Адміністративно-правове регулювання діяльності органів публічної адміністрації в зоні проведення військової операції в Україні: історичний аспект

Размещено на http://www.allbest.ru/

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ В ЗОНІ ПРОВЕДЕННЯ ВІЙСЬКОВОЇ ОПЕРАЦІЇ В УКРАЇНІ: ІСТОРИЧНИЙ АСПЕКТ

КУЗЬМЕНКО Д.О.

Анотація

Наукова стаття присвячена аналізу історичних етапів створення та становлення адміністративно-правового регулювання діяльності органів публічної адміністрації в зоні проведення військової операції в Україні. Як відомо, до 2014 р. Україна не мала досвіду проведення будь-яких військових дій чи операцій на власній території, тому анексія Криму була неочікуваним явищем, як і всі наступні дії країни-агресора.

В Україні впродовж кожного періоду становлення як незалежної, демократичної держави було здійснено реорганізацію влади на місцях від партійних структур і контрольованих ними державних рад до місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування. Упродовж всього часу існування статус місцевих органів виконавчої влади істотно змінювався відповідно до змін у політичному і громадському житті держави.

У період 2014-2018 рр. реалії існування української держави створили такі умови, за яких оголошення та проведення війни спричинило б багато людських жертв, дестабілізацію усього регіону та негативне ставлення міжнародних стратегічних партнерів. Тому Україна, захищаючи власну територію, громадян і свій вибір подальшого вектору розвитку, опинилася у ситуації, в якій збройне протистояння іншій державі здійснювалося в межах проведення Антитерористичної операції.

Наявність нормативно-правових актів, які визначають і регулюють процеси здійснення адміністративно-правового регулювання діяльності органів публічної адміністрації в зоні проведення військової операції, дає нам досить потужну правову базу, що дозволяє максимально створити усі умови для виконання зазначеними органами своїх владних повноважень.

Військова операція на сході України за своєю складністю та масштабами є абсолютно неочікуваним і провокаційним викликом для нашої держави. Тому організація та якісне здійснення адміністративно-правового регулювання діяльності органів публічної адміністрації в зоні проведення військової операції можливі лише за рахунок високого рівня якості організаційно-правового забезпечення діяльності військово-цивільних адміністрацій та ефективності й оперативності управлінських рішень, які приймаються конкретними особами для виконання тактичних завдань

Ключові слова: публічна адміністрація, адміністративно-правове регулювання, військова операція, військово-цивільні адміністрації, владні повноваження.

Annotation

The scientific article is devoted to the analysis of historical stages of creation and formation of administrative and legal regulation of the activities of public administration bodies in the area of military operations in Ukraine. As you know, by 2014, Ukraine had no experience of conducting any military operations or operations on its own territory, so the annexation of Crimea was an unexpected phenomenon, as well as all subsequent acts of the aggressor country.

In Ukraine, during each period of the formation of an independent, democratic state, the reorganization of local power from party structures and state councils supervised by them was made to local state administrations and local self-government bodies. Throughout the time of existence, the status of local executive power has changed significantly with changes in the political and public life of the state.

Regarding the exercise of state power in the area of military operations in the east of our country, this activity is regulated not only by domestic legislation and international law. Thus, in accordance with the basic principles of international law and the provisions of the UN Charter, states must resolve international disputes in a peaceful way. Ukraine has tried all the existing methods to comply with these norms, but the country has not responded to the pronounced actions of our state to resolve the conflict.

In the period from 2014 to 2018, the realities of the existence of the Ukrainian state created conditions where the announcement and conduct of the war would cause many human victims, the destabilization of the whole region and the negative attitude of international strategic partners. Therefore, Ukraine, protecting its own territory, citizens and its choice of further vector of development, was in a situation in which armed confrontation with another state was carried out within the framework of the Anti-terrorist operation.

The presence of normative legal acts that define and regulate the processes of implementing administrative and legal regulation of the activities of public administration bodies in the area of military operation, we have a sufficiently strong legal framework, which gives the opportunity to create as much as possible all the conditions for the fulfillment of their authorities by the said authorities.

