Деякі проблемні питання щодо реалізації пенітенціарної функції Міністерством юстиції України

Размещено на http://www.allbest.ru/

6

ДЕЯКІ ПРОБЛЕМНІ ПИТАННЯ ЩОДО РЕАЛІЗАЦІЇ ПЕНІТЕНЦІАРНОЇ ФУНКЦІЇ МІНІСТЕРСТВОМ ЮСТИЦІЇ УКРАЇНИ

НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМНЫЕ ВОПРОСЫ ОТНОСИТЕЛЬНО РЕАЛИЗАЦИИ ПЕНИТЕНЦИАРНОЙ ФУНКЦИИ МИНИСТЕРСТВОМ ЮСТИЦИИ УКРАИНЫ

SOME PROBLEMATIC ISSUES AS FOR IMPLEMENTATION OF PENITENTIARY FUNCTION BY THE MINISTRY OF JUSTICE OF UKRAINE

Зливко Станіслав Володимирович

кандидат юридичних наук, доцент кафедри

адміністративного, цивільного та господарського права і процесу Академія Державної пенітенціарної служби

Зливко Станислав Владимирович кандидат юридических наук, доцент кафедры административного, гражданского и хозяйственного права и процесса Академия Государственной пенитенциарной службы

Zlyvko Stanislav

Candidate of Law Sciences, Associate Professor of the

Department of Administrative, Civil and Commercial Law and Process

Academy of the State Penitentiary Service

Анотація

У статті розкриваються проблемні питання щодо реалізації пенітенціарної функції Міністерством юстиції України. Аналізуються цілі та завдання стратегії проведення реформи системи виконання покарань. Реформування пенітенціарної системи є на сьогодні актуальною й досить складною проблемою, і її вирішення потребує значного часу і комплексного підходу. І в цьому напрямі ключовим моментом має бути законодавче визначення правового статусу ДКВС України не тільки на загальнодержавному, а й на регіональному рівні. Низка ключових питань стосовно реалізації пенітенціарної функції Міністерством юстиції України залишається на сьогоднішній день нез'ясованою. Тому, на підставі з'ясування об'єктивних та суб'єктивних причин, які негативно впливають на розвиток ідей пенітенціарної діяльності й пенітенціарного управління, а також застосування положень пенітенціарного керування визначені проблемні питання щодо реалізації пенітенціарної функції Міністерством юстиції України та шляхи їх вирішення. Концепція нашого бачення служби виконання покарань полягає в широкому застосуванні положень пенітенціарного керування, яке повинно стати основою якісного управління в цій сфері. Запропоновано авторське визначення поняття «пенітенціарна діяльність» в широкому та вузькому значенні, а також авторське бачення поняття «пенітенціарне управління». Звертається увага на необхідність сформування пенітенціарної служби, яка б існувала в статусі самостійної служби (агентства, бюро) і координувалась Міністром юстиції та була здатна самостійно відповідати за розробку і впровадження в практику пенітенціарної політики України. Наголошено на необхідності розробки та реалізації пенітенціарної доктрини держави.

Ключові слова: пенітенціарна функція, реформа, пенітенціарне управління, пенітенціарна діяльність, Міністерство юстиції.

Аннотация

В статье раскрываются проблемные вопросы относительно реализации пенитенциарной функции Министерством юстиции Украины. Анализируются цели и задачи стратегии проведения реформы системы исполнения наказаний. Реформирование пенитенциарной системы является на сегодня актуальной и достаточно сложной проблемой, и ее решение нуждается в значительном времени и комплексном подходе. И в этом направлении ключевым моментом должно быть законодательное определение правового статуса ДКВС Украины не только на общегосударственном, но и на региональном уровнях. Ряд ключевых вопросов относительно реализации пенитенциарной функции

Министерством юстиции Украины остаются, на сегодняшний день неопределенными. Поэтому, на основании выяснения объективных и субъективных причин, которые негативно влияют на развитие идей пенитенциарной деятельности и пенитенциарного управления, а также применения положений пенитенциарного управления определены проблемные вопросы относительно реализации пенитенциарной функции Министерством юстиции Украины и пути их решения. Концепция нашего виденья службы исполнения наказаний заключается в широком применении положений пенитенциарного управления, которое должно стать основой качественного управления в этой сфере.

