Государственно-территориальное устройство Российской Федерации

Размещено на http://allbest.ru

ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ

Федеральное казенное образовательное учреждение высшего образования «Владимирский юридический институт Федеральной службы исполнения наказаний»

Юридический факультет

Кафедра государственно-правовых дисциплин

КУРСОВАЯ РАБОТА

Тема: Государственно-территориальное устройство Российской Федерации

Дисциплина: Конституционное право России

Выполнил: Курсант 2 курса

Киселёва Мария Александровна

Научный руководитель: Бачернихина М.В.

старший преподаватель кафедры

государственно-правовых дисциплин

Владимир

2020

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Понятие и сущность государственно-территориального устройства Российской Федерации

1.2 Конституционные принципы федеративного устройства Российской Федерации

2. ОСОБЕННОСТИ И ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 Особенности государственно-территориального устройства Российской Федерации

2.2 Проблемы конституционно-правового регулирования федерализма

в Российской Федерации

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

ВВЕДЕНИЕ

В России вопросы государственного устройства и административно-территориального деления всегда относились к числу первоочередных и находились в центре пристального внимания как государства, так и общества. Бесспорным является утверждение о том, что административно-территориальное деление выступает одной из важнейших составляющих территориального устройства страны в целом. Оно непосредственно влияет на существование и расширение сети важнейших (ключевых) центров и развитие соответствующей им инфраструктуры, производственных связей, миграционных и иных значимых общественных процессов.

В такой огромной стране, как Россия, территориальные пропорции имеют очень важное значение. Именно поэтому вполне закономерны дальнейшее научное выявление и решение проблемных вопросов, связанных с административно-территориальным делением Российской Федерации.

Исследование проблем государственно-территориального устройства, осмысление его роли и перспектив развития являются сегодня одним из важнейших направлений изучения феномена власти в человеческом обществе. Современные достижения в этой области позволяют сказать, что, несмотря на отсутствие единых подходов к вопросам государственного устройства, большинство исследователей склоняются к выводу о возможности посредством совершенствования государственной власти по вертикали обеспечить внутреннюю целостность, стабильности, мир и согласие в государстве. Последние события, происходящие в нашей стране, связанные с вхождением полуострова Крым и г. Севастополь в состав Российской Федерации свидетельствует о том, что территориальная организация России, несмотря на свою стабильность, претерпевает постоянные изменения. Представляется, что правовое поле страны должно отвечать подобным реалиям, а сохранение самобытности, особенностей образования каждого субъекта должно иметь прочный фундамент в виде единых территориальных основ в законодательстве государства.

Актуальность темы обоснована тем, что исследование норм действующего федерального законодательства, касающегося вопросов территориального устройства субъектов РФ, показало отсутствие единого подхода к правовому регулированию этой сферы отношений. Налицо неопределенность основных юридических характеристик данного института, отсутствие его связи с системой принципов, институтов российского федерализма. До конца не решены проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ относительного территориального устройства субъектов РФ. Правовое регулирование института территориального устройства в настоящее время относится к ведению субъектов РФ, однако неопределенность конституционных положений и противоречивость норм федерального законодательства в отношении рассматриваемого вопроса обусловливают необходимость развития системы правовых гарантий в указанной сфере отношений.

Кроме того, для России вопросы территориального устройства и управления, особенно на государственных уровнях (федеральном и региональном), представляют особую важность в связи с огромными масштабами территории, населения, богатством природных и материально-технических ресурсов, а также уникальным евро-азиатским географическим и геополитическим положением.

Степень научной разработанности темы. Вопросы государственно-территориального устройства рассматривали в своих трудах такие ученые, как: С.А. Авакьян, М.В. Баглай, Д.В. Доленко, Л.М. Карапетян, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, А.С. Манин, И.А. Конюхова, В.А. Мирошникова, Н.П. Медведев, Л.А. Стешенко, М. Туровский, И.А. Умнова и др.

Объектом работы являются элементы государственно-территориального устройства Российской Федерации.

Предметом работы выступают нормы действующего законодательства, которые регулируют основы и особенности государственно-территориального устройства Российской Федерации.

Целью курсовой работы является всесторонний анализ конституционно-правовых основ, определяющих государственно-территориальное устройство Российской Федерации.

Для достижения указанной цели в работе поставлены следующие задачи:

- раскрыть понятие государственно-территориального устройства, его соотношение с территориальной организацией Российской Федерации;

- охарактеризовать конституционные принципы федеративного устройства Российской Федерации;

- выявить особенности государственно-территориального устройства России;

- обозначить проблемы конституционно-правового регулирования федерализма в Российской Федерации.

Методологической основой исследования стали научные методы познания общественных процессов, сочетание системно-структурного, сравнительно-правового, конкретно-социологического, историко-правового подходов. Кроме того, при написании работы использованы формально-юридический, лингвистический, статистический и другие, более частные методы исследования.

Структура работы состоит из введения, основной части из двух глав, заключения и библиографического списка литературы, что дает возможность в полной мере раскрыть поставленные задачи.

1. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГСОУДАРСТВЕННО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Понятие и сущность государственно-территориального устройства российской федерации

Российская Федерация унаследовала от СССР принцип федерального устройства государства. В свою очередь, Советское государство было создано на основе ленинской национальной политики, основывающейся на принципе самоопределения наций, дающим им право выхода из союзного государства. Федерализм определяется политологами и юристами как «теория и практика создания целостного союзного государства, образованного из ряда политически и юридически равнозначных частей (квазигосударств) на основе общих интересов, исторических судеб, договорных конституционных отношений. Управление единым государственным целым может осуществляться по принципу федерации, предполагающему тесную взаимозависимость входящих в него субъектов, или по принципу конфедерации, предполагающему автономию субъектов союза» Кравченко И.И. Федерализм // Новейшая философская энциклопедия: В 4 т. Т. 4. М.: Ин-т философии РАН 2010. С. 164.. Онтологические основания федерализма мы усматриваем в принципе единства мира, который проявляется на всех уровнях существования материи и духа Рахматуллин Р.Ю., Семенова Э.Р. Онтологические основания идеи федерализма в свете философии права // Вестник ВЭГУ. 2010. № 4 (48). С. 50..

В федеративном союзе права, обязанности и функции, входящих в него квази-государств разграничены, однако центральная власть обладает большими правами и обязанностями. Она определяет внешнюю политику, управляет финансовыми учреждениями и общефедеральной собственностью (железнодорожное, воздушное, водное сообщение, связь и т.п.) контролирует выпуск и обращение денег, формирование федерального бюджета, на нее возложена обязанность руководства армией, органами правопорядка, пограничной службы. Члены федерации структурно построены как и само федеративное государство (существует законодательная, исполнительная и судебная власть, право на собственное законотворчество и административное управление, но в границах своей территории и рамках федерального Основного закона и законодательства Семенова Э.Р. Принцип федерализма в социально-философском аспекте // Достижения аграрной науки - производству. материалы 110 научно-практической конференции преподавателей, сотрудников и аспирантов университета. 2004. С. 154-156; Зиннатуллина Э.Р. Идея федерализма как предмет социально-философского анализа: диссертация на соискание ученой степени кандидата философских наук. Уфа: Башкирский гос. ун-т, 2002. 145 с.. Субъекты федерации принимают и имеют свой Основной закон либо устав, региональные парламенты вправе принимать свои законы, не противоречащие федеральному законодательству.

Как известно, Российская империя была унитарным государством. После провозглашения возглавляемым А.Ф. Керенским Временным правительством республиканской формы правления 1 сентября 1917 года, 6. января 1918 года Всероссийское Учредительное Собрание принимает «Постановление о государственном устройстве России», в котором объявляет о создании Российской Демократической Федеративной Республики. Однако Учредительное собрание на следующий же день после этого события было распущено, и его решение далее не имело силы.

Однако еще 3 января 1918 года В.И. Ленин готовит проект «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа», который был одобрен и утвержден 18 января 1918 года III съездом Советов. В Декларации было провозглашено, что Советская Республика является федерацией, созданной на основе свободного соединения советских этносов в союз Советских национальных республик Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа. 3 (16) января 1918 г. // Декреты Советской власти. Т. 1. октября 1917-16 марта 1918. М., 1957. 620 с..

Провозглашение России федерацией юридически окончательной было закреплено Конституцией РСФСР, принятой 10 июля 1918 года пятым Всероссийским съездом Советов. В декабре на основе объединения на добровольной основе РСФСР, Украины (УССР), Белоруссии (БССР) и Закавказской федерации (ЗСФСР) было образовано второе федеративной государство на территории бывшей Российской империи - СССР. Проблемы, связанные с федеративным устройством России, начались еще до образования СССР. Например, до 1989 года Верховный совет РСФСР был однопалатным, как и в унитарных государствах, бюджет формировался под контролем и указаниями федерального центра, в Совет Национальностей, образованный в 1936 году, входили представители союзных и автономных республик, национальных (автономных) округов, которые необязательно были представителями того этноса, название которого носила республика. Такая практика еще более усилилась в Российской Федерации, в которой аналогом Совета Национальностей стал Совет Федерации, в состав которого входят два делегата от каждого субъекта Российской Федерации, а также до тридцати представителей Президента Российской Федерации.

В последней Конституции РФ и в поправках в нее понятие «представитель нации (этноса)» вообще не применяется, сенатор, представляющий определенный субъект федерации не обязательно проживает или проживал в ней. Этот фактор усиливает центробежные тенденции, характерные для имманентного для каждого этноса стремления к самоопределению. В частности, это отразилось в национальных движениях, возникших в стране в 1990-х годах. Так, марте 1992 года в Татарстане состоялся референдум 21 марта 1992 года прошёл референдум о статусе Республики Татарстан, на котором большинство проголосовавших граждан (около 62%) поддержали идею об объявлении республики суверенным государством, что и было закреплено в новой Конституции Республики Татарстан принятым 30 ноября 1992 года (отменена в 2001 году решением Конституционного суда РФ).

