Конституційно-правове закріплення права на звернення в Україні та зарубіжних країнах: порівняльний аналіз

Размещено на http://www.allbest.ru/

Конституційно-правове закріплення права на звернення в Україні та зарубіжних країнах: порівняльний аналіз

Савич Є.С.

Анотація

Метою статі є з'ясування конституційно-правової та законодавчої регламентації права на звернення в конституціях та законодавстві окремих зарубіжних країн-чле- нів Європейського Союзу та проведення на цій основі порівняльного аналізу з українським законодавчим регулюванням права на звернення. Визначено, що тенденції розвитку права людини на звернення у європейському форматі, зокрема в частині стандартів його нормативно-правової фіксації, показують здебільшого єдність національних та європейських суспільно-політичних і правових ідей у питанні його функціонального призначення та слугують додатковим аргументом на користь того, що українська правова модель конституційно-правового закріплення права людини на звернення є невід'ємною органічною складовою частиною європейської правової традиції його розуміння як інструменту комунікативної взаємодії особи та держави під час прийняття публічних рішень, форми контролю держави з боку громадянського суспільства, а також одного з дієвих механізмів захисту прав, свобод та законних інтересів особи. Зроблено висновок, що натепер формула гарантування права на звернення міститься в конституціях переважної більшості європейських держав.

У більшості із цих держав право на звернення є конституційним приписом як гарантована державою можливість звертатися до державних інституцій, органів місцевого самоврядування та їхніх посадових осіб, громадських організацій, як з метою врегулювання власних інтересів або інтересів інших осіб, так і з метою особистої участі в прийнятті публічних рішень. У Конституціях та національному законодавстві кра- їн-членів Європейського Союзу використовується різна термінологія під час унормування права на звернення: право подання петиції, пропозиції та скарги (Польща), право подання меморандумів, заяв та петицій (Естонія), право на звернення (Латвія), право на подання петиції (Литва) тощо. При цьому під терміном «петиція» можуть розумітися різні види звернень: клопотання, заява, підписаний лист, прохання, претензія, скарга та власне електронна петиція як особливий інструмент комунікативної взаємодії особи та державних органів влади.

Ключові слова: заява, звернення, компаративний аналіз, конституційне право людини на звернення, петиція, скарга.

The purpose of the article is to clarify the constitutional and legal regulation of the right to appeal in the constitutions and legislation of individual foreign member states of the European Union and to conduct a comparative analysis on this basis with the Ukrainian legal regulation of the right to appeal. It is determined that the trends in the development of the human right to appeal in the European format, in particular in terms of standards of its legal fixation, mostly show the unity of national and European socio-political and legal ideas on its functional purpose and serve as an additional argument in favor of Ukrainian the legal model of constitutional and legal enshrinement of the human right to appeal is an integral part of the European legal tradition of its understanding as a tool of communicative interaction between the individual and the state in public decision-making, forms of state control by civil society, and one of the effective protection mechanisms. freedoms and legitimate interests of the individual. It is concluded that today the formula for guaranteeing the right to appeal is contained in the constitutions of the vast majority of European states. In most of these states, the right to appeal is a constitutional requirement as a state-guaranteed opportunity to appeal to state institutions, local governments and their officials, public organizations both to regulate their own interests or the interests of others, and to personally participate in public solutions. The Constitutions and national legislation of the Member States of the European Union use different terminology when regulating the right to appeal: the right to submit petitions, proposals and complaints (Poland), the right to submit memoranda, applications and petitions (Estonia), the right to appeal (Latvia), the right to submission of a petition (Lithuania), etc. At the same time, the term “petition” can be understood as different types of appeals: petition, statement, signed letter, request, claim, complaint and actually an electronic petition, as a special tool of communicative interaction between a person and public authorities.

Key words: statement, appeal, comparative analysis, constitutional human right to appeal, petition, complaint.