Предложено авторское определение понятия «пенитенциарная деятельность» в широком и узком значении, а также авторское виденье понятия «пенитенциарное управление». Обращается внимание на необходимость образования пенитенциарной службы, которая бы существовала в статусе самостоятельной службы (агентства, бюро) и координировалась Министром юстиции и была способна самостоятельно отвечать за разработку и внедрение в практику пенитенциарной политики Украины. Отмечено необходимость разработки и реализации пенитенциарной доктрины государства.

Ключевые слова: пенитенциарная функция, реформа, пенитенциарное управление, пенитенциарная деятельность, Министерство юстиции.

Summary

Problematic issues as for implementation of penitentiary function by the Ministry of Justice of Ukraine are revealed in the article. The purposes and tasks of the strategy of the system of execution of punishments reforming are analyzed. The reform of the Penitentiary System is a current and rather complex problem today, and its solution requires a considerable amount of time and a comprehensive approach. And in this regard, the key issue should be legislative definition of the legal status of the SCES of Ukraine not only at the national level, but at the regional as well. A number of key issues concerning the implementation of penitentiary function by the Ministry of Justice of Ukraine remain unclear today. That is why, based on the identification of objective and subjective reasons that negatively affect the development of the ideas of penitentiary activity and penitentiary government, as well as the application of the principles of penitentiary administration, the problematic issues related to the implementation of the penitentiary function by the Ministry of Justice of Ukraine and the ways of their solution are identified. The concept of our vision of the Penal Service is in the widespread application of penitentiary administrative principles, which should become the basis of qualitative governance in this area.

Author's definition of the concept «penitentiary activity» in broad and narrow meaning, as well as author's understanding of the concept «penitentiary administration» is proposed. Attention is drawn to the necessity of forming a Penitentiary Service that would exist in the status of an independent service (agency, bureau), would be coordinated by the Minister of Justice and would be able to be responsible for the development and implementation of penitentiary policy of Ukraine independently. The necessity of development and implementation of the State Penitentiary Doctrine is emphasized on.

Key words: penitentiary function, reform, penitentiary administration, penitentiary activity, Ministry of Justice.

юстиція пенітенціарне управління держава

Постановка проблеми

Історично поступові зміни в пенітенціарній системі України відбувалися протягом усього часу існування незалежної країни. Перші з них пов'язані з виходом із підпорядкування Міністерству внутрішніх справ України та створенням окремого пенітенціарного відомства -- Державного департаменту України з питань виконання покарань, його реорганізацією та створенням Державної пенітенціарної служби України, і врешті повним її підпорядкуванням Міністерству юстиції України. Корінні зміни процесу реформування кримінально-виконавчої системи також обумовлені вимогами Державної цільової програми реформування Державної кримінально-виконавчої служби (далі -- ДКВС) на період до 2017 року щодо перегляду в змістовному і нормативному сенсі структури ДКВС України та її повноважень.

Реформування пенітенціарної системи є на сьогодні актуальною й досить складною проблемою, і її вирішення потребує значного часу і комплексного підходу. І в цьому напрямі ключовим моментом має бути законодавче визначення правового статусу ДКВС України не тільки на загальнодержавному, а й на регіональному рівні. Складність розв'язання цього питання на місцевому рівні зумовлена особливим місцем ДКВС України в системі державних органів, яка виступає провідним державним органом у реалізації державної політики у сфері виконання кримінальних покарань та пробації [1, с. 39]. Тому є важливим і необхідним також законодавче врегулювання питання правового статусу територіальних органів (міжрегіональних управлінь) ДКВС України на основі загальних засад реформування центральних органів виконавчої влади.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Різні аспекти, що пов'язані із законодавчим закріпленням правового статусу ДКВС України, неодноразово розглядали у своїх працях учені в галузях адміністративного та кримінально-виконавчого права. Більш детально вивчали зазначене питання такі вчені, як:

Є. Ю. Бараш [10], А. О. Галай [11], В. А. Льовочкін [12], О. Б. Пташинський [4], В. Ф. Пузирний [13], Г. О. Радов [7], О. В. Романенко [9]. Але, навіть враховуючи науковий внесок згаданих учених у розроблення шляхів вирішення зазначеної проблематики, слід відзначити, що їхні дослідження в своїй більшості охоплювали вивчення цих проблемних питань до початку проведення пенітенціарної реформи Міністерством юстиції. Отже, низка ключових питань стосовно реалізації пенітенціарної функції саме Міністерством юстиції України залишається на сьогоднішній день нез'ясованою.