В 1994 году начинается так называемая «первая чеченская война», главным лозунгом которой был призыв к отделению от России Чеченской республики. И в первом, и во втором случае во главе этих событий стояли националистические группы, подпитываемые чувством народов как самостоятельных субъектов своей судьбы. Заметим, что подобные движения характерны для кризисных периодов развития федеративных и унитарных государств, вызванных, прежде всего, экономическими причинами Рахматуллин Р.Ю., Столетов А.И., Семенова Э.Р. В поисках модели будущей России // Исследование инновационного потенциала общества и формирование направлений его стратегического развития: сборник научных статей 8-й Всероссийской научнопрактической конференции с международным участием. 2018. С. 65-66; Рахматуллин Р.Ю. О двух психологических причинах этнической враждебности // European Social Science Journal. 2013. № 11-1 (38). С. 271..

Нынешняя кризисная ситуация, вызванная, прежде всего, экономическими причинами, также обостряет национальный фактор. В частности, одной из причин могут стать языковые проблемы, вызванные решением о необязательности изучения в школе национальных языков кроме русского и проблемы, связанные с возможными фальсификациями на предстоящей переписи населения.

Вопросы совершенствования государственно-территориальной структуры Российской Федерации давно стали предметом ожесточенных споров и дискуссий не только юристов, но и экономистов, социологов, политиков. Как разумно отмечено в научной литературе, предусмотренный ст. 65 Конституции Российской Федерации состав Российской Федерации стал своеобразным компромиссом стабилизации федеративных отношений, поскольку речь шла не только о совершенствовании федерализма, но и о сохранении единства государства, предотвращении распада России.

Государственная целостность предполагает единство территории государства и его субъектов. Как отметила Т.В. Заметина, этот принцип является одним из ведущих принципов российского федерализма Заметина Т.В. Федерализм в системе конституционного строя России. М., 2010. С. 62. . Единство территории в значительной степени обеспечивается единым экономическим пространством, взаимодействием всех органов власти, равным характером отношений между субъектами федерации, пространственным территориальным разделением государства на территориальные единицы, как на государственной границе Российской Федерации, так и в границах территории каждого субъекта России. Формирование и функционирование административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации занимает одно из важных мест в сфере правового регулирования организации территории государства.

Д.Л. Златопольский отметил, что государственная система означает «форму государственных отношений между государством в целом и его частями, их правовым статусом, административно-территориальным делением и системой гражданства, определяемой диктатурой правящего класса» Златопольский Д.Л. Государственное устройство СССР. М., 1960. С. 4.. В.Г. Вишняков считает, что: «Территориальная организация государства - это не только деление его единой территории на отдельные части, но и система взаимоотношений центральной власти и власти на местах:

1) внутреннее деление единой территории государства;

2) правовой статус территориальных образований в форме государственных образований и административно-территориальных единиц;

3) система отношений между государством в целом и властью, выступающей в виде системы органов местного самоуправления и органов государственной власти» Вишняков В.Г. Проблемы укрепления территориальной целостности Российского государства // Законодательство и экономика. 2011. № 10. С. 66-67..

Результатом эффективной территориальной организации Российского государства и деятельности соответствующих органов власти по ее обеспечению является территориальная целостность государства. Указанные явления взаимосвязаны.

Сегодня Российская Федерация развивается как сверхцентрализованное государство с сильным центром, доминирующим как по правотворческим и исполнительным полномочиям, так и по финансовым ресурсам. Субъекты РФ имеют конституционную возможность осуществления опережающего правового регулирования принятия нормативных правовых актов по предметам совместного ведения. Однако на практике данное положение регионы не реализуют. Возможной причиной этого является то, что субъекты РФ боятся принимать нормативные правовые акты без опоры на федеральное законодательство. Это может быть обстоятельством, приводящим к конфликту субъекта федерации с центром, который может посчитать «опережающий» закон вредным и принять собственный нормативный правовой акт, который, соответственно, отменит региональный закон, поскольку в иерархии источников конституционного права федеральные законы обладают большей юридической силой, нежели законы субъектов федерации.

Исходя из вышеизложенного, мы приходим к выводу о том, что возможное становление России как унитарного государства, где все находится в руках центра, может привести лишь к ослаблению самого государства.

Поэтому учитывая большую территории страны, ее протяженность с севера на юг и с востока на запад, учитывая неоднородность её национального состава можно сделать вывод о том, что наиболее рациональным способом организации государственного устройства является исключительно федеративная форма, поскольку она позволяет наиболее удачно комбинировать интересы центра и регионов, и при этом обеспечивать территориальную целостность государства и единство системы государственной власти. Соответственно сегодня говорить о том, что цели создания федерации в России выполнены пока, к сожалению, не приходится.

Государственно-территориальное устройство субъектов РФ, являясь предметом правового регулирования, представляет собой совокупность отношений, складывающихся в процессе деления территории субъекта на части. В рамках правоотношений в области административно-территориального устройства субъекта РФ выделяются следующие элементы: субъект (органы местного самоуправления, органы, уполномоченные на изменение территории субъекта, т.д.), объект (территория субъекта РФ) и содержание отношений (это права и обязанности субъектов в рамках деления территории субъекта на административно-территориальные единицы). Само деление выступает в качестве юридического факта, который является основанием возникновения, изменения или прекращения правоотношений. Поэтому административно-территориальное деление следует рассматривать в качестве составляющей отношений в области административно-территориального устройства.

Разграничение указанных понятий может иметь место в зависимости от направления, сферы изучения административно-территориального устройства РФ.