Вступ

Сьогодні, в умовах стрімкого розвитку інститутів громадянського суспільства, новітніх моделей участі громади в управлінні публічними справами Україна мусить модернізувати національне законодавство щодо звернень громадян. Адже норми чинного Закону, прийнятого ще у 1996 році, фактично є радянським спадком, а система подачі звернень настільки перевантажена, що реально не працює.

У пошуках нової моделі корисним було би вивчення зарубіжного досвіду унормування права людини на звернення, який накопичили розвинені країни з метою інтеграції їхніх кращих елементів в українські реалії. Звернення до світового та європейського досвіду розвитку права людини на звернення та проведення на цій основі компаративістського дослідження дозволить не лише пізнати саму систему світових державно-правових явищ в її цілісності, з'ясувати схожі або відмінні за відповідними ознаками риси державно-правових понять, явищ у зазначеній сфері, а й потенційно допоможе розкрити з більшою повнотою сутність процесів, пов'язаних із правовим забезпеченням інституту звернень, а також дозволить зрозуміти й урахувати специфічні тенденції, ознаки та властивості європейських державно-правових явищ і процесів, які мають вагоме практичне значення для втілення в національне законодавче поле у сфері належного гарантування, законодавчого визначення та реалізації права на звернення.

Аналіз регламентації права на звернення в конституціях та законодавстві зарубіжних країн та проведення на цій основі порівняльного дослідження із законодавством України з цього питання, на жаль, не часто ставали предметом наукового інтересу та розгляду в працях вітчизняних та зарубіжних авторів. Зокрема, означених аспектів торкались у своїх роботах такі науковці, як М. Бєлікова, А. Ємельянова, М. Мальцев, А. Мєзєнцев, В. Недбай, В. Несторович, В. Патлачук,

І. Суслова, О. Тітов, М. Фоміна та інші. Водночас стан науково-теоретичного розроблення даної наукової тематики показав її недостатність, існування суттєвих прогалин, які й зумовлюють потребу подальших наукових пошуків у цьому напрямі.

Постановка завдання. Метою статі є з'ясування конституційно-правової та законодавчої регламентації права на звернення в конституціях та законодавстві окремих зарубіжних країн-чле- нів Європейського Союзу та проведення на цій основі порівняльного аналізу з українським законодавчим регулюванням права на звернення.

Результати дослідження

Аналіз змісту правових актів, як на рівні Європейського Союзу, так і на рівні держав-членів Європейського Союзу, з питання конституційно-правової регламентації права на звернення свідчить про відсутність єдиного стандартизованого підходу до нормативної регламентації даного права: в одних країнах право на звернення надається лише громадянам цієї держави, натомість в інших, зокрема й в Україні, це право належить кожній людини. Окрім того, понятійно-категоріальний апарат законодавства про звернення також різниться. Наприклад, такі базові терміни, як «петиція» та «звернення» мають свої особливості: можуть трактуватися як тотожні (синонімічні) поняття, застосовуватись як у широкому, так і у вузькому розумінні.

На рівні Європейського Союзу з моменту набрання чинності 1 листопада 1993 року Договору про його утворення (Маастрихтський договір) кожен громадянин ЄС, а також будь-яка фізична та юридична особа, яка є резидентом або має зареєстрований офіс у державі-члені ЄС, має право подати петицію до Європейського Парламенту у формі скарги чи пропозиції (a complaint or a request) з питань, що потрапляють у поле діяльності Європейського Союзу. Петиції розглядаються Парламентським Комітетом з питань Петицій, який приймає рішення про їх прийнятність та несе відповідальність за роботу з ними. Правовим підґрунтям для цього є статті 20 та 227 Договору про Функціонування Європейського Союзу (the Treaty on the Functioning of the European

Union (TFEU)) та стаття 44 Хартії про Фундаментальні Права ЄС (the Charter of Fundamental Rights of the Eu) [6].

