Інструменти публічного адміністрування щодо запобігання та протидії домашньому насильству в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Інструменти публічного адміністрування щодо запобігання та протидії домашньому насильству в Україні

Манжос Н.В.

Мета статті полягає в тому, щоб на основі цінностей природного права, теорії адміністративного права, діючого законодавства розкрити основні інструменти публічного адміністрування щодо запобігання та протидії домашньому насильству в Україні. У статті розкрито юридичну природу та зміст інструментів публічного адміністрування. Доведено, що це зовнішній вираз однорідних за своїм характером і правовою природою груп адміністративних дій загальних і спеціальних суб'єктів публічної адміністрації, реалізований у межах відповідності визначеної законом компетенції з метою запобігання та протидії домашньому насильству. Наголошено, що первинним інструментом публічного адміністрування щодо запобігання та протидії домашньому насильству в Україні є видання нормативно-правових актів. Ухвалення норм права підзаконного характеру в процесі адміністративної діяльності публічної адміністрації - це адміністративна правотворчість, яка здійснюється у формі видання органами та посадовими особами публічної адміністрації актів неперсоніфікованого (загального) характеру - нормативних. З'ясовано, що використання актів-планів як інструментів публічного адміністрування запобігання та протидії домашньому насильству за своєю юридичною природою є актом планування владного суб'єкта, що визначає порядок, послідовність чи містить зв'язок подальших дій і проведення заходів. Тобто інструментом є затвердження плану, що створює правові наслідки у вигляді виникнення, зміни або припинення прав і породжує обов'язки для приватних осіб. Планування завжди виходить з узагальнення сучасного стану та спрямоване на майбутній розвиток. Тому спрямованість на майбутнє вирішення питання через установлення загальних цілей і рамок, надання рис визначеності майбутній адміністративній діяльності є ключовою ознакою планування. Зроблено висновок, що акти-дії є оперативним інструментом публічного адміністрування у сфері адміністрування запобігання та протидії домашньому насильству, які полягають в адміністративних діях публічної адміністрації, направлених на безпосереднє запобігання та припинення порушення прав потерпілих від домашнього насильства без зміни юридичного статусу кривдника.

Ключові слова: адміністративні дії, домашнє насильство, запобігання, протидія, зміст, інструменти публічного адміністрування, компетенція, суб'єкти публічної адміністрації, юридична природа.

The purpose of the article is to reveal, on the basis of the values of natural law, the theory of administrative law, the current legislation, the basic tools of public administration for preventing and combating domestic violence in Ukraine. The article describes the legal nature and content of public administration tools. It is proved that this is an external expression of homogeneous groups of administrative actions of general and special subjects of public administration, which are homogeneous in nature and legal nature, implemented within the limits of the competence determined by law to prevent and combat domestic violence. It was emphasized that the primary instrument of public administration in preventing and combating domestic violence in Ukraine is the issuance of regulations. Adoption of norms of the law of a by-law nature in the process of administrative activity of public administration is administrative law-making, which is carried out in the form of issuing acts of non-personalized (general) - normative by the bodies and officials of the public administration. It has been found that the use of planning acts as a tool for public administration of preventing and combating domestic violence is, by its legal nature, an act of planning by a powerful entity that determines the order, sequence or link of further actions and actions. That is, a tool is a plan approval that creates legal consequences in the form of an emergence, change or termination of rights and creates obligations for individuals. Planning always proceeds from the generalization of the current state and aims at future development. Therefore, focusing on the future solution of the issue through the establishment of common goals and frameworks, and giving certainty to future administrative activity is a key feature of planning. It is concluded that acts are an operational tool of public administration in the field of administration and prevention of domestic violence, which are administrative actions of the public administration aimed at directly preventing and ending violations of victims of domestic violence without changing legal status.

Key words: administrative actions, competence, content, domestic violence, legal nature, prevention, counteraction, public administration tools, subjects of public administration.