В условиях нарастающей глобализации все чаще высказываются мысли об изменении административно-территориального устройства субъектов РФ одновременно с образованием более укрупненных территориальных единиц государственно-территориального вида организации территории России.

Таким образом, государственно-территориальное устройство субъектов РФ является особым видом организации государственной территории и представляет собой законодательно закрепленную систему взаимосвязанных территориальных элементов (составных частей территории) субъекта (субъектов) Федерации, в пределах которой осуществляются полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Территориальное устройство субъектов играет определяющую роль в обеспечении территориальной целостности страны.

1.2 Конституционные принципы федеративного устройства Российской Федерации

В настоящее время в качестве одной из основных форм устройства страны рассматривается федерализм. Российский федерализм имеет свои особенности, которые необходимо изучать для определения путей совершенствования государственной власти в стране.

По своему устройству Российская Федерация - суверенное, целостное, федеративное государство, состоящее из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных округов и автономной области.

В России, сложилась ситуация, характеризующаяся объединениям двух суверенитетов в пределах одной государства. Суть этого объединения в том, что суверенитет федеративного государства охватывает, покрывает собой суверенитет республик, которые объявили о своем суверенитете. Это напоминает известную российскую матрешку, внутри которой помещается еще несколько матрешек меньшего размера.

В настоящее время Российская Федерация включает 85 субъектов федерации, образованные по национальному (национально-территориальному) принципу (республики, автономная область, автономные округа) и по территориальному (края, области, города Москва, Санкт-Петербург и Севастополь).

Государственное и муниципальное управление в России во многом уникально, как и российский федерализм, влияющий на развитие государственного управления.

Российский федерализм, в отличие от других моделей федерализма, имеет свою специфику: в политическом плане в нем фактически реализована конституционно-договорная модель.

Но главной, на наш взгляд, проблемой федерализма в России является его неустоявшийся характер.

Таким образом, можно выделить три подхода к решению проблемы развития федерализма в России: региональный, демократический, унитарный.

Выбор данных направлений в качестве приоритетных в государственно-правовой политике, обеспечение реализации конституционных принципов правового регулирования государственного управления требуют повышения роли федеральных органов государственной власти, и прежде всего - в создании единого правового механизма, который смог бы реально обеспечить развитие государственного управления в многонациональных субъектах Российской Федерации

Таким образом, современные тенденции развития Российского государства показывают, что России должна развиваться по пути создания симметричного федерализма с учетом национальных и ментальных особенностей населения.

Отправной точкой процесса присоединения Крыма к России можно считать митинг, который состоялся в Севастополе 23 февраля 2014 года.

Общекрымский референдум состоялся 16 марта 2014 года, в ходе которого подавляющее большинство проголосовавших высказалось за присоединение к России и, согласно своей декларации о Независимости Крым после референдума был объявлен независимым и суверенным государством с республиканской формой правления.

Глобальную проблему, возникшую перед Россией после присоединения Крыма и Севастополя можно разделить на две большие составляющие: внешнюю и внутреннюю.

В свою очередь, внутреннюю составляющую можно разделить на: финансовые трудности для страны в целом;

- сложности, связанные с нежеланием отдельных субъектов РФ смириться с теми преференциями, которые правительство страны вынуждено давать Крыму на начальном этапе его становления как субъекта федерации;

- и задачи для Крыма и Севастополя, которые необходимо решить для полноценной адаптации в состав Российского государства.

Затягивание адаптации Крыма, как полноценного субъекта Федерации, приведет к эскалации напряженности в социально-экономической обстановке и непредсказуемым последствиям для целостности страны. Для предотвращения такого сценария развития событий необходимо наряду с построением моста через Керченский пролив, решением проблем энерго- и водо- независимости, подъема экономики, как можно быстрее построить в Крыму такие системы государственного, и, особенно местного самоуправления, которые бы, не вызывая отторжения у людей, позволили оперативно и качественно решать их проблемы.

Подводя итог, отметим, что сейчас Россия проходит путь становления федеративной системы, когда субъекты Федерации при формальном равенстве оказались фактически неравны. Необходимо активное вовлечение максимального количества людей в процесс совершенствования государственно-территориального устройства РФ. Здесь наука должна внести свой вклад в определение адекватной модели государственно-территориального устройства.

2. ОСОБЕННОСТИ И ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 Особенности государственно-территориального устройства Российской Федерации

С распадом Советского Союза в России в контексте демократизации политической системы начался переход от декларируемого федерализма, основанного на жесткой централизации в РСФСР, к реальному федерализму как одной из фундаментальных основ нового суверенного государства - Российской Федерации. Этот процесс, протекавший вначале бурно и противоречиво («парад суверенитетов»), постепенно институционализировался в рамках создания правового поля, моделей взаимоотношения центра и регионов. Российский федерализм стал действенным механизмом развития российского государства, позволяющим учесть особенности ее регионов. Следует отметить, что федерализм в нашей стране не является идеальной моделью, ему присущи определенные проблемы, которые требуют научного осмысления.