The military operation in eastern Ukraine in its complexity and scale is an absolutely unexpected and provocative challenge for our state. Therefore, the organization and qualitative implementation of administrative and legal regulation of the activities of public administration bodies in the area of military operations is possible only at the expense of a high level of quality of organizational and legal support for the activities of military and civilian administrations and the efficiency and operational efficiency of managerial decisions made by specific persons for the implementation of tactical tasks of the military operations and provision of vital activities of citizens on the territory of the military operation.

Key words: public administration, administrative-legal regulation, military operation, military-civilian administrations, authorities.

Вступ

Говорячи про основні етапи державотворення в Україні, слід зазначити, що кожен із них зазвичай супроводжується відповідними змінами в управлінській структурі, спрямованими на поліпшення діяльності апарату виконавчої влади на всіх рівнях. Вивчаючи історичні етапи створення, розвитку та становлення органів публічної адміністрації в зоні проведення військової операції в Україні, можна стверджувати, що це абсолютно новий і надзвичайно складний період в історії існування нашої незалежної держави.

Державне управління як специфічний вид публічно-політичних відносин у процесі реалізації владно-управлінських повноважень має завданням впорядкувати всі суспільні процеси з метою досягнення сталого розвитку нації та країни загалом. Економічний добробут і соціальна стабільність є важливими критеріями виконання державними інституціями своїх функцій. Водночас їх досягнення не завжди пов'язане із зовнішньою стабільністю, а діяльність владних органів часто спрямована на подолання спонтанних ризиків економічного, соціального, рідше політичного та навіть військового характеру. Попри це, держава повинна мати розроблену стратегію реалізації суверенної влади на підконтрольній їй території за умов будь-яких викликів [9].

Постановка завдання

Мета статті полягає в аналізі історичних етапів створення та становлення адміністративно-правового регулювання діяльності органів публічної адміністрації в зоні проведення військової операції в Україні.

Результати дослідження

Питання історичних етапів виникнення та розвитку адміністративно-правового регулювання діяльності органів публічної адміністрації в Україні перебувають у полі наукового пошуку різних науковців, таких як В.В. Шевченко, В.А. Кисіль, М.В. Буроменський, Р.І. Раімов, Ю.В. Нікітін, О.Г. Трембовецький, Д.Ю. Гулеватий, С.О. Каштелян.

Ці питання є вкрай важливим для нашої країни, адже до 2014 р. Україна не мала досвіду проведення будь-яких військових дій чи операцій на власній території, тому анексія Криму була неочікуваним явищем, як і всі наступні дії країни-агресора.

Варто зауважити, що конкретні комбінації різних форм державної виконавчої влади та самоуправління територіями визначаються історичними, географічними, соціально-культурними, економічними та іншими особливостями держави. З огляду на ці чинники в Україні триває пошук удосконалення оптимальної моделі взаємодії місцевого самоврядування з урядом та урядовими периферійними структурами. Україна як демократична держава не може обійтися без децентралізації своєї виконавчої влади, оскільки жорстка централізація цієї влади властива лише тоталітарним режимам [10, с. 16].

На нашу думку, історичні етапи виникнення та становлення адміністративно-правового регулювання діяльності органів публічної адміністрації в зоні проведення військової операції збігаються з основними етапи організації та діяльності органів державної виконавчої влади в нашій державі з моменту початку збройного конфлікту на сході України. Здійснити аналіз основних етапів виникнення та становлення адміністративно-правового регулювання діяльності органів публічної адміністрації в зоні проведення військової операції неможливо без дослідження основних історичних етапів формування України як незалежної та демократичної держави. адміністративний правовий публічний військовий

Отже, у 1990 р. була прийнята Декларація про державний суверенітет України, яка стала першим офіційним документом нашої держави, що засвідчив статус України як незалежної, демократичної та правової держави, котра закріплює і гарантує права, свободи людини і громадянина та володіє суверенітетом. Окрім цього, було затверджено офіційне розмежування трьох гілок влади і їхніх повноважень, місцеві ради ставали одночасно й органами місцевого самоврядування, й органами державного управління на місцях. Варто зазначити, що принцип розподілу влади все ж таки було здійснено лише із прийняттям Акта проголошення незалежності України.