Вступ

Норми права адміністративного права так би і залишилися благими намірами, якби в «руках» публічної адміністрації не було певних засобів для їх втілення у правозастосування - інструментів публічного адміністрування.

В Україні створені певні умови для протидії та запобігання насильству в сім'ї. Зокрема, був прийнятий спеціальний однойменний закон, який визначив організаційно-правові засади запобігання та протидії домашньому насильству, основні напрями реалізації державної політики у сфері запобігання та протидії домашньому насильству, спрямовані на захист прав та інтересів осіб, які постраждали від такого насильства [1].

Однак, як показують результати соціологічних досліджень, громадяни залишаються не задоволеними рівнем публічного адміністрування запобігання та протидії домашньому насильству в Україні. Іншими словами, нормативне регулювання у цій сфері є не ефективним.

Отже, незадоволеність громадян рівнем протидії запобігання та протидії домашньому насильству в сім'ї, наявність законодавчих прогалин і невідповідностей обґрунтовують актуальність цієї статті.

До проблеми запобігання та протидії домашньому насильству у сім'ї приділяли вчені- правники Ю. Битяк, В. Білозьоров, С. Волошина, В. Галунько, К. Гурковська, Є. Гіда, І. Даніль- ченко, Р. Достдар, І. Жаровська, А. Завальний, В. Колпаков, С. Короєд, О. Кузьменко, О. Куракін, В. Курило, О. Лазаренко, Н. Лесько, У Митник, О. Остапенко, О. Харитонова та ін. Проте вони не займалися безпосередньо питаннями проблем юридичної природи інструментів публічного адміністрування запобігання та протидії домашнього насильства, а зосереджували свої наукові пошуки на більш загальних чи спеціальних викликах.

Постановка завдання

Мета статті полягає в тому, щоб на основі цінностей природного права, теорії адміністративного права, діючого законодавства розкрити основні інструменти публічного адміністрування щодо запобігання та протидії домашньому насильству в Україні.

Результати дослідження. У юридичній літературі склалися певні тенденції наукового розуміння категорії «інструменти публічного адміністрування», адже установлення норм права для публічного адміністрування так би і залишилися не реалізованими благими намірами, якби в арсеналі суб'єктів публічної адміністрації не було належних правових інструментів. Інструменти публічного адміністрування - це комплекс заходів, які використовують суб'єкти публічного адміністрування з метою забезпечення (охорони) прав, свобод і законних інтересів приватних осіб публічного інтересу держави й суспільства загалом. Інструменти публічного адміністрування характеризуються такими ознаками: є зовнішнім виразом форми адміністративної діяльності публічної адміністрації; віддзеркалюють правову динаміку (адміністративну діяльність) публічного адміністрування; залежать від змісту компетенцій суб'єктів публічної адміністрації; зумовлені реалізацією адміністративних обов'язків суб'єктів публічної адміністрації та здійснюються виключно через реалізацію їхніх адміністративних прав; їх вибір зумовлюється специфікою поставленої мети щодо певного об'єкта публічного впливу, що встановлює найкращий ефективний варіант діяльності. Загалом, на думку авторів підручника «Адміністративне право України. Повний курс», інструмент публічного адміністрування - це зовнішній вираз однорідних за своїм характером і правовою природою груп адміністративних дій суб'єктів публічної адміністрації, реалізований у межах відповідності визначеної законом компетенції з метою досягнення бажаного публічного результату [2].

У юридичній літературі є два основні підходи до розкриття видів інструментів публічного адміністрування. Перший - вузький, який відстоюють Р. Мельник, С. Мосьондз та ін., до їх складу відносячи інструменти, використання яких суб'єктами владних повноважень може бути прямо оскаржено в системі адміністративних судів згідно із КАСУ, а саме: видання нормативно-правових актів, видання індивідуальних актів, укладення адміністративних договорів, використання актів-планів та актів-дій. Другий - широкий, прихильниками якого є В. Галунько, О. Правоторо- ва та ін., котрі до складу інструментів публічного адміністрування відносять широке коло елементарних і комплексних заходів (способів) адміністративної діяльності публічної адміністрації [2]. На наш погляд, перший підхід є більш придатним для проблематики публічного адміністрування щодо запобігання та протидії домашнього насильства в Україні.