Формулювання цілей статті. Метою цієї статті є визначення проблемних питань щодо реалізації пенітенціарної функції Міністерством юстиції України на підставі з'ясування об'єктивних та суб'єктивних причин, які негативно впливають на розвиток ідей пенітенціарної діяльності й пенітенціарного управління, а також застосування положень пенітенціарного керування.

Виклад основного матеріалу

Пенітенціарна політика Української держави, як і будь-якої демократичної країни, повинна бути невід'ємною складовою частиною загальної державної правової політики. Вона покликана зробити свій вагомий внесок у забезпечення прав та свобод людини у кримінально-виконавчій системі, забезпечити входження України до системи міжнародного права, сприяти гармонізації системи національного права і законодавства з міжнародними правовими нормами і стандартами, побудованих на демократичних принципах та всесвітньо визнаних цінностях [2, с. 152-153].

Презентація реформи в системі юстиції надала нам такий інформаційний матеріал: основні пріоритети реформи -- повноцінне запровадження служби пробації; демілітаризація -- зменшення кількості атестованих співробітників у системі з нинішніх 77% до 28% (на прикладі нової структури центрального апарату та міжрегіональних управлінь); ресоціалізація -- демілітаризація системи дозволить змістити фокус більше на психологічну роботу із засудженими, на отримання ними додаткових професійних навичок, що в свою чергу дозволить збільшити кількість громадян, які зможуть легше повернутися до суспільства; нові люди в системі -- після проведення переатестації, реорганізації системи та підвищення рівня заробітної плати, в історично найзакритішу систему зможуть потрапити нові люди (не менше ніж 20% від особового складу) [3].

Подібні пріоритети насправді свідчать про бажання «косметичних» перетворень замість системних. Тим більше, що їх реалізація в практичній площині призвела по суті до протилежного результату і появи взагалі не притаманних службі виконання покарань функцій (слідства, зокрема).

Подальший аналіз цілей та ключових завдань реформи, а саме: залучення нових людей у систему на всіх рівнях від центрального апарату (далі -- ЦА) до установ виконання покарань (далі -- УВП) -- перш за все за рахунок підвищення рівня заробітної плати у разі оптимізації адміністративного апарату на рівні ЦА та регіональних управлінь: (на рівні центрального апарату -- скорочення 30% особового складу, підвищення середнього рівня заробітної плати на 50%; на рівні регіональних управлінь -- скорочення майже 45% особового складу від штатної чисельності, підвищення середнього рівня заробітної плати на 50%; на рівні слідчого ізолятора (далі -- СІЗО) та УВП -- скорочень не буде, підвищення середнього рівня заробітної плати для співробітників СІЗО та УВП на рівні 40%); розробка нового законодавства у сфері функціонування слідчих ізоляторів та установ виконання покарання відповідно до Європейських норм, включаючи й внутрішнє регулювання установ (EuropeanPrisonRules, EuropeanCodeofEthicsforPrisonStaff, CouncilofEuropeProbationRules, EuropeanRulesforjuvenileoffenderssubjecttosanctionsormeasures); підвищення операційної ефективності 100 державних підприємств в системі ДПтС за рахунок створення єдиного виробничого холдингу, проведення закупівель через систему Prozorro; будівництво нових СІЗО та УВП в найбільших містах України за схемою державно-приватного партнерства (будівництво сучасних установ у відповідності до норм ЄС; переміщення СІЗО та УВП за межі міст -- подалі від соціальних об'єктів, які досить часто розташовані поряд з установами; перші міста: Київ, Одеса, Львів, Чернівці [3].

Проаналізувавши цілі та завдання стратегії проведення реформи системи виконання, можемо говорити про досить низьку її якість, недостатню ефективність, несистемність, а подекуди декларативність.