У березні 1992 р. було прийнято Закон України «Про Представника Президента України», який закріплював правовий статус місцевих органів виконавчої влади та встановив виконавчу вертикаль від Президента України до обласних і районних державних адміністрацій [1, с. 387].

У грудні 1992 р. було прийнято Закон України «Про місцеві ради народних депутатів, місцеве і регіональне самоврядування», відповідно до якого частина повноважень від обласних і районних рад передавалася Представникам Президента, а на районному й обласному рівнях ради позбавлялися власних виконавчих органів і набули характеру винятково представницьких органів [2].

У лютому 1994 р. було прийнято Законом України «Про формування місцевих органів влади і самоврядування», який скасував інститут місцевих державних адміністрацій, і функції місцевих органів державної влади в повному обсязі знову перейшли до компетенції рад. Однак у червні 1994 р. знову було прийнято Закон «Про внесення змін і доповнень до Закону України «Про формування місцевих органів влади і самоврядування», який делегував повне управління на місцях головам відповідних рад і виконавчих комітетів, які їх очолили [3].

У червні 1995 р. Президентом і Верховною Радою України було підписано Конституційний договір «Про основні засади організації і функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України», відповідно до якого було утворено єдину виконавчу вертикаль, нижню ланку котрої становила система місцевих державних адміністрацій із вертикальним підпорядкуванням. Одночасно в обласних і районних радах було скасовано виконавчі органи, чим забезпечилося практично повне виведення виконавчої влади з-під впливу Верховної Ради України [4].

Указом Президента України від 21 серпня 1995 р. було затверджено Положення про відповідні державні адміністрації (Положення про обласну, Київську, Севастопольську міську державну адміністрації, затверджене Указом Президента України від 21 серпня 1995 р.; Положення про районні, районної в містах Києві та Севастополі державні адміністрації, затверджене Указом Президента України від 21 серпня 1995 р.), за якими державні адміністрації визнавалися органами державної виконавчої влади у відповідній адміністративно-територіальній одиниці України, складовими частинами єдиної системи органів державної виконавчої влади, утвореними Президентом України та підлеглими голові держави, а також Уряду України. Головою держадміністрації Президент зобов'язаний був призначати особу, обрану головою відповідної ради, чим передбачалося забезпечити надійний зв'язок і координацію дій між місцевими органами державного управління й органами місцевого самоврядування [5].

Новий період у становленні інституту місцевої державної адміністрації відкрила прийнята 28 червня 1996 р. Конституція України. Конституція фактично замінила поняття «органи державного управління» поняттями «виконавча влада», «органи виконавчої влади» та «місцеві органи виконавчої влади». Останні стали самостійними від представницьких органів у структурно-функціональному аспекті.

Отож, в Україні впродовж так званого перехідного періоду (1990-1996) було здійснено реорганізацію влади на місцях від партійних структур і контрольованих ними державних рад до місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування. Упродовж цього періоду статус місцевих органів виконавчої влади істотно змінювався відповідно до змін у політичному і громадському житті держави.

У квітні 1999 р. Верховна Рада прийняла Закон України «Про місцеві державні адміністрації», яким уперше на законодавчому рівні забезпечено правове регулювання діяльності органів виконавчої влади на місцях. Загалом органи управління на місцях є соціальним інструментом, покликаним поєднати інтереси мешканців і діючих на певній місцевості численних державних і приватних систем [8].

Досліджуючи історію розвитку та становлення місцевих органів виконавчої влади в Україні, можна зробити висновок, що наукова і практична значущість їх удосконалювання полягає в тому, що їхня діяльність тією чи іншою мірою впливає на більшість населення країни та містить заряд, який визначає не стільки ставлення до реформ, скільки соціально-економічну стабільність в Українській державі.