Первинним інструментом публічного адміністрування щодо запобігання та протидії домашньому насильству в Україні є видання нормативно-правових актів. Ухвалення норм права підзаконного характеру у процесі адміністративної діяльності публічної адміністрації - це адміністративна правотворчість, яка здійснюється у формі видання органами та посадовими особами публічної адміністрації актів неперсоніфікованого (загального) характеру - нормативних. Це викликано тим, що загальні норми та правила поведінки, сформульовані в законах, не в змозі охопити всі аспекти, які потребують додаткового врегулювання нормами адміністративного права. Тому й виникає потреба в конкретизації та деталізації законодавчих норм до стадії їх правозастосування [2]

Серед інструментом публічного адміністрування щодо запобігання та протидії домашньому насильству в України слід відзначити: Указ Президента України № 501/2015 від 25 серпня 2015 р. «Про затвердження Національної стратегії у сфері прав людини» [3], Постанову Кабінету Міністрів України від 22 серпня 2018 р. № 658 «Про затвердження Порядку взаємодії суб'єктів, що здійснюють заходи у сфері запобігання та протидії домашньому насильству і насильству за ознакою статі» [4], Постанову Кабінету Міністрів України від 22 серпня 2018 р. № 655 «Про затвердження Типового положення про притулок для осіб, які постраждали від домашнього насильства та/або насильства за ознакою статі» [5], Постанову Кабінету Міністрів України від 22 серпня 2018 р. № 654 «Про затвердження Типового положення про мобільну бригаду соціально-психологічної допомоги особам, які постраждали від домашнього насильства та/або насильства за ознакою статі» [6], Постанову Кабінету Міністрів України від 20 березня 2019 р. № 234 «Про затвердження Порядку формування, ведення та доступу до Єдиного державного реєстру випадків домашнього насильства та насильства за ознакою статі» [7], Наказ МВС України від 01 серпня 2018 р. № 654 «Про затвердження Порядку винесення уповноваженими підрозділами органів Національної поліції України термінового заборонного припису стосовно кривдника» [8], Наказ МОН України від 22 травня 2018 р. № 509 «Про затвердження Положення про психологічну службу у системі освіти України» [9], Наказ МОН України від 02 жовтня 2018 р. № 1047 «Про затвердження Методичних рекомендацій щодо виявлення, реагування на випадки домашнього насильства і взаємодії педагогічних працівників із іншими органами та службами» [10], Наказ Мінсоцполітики від 01 жовтня 2018 р. № 1434 «Про затвердження Типової програми для кривдників» [11], Наказ Міністерства соціальної політики України № 564/836/945/577 від 19 серпня 2014 р. «Про затвердження Порядку розгляду звернень та повідомлень з приводу жорстокого поводження з дітьми або загрози його вчинення (Міністерство соціальної політики України, Міністерство внутрішніх справ України, Міністерство освіти і науки України, Міністерство охорони здоров'я України)» [12], Наказ Міністерства соціальної політики України № 281 від 08 травня 2014 р. «Про затвердження Методичних рекомендацій щодо організації проходження корекційних програм особами, які вчиняють насильство в сім'ї» [13]. Згідно з останнім нормативно-правовим актом передбачається формування у кривдника нової, неагресивної моделі поведінки у приватних стосунках, відповідального ставлення до власних вчинків і їхніх наслідків, до виконання батьківських обов'язків, на викорінення дискримінаційних уявлень про соціальні ролі й обов'язки жінок і чоловіків. Завданнями такої програми є: формування у кривдника відповідального ставлення до власної поведінки та її наслідків для себе та членів сім'ї; формування усвідомлення кривдником того, що домашнє насильство - це порушення прав людини, яке карається відповідно до чинного законодавства; сприяння зміні насильницької поведінки кривдника; формування у кривдника нової, неагресивної моделі поведінки у приватних стосунках; сприяння засвоєнню кривдниками моделі сімейного життя на засадах гендерної рівності, взаєморозуміння, взаємоповаги і дотримання прав усіх членів родини; сприяння оволодінню кривдниками навичок безконфліктного спілкування, ефективної комунікації [13].