Справедливим є твердження про те, що пенітенціарна система залежить і від морального стану суспільства, певного рівня правової свідомості людей. У залежності від розвитку суспільства у різних соціальних груп можуть бути різні відхилення від офіційно пропагованих моральних і правових цінностей. Якщо суспільство динамічно розвивається і стійке в соціально-політичному відношенні, то спектр цих відхилень не такий контрастний. Ставлення суспільства до засуджених за таких умов стає більш терпимим, гуманним, що неминуче впливає на державні та громадські структури, які беруть безпосередню участь у розробці та реалізації пенітенціарної політики. Під час загострення соціальних конфліктів послаблюються моральні засади життєдіяльності суспільства, що призводить до формування негативного ставлення до засуджених [4, с. 58]. Концепція нашого бачення служби виконання покарань полягає в широкому застосуванні положень пенітенціарного керування, яке повинно стати основою якісного управління в цій сфері. Натомість ідея пенітенціарної діяльності і управління зокрема в нинішній системі юстиції не розвинута взагалі. На те є об'єктивні та суб'єктивні причини. До перших ми відносимо зміну державних пріоритетів у публічній політиці у сфері виконання кримінальних покарань (курс на зменшення засуджених, а відповідно й установ та органів виконання покарань; намагання перебудови системи роботи та підготовки персоналу установ та органів виконання покарань; недостатнє фінансування; перманентна невизначеність зі статусом служби, відсутність чіткої та зрозумілої стратегії і перспективи служби; відсутність належного правового підкріплення реформ цієї сфери). До другої групи ми відносимо в першу чергу нерозуміння з боку керівництва органів юстиції концепції пенітенціарної діяльності та управління як ядра системи виконання та відбування покарань; постійний пошук моделі керування на основі зарубіжного досвіду, який не завжди підходить до вітчизняної моделі функціонування системи; недостатнє оновлення персоналу (яке в принципі неможливе без зміни об'єктивних умов для функціонування служби; застосування досвіду радянської системи виправно-трудової моделі в сучасній діяльності системи виконання покарань; необізнаність керівників з новітніми методами управління, а також саботаж з їхнього боку питань перебудови відносин «персонал-засуджений» на засадах безумовного забезпечення дотримання прав та законних інтересів останніх).

Дійсно, сфера діяльності пенітенціарних закладів, а також їх персоналу носить складний та комплексний характер. Його особливістю є те, що відносини, які виникають у процесі пенітенціарної діяльності, урегульовані на різних рівнях та за допомогою норм різних галузей права. Звичайно, наука не стоїть на місці, і твердження про широке коло правових відносин, які виникають в процесі виконання та відбування кримінальних покарань, спонукало до появи теорії пенітенціарного права та пенітенціарного управління.

З цього приводу Сіліч Є. Г. зазначає, що правовідносини, які виникають у пенітенціарній сфері, -- це суспільні відносини, що регулюються нормами чинного законодавства щодо виконання та відбування покарань, вдосконалення законодавства в пенітенціарній сфері та покращення пенітенціарної системи, основним і обов'язковим об'єктом яких є пенітенціарна служба [5, с. 437]. Звичайно, що така думка відображає тільки невелику частину тих правовідносин, які реально виникають у діяльності пенітенціарної служби та в процесі виконання та відбування покарань. Ми можемо додатково говорити про правовідносини пенітенціарного управління, пенітенціарного впливу, пенітенціарних правопорушень тощо.

Пенітенціарне право в широкому сенсі розглядається вченими в якості комплексної галузі права, яка включає в себе норми безпосередньо кримінально-виконавчого права, норми адміністративного права в частині управління пенітенціарними закладами, організаційно-правових основ діяльності пенітенціарних закладів, порядку проходження служби працівниками пенітенціарних органів та установ, норм інших галузей права (трудового, сімейного, цивільного), а також міжгалузевого інституту утримання під вартою підозрюваних, обвинувачених у вчиненні злочинів [6, с. 33]. Таке визначення, природно, може бути піддане критиці, зважаючи на прості змістовні та термінологічні неузгодженості. Автор визначає галузь шляхом компонування інших галузей, що суперечить методології науки, а також виходить за межі теоретичної конструкції побудови правової галузі і ідентифікації її за допомогою власного предмета і методу.

На нашу думку, пенітенціарне право повинно визначатись через його регулювання пенітенціарних відносин та пенітенціарної діяльності.

З цього приводу необхідно навести позицію одного з найвидатніших пенітенціаристів -- Радова Г. О., який вказує на те, що пенітенціарний процес, на відміну від кримінально-виконавчого або просто виховного процесу, не є проблемою суто юридичною або педагогічною, а в основі своїй перебуває в площині морально-етичного, духовного характеру. Також він додавав, що в основі цього процесу лежить внутрішньоособиста духовно-розумова діяльність засудженого з переоцінки своїх вчинків і життєвих орієнтирів, визнання їх такими, що не відповідають високому призначенню людини в цьому світі, усвідомлення своєї власної провини в них і засвоєння, як особисто значущих, загальновизнаних соціальних і духовних цінностей [7, с. 48].