В современной России федеративный принцип построения государства служит элементом укрепления демократического политического режима, а также необходимым средством развития институтов гражданского общества. Федерализм служит тем интегрирующим началом объединения интересов государства и жителей конкретных территорий России. Уникальность федеративного устройства России состоит в том, что оно сочетает в себе не только территориальный, но и национально-территориальный принцип организации государства Бигвава В.Б. Российский федерализм на современном этапе // В сборнике: Экономика 2020: актуальные вопросы и современные аспекты. Сборник статей Международной научно-практической конференции. 2020. С. 194..

Одним из ключевых конституционных принципов российского федерализма является равноправие ее субъектов. В то же время номинальное равноправие субъектов Российской Федерации, закрепленное в основном законе государства, фактически находится в состоянии противоречия с географическими и социально-экономическими различиями между ними. Сравнение уровня социально-экономического развития отдельных российских субъектов, а также их территориальных и демографических показателей говорит о том, что между субъектами Российской Федерации существует заметная разница по площади территории, численности и плотности населения, уровню урбанизации, по объему валового внутреннего продукта на душу населения. При соблюдении основного принципа федеративного государства - равноправия его субъектов важно учитывать, что двух одинаковых регионов в России не существует, поэтому учет региональной специфики является важнейшим фактором выстраивания отношений между федерацией и ее субъектами.

Российские регионы достаточно разнообразны и неоднородны, но вместе с тем они едины. Российская Федерация воспринимается гражданами как суверенное государство, субъекты которого не могут успешно существовать и функционировать друг без друга. Такое восприятие страны полностью соответствует концепции государственного суверенитета Российской Федерации, который распространяется на всю территорию страны и ее население.

Характерной чертой федерализма в России является процесс укрупнения российских регионов в первом десятилетии XXI в., например, объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого округа в соответствии с результатами референдума в Пермский край в 2005 г. Если к моменту принятия Конституции Российской Федерации в 1993 г. в России насчитывалось 89 субъектов Федерации, то в настоящее время с учетом вхождения в ее состав Республики Крым и города федерального значения Севастополь в составе России насчитывается 85 субъектов Федерации Дыртый-оол А.О. Проблемы реализации конституционной модели российского федерализма // В сборнике: сборник статей XXXIX Международной научно-практической конференции : в 2 ч.. 2020. С. 48..

На наш взгляд, данный вектор развития Российской Федерации представляется целесообразным и оправданным, поскольку в России имеется немало субъектов Федерации с относительно небольшой территорией и численностью населения, которые могут быть отнесены к более крупным и населенным субъектам Федерации Грудинин Н.С. К вопросу о характерных чертах, принципах и свойствах современного российского федерализма // Наука и современность. Москва, 2015. № 1(3). С. 135..

Одной из проблем современного российского федерализма следует признать непропорциональность объема полномочий, возложенных на субъекты Российской Федерации, в соотнесении с источниками их финансирования, предоставляемыми как непосредственно федеральным центром, так и бюджетами субъектов Федерации. Здесь мы снова обращаемся к проблеме неравенства финансово-экономического положения различных субъектов Российской Федерации и необходимости их корректировки их федеральным центром Лукин А.Г., Сухова П.И. Российские регионы, федеральные округа и федерализм // Экономика, управление и право в современных условиях. Самара: Институт анализа экономики города и региона, 2014. С. 34..

Представляется, что при решении данной проблемы не должно быть каких-то необоснованных преференций отдельным субъектам Федерации, а должен применяться открытый и транспарентный подход. При разрешении политико-правовых противоречий во взаимоотношениях между федеральными центрами и субъектами РФ остается открытым вопрос, возобладает ли тенденция расширения полномочий федерального центра или, наоборот, в будущем Россия пойдет по пути дальнейшей децентрализации власти.

2.2 Проблемы конституционно-правового регулирования федерализма в Российской Федерации

Конституция РФ закрепляет основы конституционного строя РФ, права и свободы человека и гражданина, основы федеративного устройства РФ, вопросы образования и функционирования органов государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной), основы местного самоуправления.

Необходимо отметить приоритетную роль норм Конституции Российской Федерации в регулировании национальных общественных отношений. Именно конституционное законодательство по своей сути и масштабу применения является наиболее весомым. Исходя из положений ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.

Одним из основных институтов конституционного права является институт федеративного устройства Российской Федерации. Нормы, регулирующие данный конституционный институт закреплены в главе 3 Конституции РФ, в которой определены правовые основы статуса Федерации и ее субъектов, поименованы все виды и названия субъектов РФ, а также установлены вопросы, относящиеся к исключительной компетенции Российской Федерации и совестной компетенции РФ и ее субъектов.

Указанные вопросы, регулируемые в общем плане Конституцией РФ, также находят свое отражение и в нормах федерального и регионального законодательства.

Вышеназванные общественные отношения, связанные с функционированием федеративной формы государственного устройства в литературе часто именуются федерализмом Добрынин Н.М. Российский федерализм: генезис, эволюция: избранные публикации: 2 т. Т. 1 / Н. М. Добрынин. Новосибирск: Наука, 2008. С. 77. .

Изучение отечественного федерализма представляется актуальной и важной задачей. В особенности `данная тема получила развитие в период распада Союза Советских Социалистических Республик. Разрушение сложившейся вертикали бюрократической власти КПСС в России в 1991 году привело к деформации декларативно федеративного устройства России (которое де-факто было скорее унитарным) и нарушения целостности взаимоотношений федерального центра и регионов, что создало предпосылки для возможного распада России на ряд самостоятельных государств.