Отже, у праві Європейського Союзу термін «петиція» застосовується в широкому розумінні: він включає в себе такі види звернень, як пропозиції, скарги та власне електронні петиції. Так, відповідно до статті 227 Консолідованої версії Договору про функціонування Європейського Союзу [2] «будь-який громадянин Союзу, або будь-яка фізична чи юридична особа, яка має резиденцію чи зареєстрований офіс у країні-члені, має право адресувати індивідуально або разом з іншими громадянами петицію до Європейського Парламенту з питання, яке входить до сфери діяльності Союзу і стосується суб'єкта подання напряму». Право ж на подання електронної петиції окремо передбачено у статті 44 Хартії ЄС, в якій ідеться, що «кожен громадянин або громадянка Європейського Союзу, фізична або юридична особа, що проживає або має офіційне зареєстроване місце перебування в одній із держав-членів, має право на подання петиції до Європейського парламенту» [10].

Усі петиції, відповідно до Правил процедури Європейського парламенту, повинні бути пов'язані з діяльністю, договорами та законодавством Європейського Союзу. Подані петиції можуть стосуватися застосування цих положень як органами ЄС, так і національними органами держав-членів Європейського Союзу. Фізичні особи можуть подавати петиції до Європейського парламенту як у справах громадського характеру, наприклад, що зачіпають економічну, політичну або соціальну сфери, так і особистого характеру. При цьому згідно зі статтею 41 вказаної Хартії петицію можна направити будь-якою офіційною мовою Спільноти [10; 11].

У Конституціях та національному законодавстві країн-членів Європейського Союзу також використовується різна термінологія під час унормування права на звернення: право подання петиції, пропозиції та скарги (Польща), право подання меморандумів, заяв та петицій (Естонія), право на звернення (Латвія), право на подання петиції (Литва) тощо. При цьому під терміном «петиція» розуміються різні види звернень: клопотання, заява, підписаний лист, прохання, претензія, скарга та власне електронна петиція як особливий інструмент комунікативної взаємодії особи та державних органів влади.

Право на звернення декларується як право людини в Конституції Латвійської Республіки. Відповідно до статті 104 Конституції республіки кожен має право звертатися до державних установ чи установ самоврядування із заявами (submissions) та отримати відповідь по суті та латвійською мовою [12].

Більш детально процедура отримання та розгляду звернень регламентована в Законі Латвійської Республіки «Про звернення/подання», що визначає порядок, за яким приватна особа може подати, а установа чи приватна особа, яка виконує функції державного управління, розглядає подання, що містить заяву, скаргу, пропозицію або питання в межах компетенції установи та надає відповідь на нього, а також установлює порядок, за яким установа повинна приймати відвідувачів. Компаративний аналіз положень цього закону показав, що за змістом він є подібним до Закону України «Про звернення громадян». Так, Закон Латвійської Республіки передбачає такі види звернень, як заява, скарга, пропозиція, але не містить тлумачення цих понять; звернення може мати письмову, електронну чи усну форму, при цьому звернення, отримані в електронній формі, є дійсними, якщо мають електронний цифровий підпис відповідно до процедур, установлених нормативними актами; положення закону не стосуються запитів щодо надання інформації, які повинні бути розглянуті відповідно до Закону «Про свободу інформації»; норми закону передбачають обов'язковість надання відповіді на звернення протягом розумного періоду часу, враховуючи нагальність вирішення питання, що міститься у зверненні, але не пізніше 1 місяця після його отримання [6; 12].

Влучною, на наш погляд, ураховуючи конституційні приписи про гарантування права на звернення як права людини, є конструкція назви законодавчого акту Латвійської Республіки «Про звернення», в якому не конкретизується, що звернення можуть подаватися лише громадянами цієї країни. Вважаємо, що використання такої конструкції назви базового закону у сфері звернень є доцільним і для України.