Отже, на основі зазначеного вище можна стверджувати, що орган місцевої виконавчої влади - це державний орган, який є складовою частиною єдиної системи органів державної виконавчої влади зі здійсненням на підставі державно-владних повноважень публічних державних функцій щодо забезпечення комплексного соціально-економічного розвитку, реалізації державної політики у визначених законодавством сферах управління й обов'язковості дотримання прав і свобод громадян на відповідній адміністративно-територіальній одиниці, у своїй діяльності підзвітний і підконтрольний органам виконавчої влади вищого рівня й утримується за рахунок державного бюджету.

Щодо здійснення державної влади в зоні проведення військових дій на сході нашої країни, то ця діяльність регулюється не тільки вітчизняним законодавством, а й нормами міжнародного права. Так, відповідно до основних принципів міжнародного права та положень Статуту ООН держави повинні вирішувати міжнародні спори мирним способом. Україна випробувала усі наявні методи для дотримання зазначених норм, проте країна-агресор не відреагувала на зазначені дії нашої держави щодо врегулювання конфлікту.

Сучасне міжнародне право припускає можливість правомірного застосування збройних сил (самозахисту від агресії, задіяння збройних сил ООН, реалізації права на самовизначення) [11], але у період 2014-2018 рр. реалії існування української держави, а також стан боєздатності Збройних Сил України (далі - ЗСУ), дипломатична складність ведення двосторонніх перемовин із Росією, її міжнародна ізоляція створили такі умови, за яких оголошення та проведення війни спричинило б багато людських жертв, дестабілізацію усього регіону та негативне ставлення міжнародних стратегічних партнерів. Тому Україна, захищаючи власну територію, громадян і свій вибір подальшого вектору розвитку, опинилася у ситуації, в якій збройне протистояння іншій державі здійснювалося в межах проведення Антитерористичної операції (далі - АТО).

Правовий режим АТО має свої особливості. Йдеться про адміністративно-правове регулювання діяльності органів публічної адміністрації в зоні проведення військової операції. Як відомо, незважаючи на умови проведення АТО, управління територіями, на яких вона проводиться, також відбувається, як і на іншій території держави, що не входить у територіальну зону бойових дій. Особливістю такого управління є те, що воно здійснюється у формі цивільно-військового співробітництва - це унікальна форма взаємодії цивільної та військової адміністрацій, спрямована на забезпечення першочергового виконання Збройними Силами України завдань щодо захисту суверенітету та недоторканності державної території, а також суспільно-політичних і соціально-економічних процесів розвитку територій з урахуванням особливостей проведення АТО. Цивільно-військове співробітництво реалізується шляхом координації зусиль силових структур і відомств і цивільних адміністрацій [12, с. 65-70].

Практично принципи цивільно-військового співробітництва в Україні, особливо за умов проведення АТО, втілилися у Законі України від 2 вересня 2014 р. № 1669-VII «Про військовоцивільні адміністрації», в якому визначено організацію, повноваження і порядок діяльності військово-цивільних адміністрацій, що вимушено створюються як тимчасовий орган з елементами військової організації управління для забезпечення безпеки та нормалізації життєдіяльності населення в районі проведення АТО, що не має на меті зміни та / або скасування конституційно закріпленого права територіальних громад на місцеве самоврядування.

Так, відповідно до ст. 1 цього Закону військово-цивільні адміністрації (далі - ВЦА) - це тимчасові державні органи у селах, селищах, містах, районах та областях, які діють у складі Антитерористичного центру при Службі безпеки України та призначені для забезпечення дотримання Конституції та законів України, а також гарантування безпеки і нормалізації життєдіяльності населення, правопорядку, участі у протидії диверсійним про явам і терористичним актам, недопущення гуманітарної катастрофи в районі проведення АТО. Військово-цивільні адміністрації є юридичними особами публічного права і наділяються цим та іншими законами повноваженнями, у межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону [6].