Принятие Конституции РФ в 1993 году создало юридические условия для стабильного функционирования системы государственной власти, закрепило существующую де-юре и поныне модель федеративного устройства Российской Федерации. Однако в середине 90-х годов и к началу 2000-х очевидными стали определенные проблемы функционирования данной модели, которые привели к попыткам сепаратизма со стороны ряда регионов Российской Федерации, которые, в ряде случаев, были урегулированы военным путем.

Все это обусловило реформирование правовых основ российского федерализма, что, однако, практически не затронуло норм Конституции РФ. Необходимые изменения, в большинстве своем, были внесены в законодательные акты федерального и регионального уровней. Указанные изменения и нововведения были направлены на обеспечение целостности конституционного пространства РФ путем усиления вертикали власти и укрупнения субъектов Федерации.

Несмотря на предпринимаемые в последние десятилетия шаги по преодолению негативных тенденций в функционировании отечественной модели федеративного устройства, ряд существенных проблем остаются без своего решения, что подтверждается многочисленными исследованиями данной проблематики отечественными учеными, в рамках которых выделяются следующие проблемные моменты:

1. асимметрия правового статуса субъектов РФ, заключающаяся в том, что отдельные регионы - республики в тексте Конституции РФ именуются государствами и наделены правом принятия собственных конституций, а остальным поименованным субъектам такого права не предоставлено. По мнению большинства ученых такой подход ведет к дестабилизации политической обстановке в государстве и создает предпосылки для формирования сепаратистских настроений;

2. нерациональное и несправедливое разграничение компетенции между федеральным центром и субъектами Федерации. По мнению профессора Н.М. Добрынина, проблема здесь кроется в необходимости разграничения полномочий, при котором следует исходить не из исторически сложившихся условий нынешнего федерализма, несущих в себе все пороки его предшествующих состояний, но из реальных и вменяемых универсальных критериев, следование которым обеспечит эффективное осуществление управления государством Добрынин Н.М. К вопросу о методологии исследования феномена российского федерализма // Право и политика. 2014. № 1. С. 13. ;

3. экономические, территориальные и иные межрегиональные диспропорции. Сложившаяся ситуация обусловлена следующими моментами: проводимая государственная политика, создающая преимущества либо дискриминирующая отдельные регионы, временной разрыв в проведении экономических реформ на региональном уровне; неурегулированность правовых основ, а также неэффективность самого механизма реализации действующего законодательства; необоснованные преференции и льготы, предоставляемые федеральным центром отдельным регионам Федоляк В.С. Межрегиональные диспропорции социально-экономического развития современной России // Известия Саратовского университета. 2008. Т. 8. Сер. Экономика. Управление. Право, вып. 2. С. 16. ;

4. существенное сокращение политической и экономической автономии субъектов Федерации с начала 2000-х годов, реализованное путем деления Российской Федерации на Федеральные округа, с введением должности Полномочного представителя Президента РФ по федеральному округу, призванного обеспечивать реализацию конституционных полномочий Президента РФ;

5. усложненная процедура выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);

6. феномен трансформации партии «Единая Россия» в партию власти, от воли которой зависит принятие любого нормативного акта, который вынесен на голосование в Государственную Думу. Такая ситуация обусловлена тем, что на текущий момент к данной партии принадлежат 238 из 450 (52,9 %) депутатов Государственной Думы, что позволяет принимать федеральные законы простым большинством с помощью голосов одной партии;

Безусловно, вышеназванные особенности и несовершенства отечественного федерализма должны стать предпосылками к дальнейшему реформированию системы взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами.

Обобщая наиболее распространенные среди отечественных ученых варианты решения указанных проблем, необходимо отметить следующие направления.

1. Переформатирование административно-территориального деления РФ. Данная мера призвана решить две основные, но полярные задачи, выделяемые разными авторами: придать субъектам РФ большую самодостаточность либо облегчить процесс управления ими со стороны государства.

К данному пункту можно отнести и предложения, связанные с решением проблемы асимметрии правового статуса субъектов РФ, а также различия объемах ассигнований из федерального бюджета. В данном случае учеными также предлагаются различные точки зрения, однако мы считаем, что данная проблема с 1993 года потеряла свою актуальность ввиду того, что во-первых, в настоящий момент подавляющая часть нормативной базы регионов приведена в соответствие с федеральной, во-вторых, действие договоров о распределении полномочий между РФ и ее субъектами, заключенных в 90-е годы, которые предоставляли различным субъектам РФ дифференцированные привилегии, в настоящий момент не пролонгированы, в связи с чем утратили свою юридическую силу; в-третьих, доводы о «дотационной» природе отдельных регионов РФ не выдерживают критики, т.к. каждый регион РФ имеет свои особенности и специфику, особенно это касается доходов их бюджетов, которые зависят от производственной специализации регионов, определенной еще во времена Советского Союза исходя из материально-сырьевой базы. Данная специфика и отражает необходимость траншей из федерального бюджета, которые направлены не на поощрение отдельных субъектов РФ, а, наоборот, на выравнивание их бюджетов.