Останнім часом ми можемо констатувати відхід від досить обґрунтованих та виважених поглядів інших видатних фахівців, які розроблювали проблеми пенітенціарної діяльності, Синьова В. М. та Севєрова О. П., які зазначали, що «Оскільки діяльність з ресоціалізації засудженого може досягти мети лише в тих випадках, коли доцільно обрані зовнішні впливи, що використовуються в системі, знайдуть відгук у свідомості тієї особистості, на яку вони спрямовані, а мета діяльності набуде для неї особистісного значення, першочергової практичної важливості набувають питання створення у засуджених позитивної внутрішньої готовності до сприйняття виховних впливів» [8, с. 68]. Романенко О. В. дійшов у своєму дослідженні висновку, що пенітенціарна діяльність -- це врегульована нормами права соціальна активність уповноважених на те суб'єктів соціального управління, що спрямована на досягнення каяття осіб, які відбувають покарання, пов'язані з ізоляцією від суспільства, з метою їхнього виправлення та ресоціалізації [9, с. 32].

Насправді, пенітенціарна діяльність -- основа, ядро роботи із засудженими. Спрямування їхньої свідомості та поведінки на формування бажання співіснувати з іншими членами суспільства на нор- мотипових засадах є ключовим, але надзвичайно складним завданням, від якого дуже часто відхрещуються практичні працівники, прикриваючись особливими умовами праці, специфічним середовищем тощо. Вважаємо, що під пенітенціарною діяльністю необхідно розуміти в широкому значенні -- діяльність спеціальних суб'єктів (установ та органів), спрямовану на створення організаційних, правових, соціальних, виховних, духовних, культурних умов, необхідних для забезпечення процесу формування у засуджених осіб нормотипових стереотипів поведінки, які б дозволили їм після звільнення утриматись від подальшої девіантної поведінки та швидко соціалізуватись у суспільстві.

Вузький зміст пенітенціарної діяльності ми пов'язуємо з конкретними заходами, що здійснюються в межах правового регулювання пенітенціарної сфери, спрямування яких обумовлює зміну у поведінці засудженої особи, яка в кінцевому результаті спонукає її утримуватись від подальшої девіантної поведінки.

Зважаючи на такі наші узагальнення, можемо також говорити про авторське бачення поняття «пенітенціарне управління», під яким ми розуміємо цілеспрямований вплив на процеси належної організації функціонування суб'єктів пенітенціарної діяльності з метою формування необхідних умов для досягнення пенітенціарного результату.

Для дослідження проблем, які порушені в цій статті, питання пенітенціарного управління мають значення в контексті висновку про те, що Міністерство юстиції України не змогло провести якісну реформу служби виконання покарань і не змогло створити високоефективну пенітенціарну службу в якості органу юстиції, що потребує інституційного переформатування взаємин пенітенціарної системи і служби виконання покарань.

Висновки

Презентований пакет реформ насправді свідчить про бажання «косметичних» перетворень замість системних. Тим більше, що їх реалізація в практичній площині призвела по суті до протилежного результату і появи взагалі не притаманних службі виконання покарань функцій (слідства, зокрема).

Концепція нашого бачення служби виконання покарань полягає в широкому застосуванні положень пенітенціарного керування, яке повинно стати основою якісного управління в цій сфері. Натомість ідея пенітенціарної діяльності й управління зокрема в нинішній системі юстиції не розвинута взагалі.

На підставі проведеного дослідження запропоновано авторське визначення поняття «пенітенціарна діяльність» в широкому та вузькому значенні, а також авторське бачення поняття «пенітенціарне управління».

Міністерство юстиції не змогло якісно організувати реалізацію пенітенціарної функції та здійснити окремі напрямки правоохоронної діяльності. Зважаючи на це, в Україні відчувається необхідність сформувати пенітенціарну службу, яка б існувала в статусі самостійної служби (агентства, бюро), координувалась Міністром юстиції України і була здатна самостійно відповідати за розробку і впровадження в практику пенітенціарної політики України. Крім того, з метою уникнення в перспективі ситуації, яка вже склалась в українській службі виконання покарань, заслуговує на підтримку думка про необхідність розробки та реалізації пенітенціарної доктрини держави. Гарантією поступального розвитку служби виконання покарань повинна стати стратегія середньострокового терміну дії, яка б закріпила комплекс правових та організаційних заходів існування пенітенціарної служби.

Література