Отже, головне завдання підрозділів (частин) військово-цивільного адміністрування - це організація співпраці з цивільним населенням, місцевими органами влади, іншими військовими формуваннями, що перебувають на постійній чи тимчасовій основі у визначеній зоні, урядовими та неурядовими організаціями, релігійними громадами в районі конфлікту або катастрофи. Фахівці підрозділів військово-цивільного адміністрування виконують роль поєднувальної ланки між формуваннями регулярних збройних сил (правоохоронних силових структур) і мирними мешканцями зони конфлікту й відповідають передусім за інформаційну складову частину забезпечення співробітництва обох сторін. Професіонали координують діяльність військових, урядових, неурядових, міжнародних, благодійних, релігійних та інших організацій стосовно безпосереднього надання допомоги та забезпечення постраждалих верств населення [7].

В Україні згідно із Законом військово-цивільні адміністрації населених пунктів формуються з військовослужбовців військових формувань, утворених відповідно до законів України, осіб рядового і начальницького складу правоохоронних органів, котрі відряджаються до них у встановленому законодавством порядку для виконання завдань в інтересах оборони держави та її безпеки із залишенням на військовій службі, службі у правоохоронних органах без виключення зі списків особового складу, а також працівників, які уклали з Антитерористичним центром при Службі безпеки України трудовий договір.

У разі набуття районною, обласною державною адміністрацією статусу відповідної районної, обласної військово-цивільної адміністрації посади державних службовців у таких адміністраціях можуть заміщатися військовослужбовцями ЗСУ, особами рядового і начальницького складу правоохоронних органів, які відряджаються до них у встановленому законодавством порядку для виконання завдань в інтересах оборони держави та забезпечення її безпеки із залишенням на військовій службі, службі у правоохоронних органах без виключення зі списків особового складу, а також за рішенням керівника районної, обласної військово-цивільної адміністрації на посади державних службовців у такій адміністрації можуть призначатися інші особи, котрі мають спеціальні знання та досвід, без конкурсного відбору.

Що стосується особливостей функціонального навантаження на військово-цивільні адміністрації, то вся сукупність повноважень, визначена відповідно до ст. 4 Закону України «Про військово-цивільні адміністрації», може бути розділена за кількома напрямами державно-управлінського впливу:

- економічні процеси;

- соціальне забезпечення;

- комунальне господарство;

- публічно-політичні процеси;

- адміністративно військова взаємодія в межах проведення АТО.

Таким чином, головною особливістю функціонального навантаження військово-цивільних адміністрацій є наділення їх сукупністю повноважень, спрямованих на забезпечення функціонування Збройних Сил України й оперативного і повноцінного виконання завдань у межах проведення АТО.

В інших сферах державного управління військово-цивільні адміністрації покликані реалізовувати функції, що виконують органи державного управління на регіональному рівні, а також органи місцевого самоврядування в тих територіальних громадах, які опинилися в зоні проведення АТО. Але якщо поглянути на деякі повноваження традиційних державних адміністрацій, то можна побачити, що вони скореговані відповідно до потреб АТО або потреб забезпечення силових відомств і структур, зокрема Збройних Сил України та Служби безпеки України.

Ще однією важливою особливістю адміністративно-правового статусу військово-цивільні адміністрації є те, що вони створюються на трьох рівнях: обласному, районному та рівні населеного пункту. Жодна місцева державна адміністрація, окрім Київської, не створюється на рівні міст чи інших населених пунктів, особливо сіл чи селищ. Але за умов проведення АТО і постійної необхідності координації діяльності Збройних Сил України, Служби безпеки України, сил оперативного реагування Міністерства внутрішніх справ, цивільної адміністрації, інститутів громадянського суспільства та міжнародних і незалежних спостерігачів функціонування військово-цивільних адміністрацій на рівні територіальних громад є не тільки актуальним, а й необхідним і більш наближеним до завдань АТО, ніж навіть на рівні області.

Наступним елементом правового статусу військово-цивільної адміністрації, що має певну особливість, є відповідальність, яку несе її голова за виконання першочергових завдань її функціонування. Персоналізована відповідальність з урахуванням особливого правового статусу голови військово-цивільної адміністрації свідчить про рівень його підконтрольності та підзвітності військово-політичному керівництву країни, а також рівень доступу до адміністративного й інших ресурсів, що робить можливим оперативне реагування на будь-які ризики на території, підконтрольній військово-цивільні адміністрації, оскільки суттєво скорочується кількість ланок підпорядкування.