Отже, нормативно-правові акти як інструменти публічного адміністрування щодо запобігання та протидії домашньому насильству - це адміністративна правотворчість суб'єктів публічного адміністрування різного ієрархічного та горизонтального адміністративно-правового статусу, яка здійснюється у формі видання адміністрації актів неперсоніфікованого (загального) характеру з метою деталізації та уточнення норм адміністративного права, викладених у профільному та інших законах України, які не в змозі охопити всіх аспектів правил поведінки та забезпечення ефективного захисту потерпілих від домашнього насильства.

Видання індивідуальних актів є провідним персоніфікованим інструментом публічного адміністрування щодо запобігання та протидії домашньому насильству. Вони спрямовані на конкретних суб'єктів адміністративного права, оскільки саме на підставі адміністративних актів здебільшого виникають, змінюються та припиняються адміністративно-правові відносини. Видання індивідуальних актів є близьким до нормативного, але не тотожне йому. Відмінність між ними полягає в тому, що адміністративні акти встановлюють, змінюють або припиняють конкретні адміністративні правовідносини. Відрізняються від нормативних тим, що звернені до конкретних суб'єктів адміністративно-правових відносин, і їхня дія припиняється після здійснення встановлених у них прав і обов'язків, тобто після одноразового їх застосування. Наприклад, поліцейські Донеччини видавали спеціальні індивідуальні акти - понад 170 термінових заборонних приписів кривдникам, які вчинили домашнє насильство. Який застосовують у разі безпосередньої загрози життю або здоров'ю потерпілих. Внаслідок таких рішень поліцейські ізолюють постраждалих від «насильника», якому заборонено перебувати та / або контактувати із жертвами [14].

Отже, видання індивідуальних (адміністративних) актів є провідним персоніфікованим інструментом публічного адміністрування щодо запобігання та протидії домашньому насильству, спрямованим на конкретних суб'єктів адміністративного права, на підставі якого виникають, змінюються та припиняються адміністративно-правові відносини, що встановлюють правові обмеження для кривдників та адміністративні заходи захисту потерпілих.

Укладення адміністративних договорів є важливим чинником регулювання суспільних відносин за умов правової держави. Вони є зовнішньою формою вираження публічного адміністрування, за допомогою якого впроваджуються диспозитивний метод правового регулювання адміністративно-правових відносин між органами публічної адміністрації, а також між суб'єк- тами публічної адміністрації ' та приватними особами. Адміністративний договір (угода) застосовується суб'єктами публічної ' адміністрації ' в тих випадках, коли застосування адміністративних актів є недоречним / неможливим або недоцільним, зокрема при регулюванні відносин надання адміністративних послуг [2]. Поняття «адміністративний договір» сформульовано у п. 16 ст .4 КАСУ: це спільний правовий акт суб'єктів владних повноважень або правовий акт за участю суб'єкта владних повноважень та іншої особи, що ґрунтується на їх волеузгодженні, має форму договору, угоди, протоколу, меморандуму тощо, визначає взаємні права й обов'язки його учасників у публічно-правовій сфері й укладається на підставі закону [15]. Однак в аналізованій нами статті прикладів їх використання ми не знайшли.