2. Реформа, направленная на изменение соотношений предметов ведения и полномочий РФ и ее субъектов. В данном случае речь также идет о нескольких вариантах действий.

Любой из шагов, предпринимаемый в направлении реформирования федерализма в России так или иначе связан с внесением изменений в первую очередь в Конституцию РФ и лишь после - в действующие нормативные правовые акты на федеральном и региональном уровне. Немаловажным видится вопрос об оценке практики модификации Конституции РФ путем нетекстуального «преобразования» ее текста Аничкин Е.С. "Преобразование" конституции российской федерации и развитие конституционного законодательства в конце 20 - начале 21 вв.: дис. ... д-ра юрид. наук / Е.С. Аничкин. Барнаул, 2010. С. 135., внесения изменений в отдельные положения Конституции (гл. 3-8); пересмотр Конституции.

По нашему мнению, все три вышеперечисленных варианта могут быть использованы при реформировании отечественного федерализма на современном этапе развития Российской Федерации, однако, здесь имеется ряд дискуссионных моментов.

Во-первых, практика «преобразования» осуществляется в основном узким кругом лиц (например, судьями Конституционного суда РФ), без широкого общественного обсуждения и возможности граждан повлиять на этот процесс, также «преобразование» отдельных положений Конституции РФ в отдельных случаев искажает их первоначальный смысл и может не соответствовать положениям гл. 1 Конституции РФ (см., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. N 28-П в части соотношения текста Постановления с особыми мнениями отдельных судей);

во-вторых, поправки в текст Конституции РФ могут вноситься лишь в гл. 3-8, что не позволит законодателю напрямую коснуться расширения списка либо введение в текст Конституции порядка реализации прав и свобод человека, кроме того, остается открытым вопрос об изменении, например, преамбулы Конституции РФ, либо об исключении из состава субъектов РФ Еврейской автономной области;

в-третьих, пересмотр текста Конституции РФ в случае поддержки такой инициативы Парламентом РФ подразумевает создание специального органа - Конституционного собрания, однако федеральный конституционный закон, призванный регулировать порядок его создания и функционирования, к сожалению, до сих пор не принят, что исключает возможность пересмотра текста Конституции РФ, кроме того, Конституционное собрание обладает полномочием не только самостоятельно разработать, но и принять текст новой Конституции без вынесения данного вопроса на референдум, что представляется некоторым ущемлением воли народа, которая, по нашему мнению, особенно проявится в том случае, если членами Конституционного собрания станут, например, лишь должностные лица органов государственной власти, а мнение широкой общественности и ученых-конституционалистов учтено не будет.

Таким образом, каждый из существующих в настоящий момент способов реформирования Конституции РФ обладает рядом существенных недостатков без устранения которых истинно демократические преобразования видятся затруднительными.

Несмотря на существующие проблемы в последние годы в Российской Федерации проводится политика децентрализации и демократизации, выразившаяся, например, в возвращении прямых выборов глав исполнительной власти субъектов РФ; возвращении к использованию мажоритарной избирательной системы одномандатных избирательных округов при выборах хотя бы половины депутатов Государственной Думы РФ - носит точечный характер и пока не привела к кардинальному сдвигу в этом направлении, многие вопросы остаются открытыми, а проблемы нерешенными.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Институт государственно-территориального устройства Российской Федерации является институтом конституционного права, что подчеркивает его особое значение в создании условий реализации принципов российского федерализма.

Административно-территориальное устройство субъектов РФ как правовой институт представляет собой совокупность норм преимущественно конституционного права, регулирующих разделение территории субъекта на отдельные части путем закрепления правового статуса административно-территориальных единиц, а также порядка их создания, преобразования, переименования и упразднения, осуществляемое в целях обеспечения прав граждан, федеративных начал государства и реализации органами государственной власти своих полномочий.

В результате проведенного исследования можно сделать вывод о необходимости внесения изменений в организацию территории федеративного государства и, как следствие, законодательного закрепления понятий в области территориального устройства страны, видов территориальной организации государства, их соотношения друг с другом.

Полагаем, что необходимо законодательно закрепить на региональном уровне: статус административно-территориальных единиц субъектов Российской Федерации (который включает в себя следующие элементы: собственную территорию (это часть территории субъекта Федерации с определенными границами), правосубъектность (ограниченную), установленные законом права (право на официальное наименование, право на административный центр, право на обладание особым статусом), гарантии установленных прав), критерии административно-территориального устройства субъектов РФ, порядок изменения административно-территориального устройства субъектов (образование, преобразование, изменение границ составных частей территории субъекта Российской Федерации, изменение их наименования и т.д.) и другие вопросы, касающиеся административно-территориального устройства субъектов.

Кроме того, Конституция РФ, как и федеративный договор, разделяет полномочия, однако не дает четкого понятия, какие элементы предметов ведения реализуются на уровне федерации, а какие подлежат рассмотрению на уровне субъекта, из-за чего, как правило, возникают определенные трудности, когда встает вопрос о решении того или иного вопроса.