Таким чином, правовий статус військово-цивільної адміністрації розроблено на засадах міжнародного досвіду та теоретичних основ військової науки і науки державного управління і втілено у вітчизняне правове поле, що дає змогу належним чином виконувати завдання із розвитку соціально-економічних і публічно-політичних процесів на територіях, на яких проводиться АТО, а також забезпечувати координацію діяльності військової та цивільної адміністрації.

Висновки

Отже, можна зробити висновок, що історичні етапи виникнення та становлення адміністративно-правового регулювання діяльності органів публічної адміністрації в зоні проведення військової операції в Україні практично збігаються з основними етапи організації та діяльності органів державної виконавчої влади в нашій державі з моменту початку збройного конфлікту.

Як показав аналіз нормативно-правових актів, які визначають і регулюють процеси здійснення адміністративно-правового регулювання діяльності органів публічної адміністрації в зоні проведення військової операції, ми маємо досить потужну правову базу, що дає можливість максимально створити всі умови для виконання зазначеними органами своїх владних повноважень.

Варто зазначити, що військова операція на сході України за своєю складністю та масштабами є абсолютно неочікуваним і провокаційним викликом для нашої держави. Тому організація та якісне здійснення адміністративно-правового регулювання діяльності органів публічної адміністрації в зоні проведення військової операції можливі лише за рахунок високого рівня якості організаційно-правового забезпечення діяльності військово-цивільних адміністрацій та ефективності й оперативності управлінських рішень, що приймаються конкретними особами для виконання тактичних завдань військової операції та забезпечення життєдіяльності громадян на території проведення військової операції.

Список використаних джерел

1. Про Представника Президента України: Закон України від 5 березня 1992 р. Відомості Верховної Ради України. 1992. № 23. Ст. 387.

2. Про місцеві ради народних депутатів, місцевого і регіонального самоврядування: Закон України від 7 грудня 1992 р. Відомості Верховної Ради України. 1992. № 28. Ст. 387.

3. Про внесення змін і доповнень до Закону України «Про формування місцевих органів влади і самоврядування»: Закон України від 28 червня 1994 р. Голос України. 1994. 2 липня.

4. Про основні засади організації і функціонування державної влади та місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України: Конституційний договір між Верховною Радою України і Президентом України від 08 червня 1995 р. Відомості Верховної Ради України. 1995. № 18. Ст. 133.

5. Про Положення про обласну, Київську, Севастопольську міську державну адміністрацію та Положення про районну, районну у містах Києві та Севастополі державну адміністрацію: Указ Президента України від 21 серпня 1995 р. № 760/95. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/760/95 (Указ втратив чинність на підставі Указу Президента № 218/2002 (218/2002р.) від 05 березня 2002 р. (дата звернення 18.09.19).

6. Про військово-цивільні адміністрації: Закон України від 3 лютого 2015 р. № 141-VIII. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/141-19 (дата звернення 18.09.19).

7. Управління цивільно-військового співробітництва Збройних Сил України. URL: https://cimic.com.ua/functions.

8. Про місцеві державні адміністрації: Закон України від 09 квітня 1999 р. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/586-14 (дата звернення 18.09.19).

9. Шевченко В. Адміністративно-правовий статус військово-цивільних адміністрацій. Науковий часопис Національної академії прокуратури України. 2016. № 4 (12). С. 196-206. URL: http://www.chasopysnapu.gp.gov.ua/ua/pdf/12-2016/shevchenko.pdf (дата звернення 18.09.19).

10. Кіцул Ю.С. Адміністративно-правове регулювання діяльності місцевих органів виконавчої влади: монографія. Л.: ЛДУВС. 2014. 200 с.

11. Буроменський М.В. Міжнародне право: навчальний посібник. Київ: Юрінком Інтер, 2006. 336 с.

12. Тарасов В.М. Цивільно-військове співробітництво за стандартами НАТО: навчальний посібник. Київ: Нац. університет оборони України ім. І. Черняховського. 2015. 87 с.

Размещено на Allbest.ru