Використання актів-планів як інструментів публічного адміністрування запобігання та протидії домашнього насильства за своєю юридичною природою є актом планування владного суб'єкта, що визначає порядок, послідовність чи містить зв'язок подальших дій і проведення заходів. Тобто інструментом є затвердження плану, що створює правові наслідки у вигляді виникнення, зміни або припинення прав і породжує обов'язки для приватних осіб. Планування завжди виходить з узагальнення сучасного стану та спрямоване на майбутній розвиток. Тому спрямованість на майбутнє вирішення питання через установлення загальних цілей і рамок, надання рис визначеності майбутній адміністративній діяльності є ключовою ознакою планування. Плани містять майбутні заходи й окреслюють результат цих заходів, деколи навіть містять виконавців і строки. Акт планування не є незмінним - він час від часу оновлюється, до нього вносяться зміни й уточнення у зв'язку зі зміною потреб і суспільних вимог Наприклад, Програма запобігання і протидії домашньому насильству, насильству за ознакою статі та торгівлі людьми в Тячівській міській об'єднаній територіальній громаді на 2019-2020 рр. спрямована на здійснення комплексних заходів щодо створення правових і соціальних умов для належного розвитку сім'ї, у т. ч. удосконалення роботи щодо попередження домашнього насильства, насильства за ознакою статі, впровадження тендерних підходів в усі сфери життєдіяльності суспільства та вжиття заходів із протидії торгівлі людьми. Головна мета цієї програми конкретизується за блоками: сім'я: створення умов для зміцнення інституту сім'ї, формування у свідомості людей розуміння важливості ролі сім'ї та виконання нею своїх соціально-демографічних функцій; реалізації заходів, спрямованих на підвищення рівня обізнаності суспільства щодо форм, причин і наслідків домашнього насильства, насильства за ознакою статі, формування нетерпимого ставлення до насильницької моделі поведінки у приватних стосунках, небайдужого ставлення до постраждалих осіб, насамперед до постраждалих дітей; ген- дерна рівність: утвердження рівних прав жінок і чоловіків та рівних можливостей для їх реалізації як основного права людини; викорінення дискримінаційних уявлень про соціальні ролі й обов'язки жінок і чоловіків, а також будь-яких звичаїв і традицій, що на них ґрунтуються; протидія торгівлі людьми: впровадження ефективного механізму взаємодії у сфері протидії торгівлі людьми та захист прав осіб, котрі постраждали від торгівлі людьми, надання їм допомоги [16].

Отже, використання актів-планів як інструментів публічного у сфері адміністрування запобігання та протидії домашньому насильству за своєю юридичною природою є актами планування суб'єктів публічного адміністрування, які визначають порядок, послідовність чи містять зв'язок подальших дій і проведення заходів щодо запобігання та протидії домашньому насильству.

Акти-дії є вагомим інструментом публічного адміністрування дії у сфері адміністрування запобігання та протидії домашнього насильства. Вони вчиняються органами публічної адміністрації у межах своєї компетенції на підставі адміністративно-правових норм для вирішення конкретної ситуації, однак не спрямовані на виникнення, зміну та припинення адміністративно- правових відносин [2]. Наприклад, мобільні групи протидії домашньому насильству Національної поліції після фіксації факту вчинення домашнього насильства приїжджають на місце і з'ясовують усі обставини події та завдяки чіткій взаємодії й алгоритму дій відповідних служб реагують на подію, зокрема, вживаючи превентивні заходи, не спрямовані на виникнення, зміну та припинення адміністративно-правових відносин.

Таким чином, акти-дії є оперативним інструментом публічного адміністрування у сфері адміністрування запобігання та протидії домашньому насильству, який полягає в адміністративних діях публічної адміністрації, направлених на безпосереднє запобігання та припинення порушення прав потерпілих від домашнього насильства без зміни юридичного статусу кривдника.

Висновки

Отже, інструменти публічного адміністрування - це зовнішній вираз однорідних за своїм характером і правовою природою груп адміністративних дій загальних і спеціальних суб'єктів публічної адміністрації, реалізований у межах визначеної законом компетенції з метою запобігання та протидії домашньому насильству.

Список використаних джерел

Про запобігання та протидію домашньому насильству : Закон України від 7 грудня 2017 р. № 2229-VIII. Відомості Верховної Ради. 2018. № 5. Ст. 35.

Адміністративне право України. Повний курс : підручник / Галунько В., Діхтієвський П., Кузьменко О., Стеценко С. та ін. Херсон : ОЛДІ-ПлЮс, 2018. 446 с.

