами:

- позицией Государственной Думы РФ по проекту федерального Закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в РФ» о максимальном сужении полномочий Министерства;

- принятием в период работы над законопроектом постановления Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 195 [2], концепция которого была воспринята как основание для сокращения функций федеральных органов исполнительной власти.

Такое закрепление функции за Правительством РФ, а не по его поручению за соответствующим федеральным органом исполнительной власти, на наш взгляд, можно считать избыточным, так как социально-экономические нормативы - результат отраслевых расчетов, не требующих согласования и выработки коллективного решения между органами исполнительной власти.

Таким образом, в результате анализа рамочных условий функционирования сферы услуг, был выявлен ряд проблем, которые можно считать достаточно серьезными, так как они нарушают принципы института социального государства, в том числе социальную солидарность, социальную эргономику, лишают граждан равных возможностей для реализации творческого потенциала, получения образования и обеспечения достойного уровня жизни за счет труда и др.

В связи с этим необходима разработка ряда предложений по совершенствованию и оптимизации рамочных условий функционирования сферы услуг и отдельных отраслевых групп услуг в ее составе. Поэтому параллельно с методологическими и практическими разработками по созданию и развитию рынка услуг социального характера и негосударственного сектора социального обслуживания должна активно формироваться и совершенствоваться соответствующая нормативно-законодательная база.

В связи с этим одним из базовых направлений, на котором необходимо сконцентрировать внимание в направлении системы государственного регулирования рынка услуг социального характера, является совершенствование рамочных условий функционирования сферы услуг в части нормативно-правового обеспечения. Закрепление и уточнение полномочий регулирования на всех уровнях управления неразрывно связано с законотворческой деятельностью. В первую очередь, необходимо законодательное очерчивание правового регулируемого поля для тех отраслевых составляющих сферы услуг социального характера, которые до настоящего времени практически не имеют федеральной законодательной базы, либо юридически не рассматриваются как активные поставщики услуг социального характера. Кроме того, важным моментом также является расширение и перенос положительного законодательного опыта отдельных регионов на другие территории, а также совершенствование действующей законодательной базы.

Также, на наш взгляд, важным мероприятием в данном направлении является развитие так называемого проектного подхода к решению поставленных задач. Система национальных проектов в сере услуг социального характера не должна, по нашему мнению, ограничиваться действующими сегодня проектами «Образование», «Здравоохранение», «Жилье», тем более что не все проблемные вопросы формирования человеческого потенциала, требующие углубленного внимания и активизации деятельности, нашли в них отражение в полной мере (например, проблемы образования и творческого развития детей с ограниченными возможностями и др.).

Вторым направлением формирования эффективной системы регулирования сферы услуг социального характера является разработка методического обеспечения функционирования сферы услуг как инфраструктурного механизма института социального государства. Это в первую очередь касается вопросов стандартизации и социально-экономического нормирования, так как именно в данном направлении имеются определенные проблемы, в том числе в отношении услуг социального характера. На наш взгляд, в современных условиях недостаточно ориентироваться только на незащищенные категории населения, так как значительная доля населения не попадает в эти группы, но из-за отсутствия целенаправленной политики в направлении совершенствования социально значимых услуг оказывается исключенной из их потребления. Именно поэтому, по нашему мнению, необходим несколько иной подход к определению базовых показателей социально-экономического нормирования и, в первую очередь, показателей обеспеченности населения услугами социального характера. Об этом уже упоминалось в работах российских исследователей [3], и до настоящего времени данная точка зрения остается актуальной.

Особенно остро стоит вопрос и о разработке научно обоснованной системы национальных стандартов и минимальных социальных стандартов в сфере услуг, так как они являются базовыми элементами обеспечения качества услуг и реализации социальной политики в субъектах РФ. В комплексе с разработкой методик определения минимальных социальных стандартов существует необходимость в разработке методик ценообразования на услуги социального характера, оказываемые негосударственными учреждениями социального обслуживания/социальных предприятий, так как, с одной стороны, в этой сфере необходим определенный государственный контроль, а с другой - это связано с обширным полем размещения государственного и муниципального заказов. Также требуются уточнения в области контингентирования потребителей отдельных отраслевых подгрупп и видов услуг социального характера.

В качестве инструмента формирования информационной базы для обеспечения анализа, прогнозирования и планирования развития рынка услуг социального характера следует разработать подходы к его мониторингу на уровне субъектов Федерации. Это необходимо для принятия адекватных управленческих решений по регулированию негосударственного сектора услуг социального характера.

Важным аспектом является также совершенствование действующих и поиск новых форм и методов взаимодействия органов власти и предпринимательского сегмента и привлечения ресурсов для реализации ключевых задач функционирования сферы услуг как инфраструктурного элемента социального государства, в том числе на основе развития государственно-частного партнерства в отраслевых группах и видах деятельности по оказанию населению услуг социального характера.

социальный государство услуга предприниматель

Выводы

Таким образом, можно сформулировать основные направления совершенствования системы государственного регулирования сферы услуг как элемента инфраструктуры социального государства.

1. Развитие рыночных отношений в сфере услуг социального характера.

2. Совершенствование рамочных условий функционирования сферы услуг в контексте социального государства в части нормативно-правового обеспечения.

3. Разработка методического обеспечения функционирования сферы услуг как инфраструктурного механизма института социального государства.

4. Совершенствование организационно-экономических механизмов развития сферы услуг социального характера и ее инфраструктуры [4].

Формирование и функционирование системы государственного регулирования сферы услуг социального государства, на наш взгляд, должно опираться на следующие принципы:

- минимизация степени директивности методов участия государственного регулирования сферы услуг как элемента социального рыночного хозяйства;

- оптимизация сочетания социальных функций государства и рыночных механизмов в предоставлении услуг социального характера;

- обеспечение социальной эргономичности, создание условий для максимально возможных инвестиции в человека через функционирование сферы услуг;

- создание равных возможностей для граждан любых категорий в реализации возможностей саморазвития за счет сферы услуг, в получении образования, в обеспечении достойного уровня жизни за счет труда в сфере услуг;

- обеспечение доступности социальной поддержки для всех категорий населения в части предоставления услуг социального характера.

В данном контексте основной целью процесса совершенствования системы регулирования сферы услуг является создание условий для наиболее полного выполнения ее функций как инфраструктурного механизма развития социального государства в России.

Литература

1. Федеральный закон от 23 июля 2008 г. № 160-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства РФ».

2. Постановление Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции».

3. Бушуева И.В. Концептуальные основы регулирования формирования и развития региональных потребительских комплексов / Сервис plus. 2008. № 1. С. 45-53.

4. Михалев И.В. Проблемы формирования российского рынка социальных услуг / Сервис plus. 2008. № 4. С. 15-20.

5. Михалев И.В. Рыночные механизмы и социальные услуги / Человек и труд. 2009. № 8.

Размещено на Allbest.ru