Оригінальний досвід, на думку українського вченого В. Нестеровича, можна спостерігати в Латвійській Республіці й щодо запровадження електронної системи петицій, де основними рушіями її запуску стали громадські активісти. Так, систему електронних петицій створили двоє молодих ентузіастів: підприємець К. Блаус та експерт з маркетингу Я. Ертс. Вони вважали, що хороші ідеї мають не залишатися вдома за кухонним столом, а дійти до тих, хто приймає рішення, та ще й далі. Тому у 2010 році вони почали роботу над створенням порталу, а також складанням і просуванням перших ініціатив до Сейму. У творців не було досвіду ані лобіювання, ані захисту інтересів, але був величезний ентузіазм, а також віра в ідею та добрі поради, які допомогли зрозуміти, як реалізувати ідею. Так, у червні 2011 року було створено Інтернет-портал «Мій голос», на якому спочатку було лише дві електронні петиції: «Відкриваємо офшори» та «Відкриваємо Сейм». Однак уже в перші години роботи порталу було зібрано кілька сотень підписів під ними. Двома днями пізніше тодішній Президент Литви В. Затлерс звернувся до суспільства із закликом підписати перший законопроект «Про відкриття офшорів», який був позитивно проголосований у першому читанні, а протягом тижня прийнятий парламентом країни. Нині латвійський Інтернет-портал «Мій голос» є потужною платформою для розвитку громадського суспільства, а петиція, яка отримала підтримку 10 тисяч громадян Республіки Латвія, обов'язково має бути зарахована до порядку денного засідання Сейму [7; 9].

За словами вітчизняної дослідниці М. Бєлікової, для удосконалення національного законодавства у сфері звернень корисним буде й латвійський досвід ідентифікації громадян, що застосовується в разі подання електронних петиції на Інтернет-порталі «Мій голос». Технологічна сторона роботи цього порталу, зокрема порядку ідентифікації авторів петицій (осіб, що її підтримують), виглядає таким чином: особу кожного користувача, який проголосував на ньому, засвідчують зареєстровані в Латвійській Республіці Інтернет-банки. Ініціативу може внести та підписати будь-який громадянин Латвії, що досяг 16-річного віку. Про безпеку дбають банківські системи. Після успішної автентифікації інтернет-банки надсилають ім'я, прізвище й персональний код особи на портал «Мій голос», де вони зберігаються в захищених базах даних. Особа може проголосувати лише один раз за кожну е-ініціативу. У публічний доступ потрапляє лише ім'я та прізвище. На вимогу Сейму база даних підписантів під електронними ініціативами порівнюється з реєстром громадян, який зможе з допомогою своєї бази даних осіб перевірити автентичність усіх підписантів [1].

У чинному Законі України «Про звернення громадян» відсутні приписи щодо персональної ідентифікації авторів та підписантів електронної петиції. Нормами частини сьомої статті 5, частини другої статті 23-1 передбачено лише, що особа під час подання електронної петиції має вказати своє прізвище, ім'я, по батькові, адресу електронної пошти. Жодних інших відомостей, які можуть бути віднесені до персональних даних, не вимагається так само, як і застосування електронного цифрового підпису. Дійсно, варто погодитися з авторкою в тому, що наявний у Законі України порядок ідентифікації суб'єктів подання електронної петиції не відповідає сучасним реаліям розвитку цифрових технологій, може призвести до різного роду махінацій під час підготовки електронної петиції та потребує відповідної законодавчої модернізації.

Заслуговує на увагу, на нашу думку, й досвід правового розуміння та конституційного закріплення права на звернення в Естонській та Литовській республіках. Так, відповідно до статті 46 Конституції Республіки Естонія кожен має право звертатися з меморандумами та заявами до державних установ, місцевого самоврядування та їхніх посадових осіб. Порядок відповіді встановлюється законом. Практично аналогічну норму без уточнення видів звернень містить і частина перша статті 51 Конституції цієї держави, де вказано, що кожен має право звертатися в державні установи, місцеві самоврядні органи та до їхніх посадових осіб на естонській мові та отримувати відповідь на цій мові [5].