Національної стратегії у сфері прав людини. Затверджено Указом Президента України № 501/2015 від 25 серпня 2015 р. Верховна Рада України. 2018.

Порядок взаємодії суб'єктів, що здійснюють заходи у сфері запобігання та протидії домашньому насильству і насильству за ознакою статі. Затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 22 серпня 2018 р. № 658. Верховна Рада України. 2018. URL: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/658-2018-%D0%BF.

Типового положення про притулок для осіб, які постраждали від домашнього насильства та/або насильства за ознакою статі. Затверджено Постанова Кабінету Міністрів України від 22 серпня 2018 р. № 655. Верховна Рада України. 2018. URL: http://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/655-2018-%D0%BF.

Типового положення про мобільну бригаду соціально-психологічної допомоги особам, які постраждали від домашнього насильства та/або насильства за ознакою статі. Затверджене Постанова Кабінету Міністрів України від 23 січня 2019 р. № 43. Верховна Рада України. 2018. URL: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z0965-18?lang=uk.

Порядок формування, ведення та доступу до Єдиного державного реєстру випадків домашнього насильства та насильства за ознакою статі. Затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 20 березня 2019 р. № 234. Верховна Рада України. 2018. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/234-2019-%D0%BF (ще не набрала чинності).

Порядок винесення уповноваженими підрозділами органів Національної поліції України термінового заборонного припису стосовно кривдника. Верховна Рада України. 2018.

Положення про психологічну службу у системі освіти України. Затверджено Наказом МОН України від 22 травня 2018 р. № 509. Верховна Рада України. 2018. URL: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z0885-18.

Методичні рекомендації щодо виявлення, реагування на випадки домашнього насильства і взаємодії педагогічних працівників із іншими органами та службами. Затверджено Наказом МОН України від 02 жовтня 2018 р. № 1047. Верховна Рада України. 2018.

Про затвердження Типової програми для кривдників. Затверджена Наказом Міністерства соціальної політики України від 01 жовтня 2018 № 1434. Верховна Рада України. 2018. URL: http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/RE32674.html.

Порядку розгляду звернень та повідомлень з приводу жорстокого поводження з дітьми або загрози його вчинення (Міністерство соціальної політики України, Міністерство внутрішніх справ України, Міністерство освіти і науки України, Міністерство охорони здоров'я України). Затверджено Наказом Міністерства соціальної політики України № 564/836/945/577 від 19 серпня 2014 р. Верховна Рада України. 2018.

Наказ Методичні рекомендацій щодо організації проходження корекційних програм особами, які вчиняють насильство в сім'ї. Затверджено Міністерством соціальної політики України № 281. Верховна Рада України. 2018. URL: https://www.msp.gov.ua/documents/ 772.html?PrintVersion.

На Донеччині поліцейські винесли понад 170 термінових заборонних приписів кривдникам, які вчинили домашнє насильство. Поліція Донеччини. 2019. URL: http://police.dn.ua/news/ view/na-donechchini-politsejski-vinesli-ponad-170-terminovih-zaboronnih-pripisiv-krivdnikam-yaki- vchinili-domashne-nasilstvo.

Кодекс адміністративного судочинства. Закон України 6 липня 2005 р. № 2747-IV. 2018.

Програми запобігання і протидії домашньому насильству, насильству за ознакою статі та торгівлі людьми в Тячівській міській об'єднаній територіальній громаді на 2019-2020 роки. Затверджено Рішенням Тячівської громади Закарпатської області. 2019. https://tyachiv-city.gov.ua/ docs/140633/.

Мобільні групи протидії домашньому насильству отримали сучасний службовий автотранспорт. МВС України. 2018. https://mvs.gov.ua/ua/news/25772_Mobilni_grupi_protidii_ domashnomu_nasilstvu_otrimali_suchasniy_sluzhboviy_avtotransport.htm.

Размещено на Allbest.ru