Разграничение полномочий является составной частью принципа разделения властей, а он относится к числу тех двух-трех принципов, которые и составляют суть федерализма. Эта идея разделения властей имеет при федерализме два измерения - горизонтальное и вертикальное. Горизонтальное разделение власти подразумевает под собой разделение власти на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Вертикальная же определяет «уровни» управления, то есть осуществления власти на определенном уровне: федеральном, региональном и муниципальном, что приводит к определенным проблемам, когда, например, органы местного самоуправления не могут решить бытовой вопрос на уровне своего муниципального образования, так как у них не хватает на это полномочий, что приводит к проволочкам и некоторым неудобствам для граждан. федеративный суверенитет власть правовой

Определенные сложности возникают при решении вопросов совместного ведения федерации и ее субъектов. Не вступая в противоречие с федеральным законодательством, субъекты могут осуществлять свои полномочия в том объеме, который они посчитают нужным. Не существует Федерального закона, который бы регулировал этот вопрос, однако это не мешает принять такой закон на уровне субъекта. Следовательно, «ограничения для федерального законодателя, если он сочтет необходимым принять исчерпывающую правовую норму по конкретному вопросу, отсутствуют». Из-за того, что не существует четких рамок, которые регламентировали бы границы деятельности органов власти федерального уровня в сфере совместного ведения с субъектами РФ, «происходит фактическая централизация власти».

Полагаем, что единая конституционно-правовая модель государственно-территориального устройства Российской Федерации станет залогом стабильности территориальной организации Российского государства.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

Официальные источники, нормативные правовые акты

1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (в ред. от 21 июля 2014 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2009. - № 4, ст. 445.

2. О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя: федер. конституционный закон от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. - № 12, ст. 1201.

3. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 3 июля 2016 г. № 298-ФЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1999. - № 42, ст. 5005.

4. О закрытом административно-территориальном образовании: закон Рос. Федерации от 14 июля 1992 г. № 3297-1 // Рос. газ. - 1992. - 26 августа.

5. Договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов (г. Москва, 18 марта 2014 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2014. - № 14, ст. 1570.

Научная и учебная литература, материалы периодической печати, интернет-источники

6. Бигвава В.Б. Российский федерализм на современном этапе / В.Б. Бигвава // В сборнике: Экономика 2020: актуальные вопросы и современные аспекты. Сборник статей Международной научно-практической конференции. 2020. - С. 194-197.

7. Болтенкова Л.Ф. Федерализм в судьбе России / Л.Ф. Болтенкова // Наша власть. - 2014. - № 1. - С. 23-25.

8. Васильев В.И. Административно-территориальное устройство региона и территориальное устройство местного самоуправления / В.И. Васильев // Журнал российского права. - 2010. - № 3. - С. 4-8.

9. Вишняков В.Г. Проблемы укрепления территориальной целостности Российского государства / В.Г. Вишняков // Законодательство и экономика. - 2011. - № 10. - С. 66-67.

10. Грудинин Н.С. К вопросу о характерных чертах, принципах и свойствах современного российского федерализма / Н.С. Грудинин // Наука и современность. - 2015. - № 1(3). - С. 130-140.

11. Добрынин Н.М. К вопросу о методологии исследования феномена российского федерализма / Н. М. Добрынин // Право и политика. - 2014. - № 1. - С. 13-16.

12. Дыртый-оол А.О. Проблемы реализации конституционной модели российского федерализма / А.О. Дыртый-оол // В сборнике: сборник статей XXXIX Международной научно-практической конференции : в 2 ч.. 2020. - С. 48-50.

13. Заметина Т.В. Федерализм в системе конституционного строя России. / Т.В. Заметина. - М., 2010. - 187 с.

14. Кравченко И.И. Федерализм // Новейшая философская энциклопедия: В 4 т. Т. 4. / И.И. Кравченко. - М.: Ин-т философии РАН 2010. - 211 с.

15. Кретинин В.А. Территориальная организация экономики России и её трансформация / В.А. Кретинин, В.В. Кузнецов, Л.Е. Сафронова // Учёные записки. - 2017. - № 4 (24). - С. 47-59.

16. Кретинин В.А. Современные проблемы и задачи пространственного развития регионов России / В.А. Кретинин, В.В. Кузнецов // Развитие российской системы государственного управления: реалии современности, тенденции, перспективы. Материалы II международной научно-практической конференции (23 - 25 октября 2017 г.) / сост. И. В. Мишуткина. - Калининград: Аксиос, 2017. - С. 253-256.

17. Лукин А.Г. Российские регионы, федеральные округа и федерализм / А.Г. Лукин, П.И. Сухова // Экономика, управление и право в современных условиях. Самара: Институт анализа экономики города и региона, 2014. - С. 30-39.

18. Макарова Е.С. Административно-территориальное деление в России / Е.С. Макарова // В сборнике: Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук Сборник научных трудов Второй заочной международной конференции профессорско-преподавательского состава. 2018. - С. 221-224.

19. Мартьянов В.С. Централизованный федерализм и «деполитизация политики» в регионах / В.С. Мартьянов // Политическая экспертиза. - 2016. -№ 2. - С. 11-12.

20. Рахматуллин Р.Ю. В поисках модели будущей России / Р.Ю. Рахматулин, А.И. Столетов, Э.Р. Семенова // Исследование инновационного потенциала общества и формирование направлений его стратегического развития: сборник научных статей 8-й Всероссийской научнопрактической конференции с международным участием. 2018. - С. 65-66.

...