Процедура розгляду та надання відповідей на меморандуми та заяви була передбачена відповідним законом (Response to Memoranda and Requests for Explanations and Submission of Collective Addresses Act), що був чинним з 11 квітня 2014 року до 25 жовтня 2016 року, відповідно до норм якого під меморандумом (memorandum) чи, як його трактують, «інформаційним листом» розуміється звернення, представлене особою, в якому він або вона робить пропозицію адресату щодо організації роботи агентства чи органу або розвитку сфери; надає адресату інформацію стосовно суспільного життя і державного управління. Іншими словами, меморандуми за змістом є пропозиціями. Закон також містив поняття запиту - «звернення, представлене особою, в якому він або вона запитує в адресата інформацію, яка вимагає аналізу, узагальнення або збору додаткової інформації; просить надати юридичне пояснення» та поняття колективного звернення (власне петиція), під яким розуміється пропозиція, що створена за громадської ініціативи та внесена до Рійгікогу (естонського парламенту) з метою зміни законодавства чи поліпшення суспільного життя, здійснення яких знаходиться в межах компетенції Рійгікогу. При цьому, якщо метою звернення особи є надання доступу до інформації, відповідь повинна надаватися відповідно до Закону «Про публічну інформацію». Для подання ж та реєстрації колективних звернень (петицій), які можуть бути передані Рійгікогу, створена спеціальна електронна платформа (Rahvaalgatus. ee), яка дозволяє кожному внести свою пропозицію щодо покращення життя в суспільстві або зміни закону, обговорити це разом з іншими та за результатами обговорення колективно скласти звернення. Після цього можна збирати підписи на підтримку (жителі Естонії старші 16 років), надіслати до Рійгікогу та спостерігати за процесом розгляду [6].

Приписи Конституції Литовської Республіки надають право на звернення лише громадянам держави. Так, частиною другою статті 33 «громадянам гарантується право критикувати роботу державних установ чи посадових осіб, оскаржувати їхні рішення. Переслідування за критику забороняється», а частина третя окремо гарантує громадянам право на петицію, порядок здійснення якого встановлюється законом [3].

У свою чергу законом Литви «Про петиції» визначається, що петиція - це письмова заява петиціонера, адресована до Сейму, Уряду чи муніципального уряду та адміністративних інституцій, що містить вимоги чи пропозиції щодо вирішення питань, рішення яких може потребувати прийняття нового правового акту, зміни правового акту, доповнень або виключень, та яку комісія з петицій визнає за петицію. При цьому норми закону не застосовуються, якщо громадяни здійснюють права, встановлені Конституцією: право законодавчої ініціативи; право ініціативи оголосити референдум; право критикувати роботу державних установ або державних службовців.

Процедура ж розгляду заяв, повідомлень і скарг громадян регулюється нормами статті 14 Закону Литовської Республіки «Про державне управління», а також є однією з функцій Омбудсмена Сейму (парламенту Литви) [6].

Прикладом для нормативного вдосконалення змісту національної конституційної норми, що встановлює право людини на звернення, на наш погляд, є виклад аналогічної норми в Конституції Республіки Польща. Так, стаття 63 Конституції цієї держави передбачає, що кожен має право звертатися з петиціями, пропозиціями та скаргами в інтересах суспільства, у власних інтересах або інтересах іншої особи за її згодою до органів публічної влади, а також до громадських організацій та установ у зв'язку з виконанням ними своїх обов'язків, покладених на них у галузі публічної адміністрації. Порядок розгляду петицій, пропозицій та скарг визначається законом [4]. Як бачимо, конституційні приписи не лише конкретизують види звернень, з якими особа може звертатися до уповноважених на це суб'єктів, а й не обмежують їх коло лише державними органами влади чи органами місцевого самоврядування, передбачаючи направлення таких звернень і до громадських організацій та установ. Окрім того, норма Основного Закону Республіки Польща закладає засади сучасного розуміння дуалістичної природи права людини на звернення, яке одночасно виступає як особисте та як політичне право людини. Єдиним недоліком, з нашої точки зору, є виклад цієї норми в частині 3, що присвячена політичним правам і свободам, Розділу ІІ «Свободи, права та обов'язки людини і громадянина» Конституції Республіки Польща.

Як зазначалось вище, норма Конституції Республіки Польща передбачає визначення порядку розгляду звернень законодавчими актами. Так, порядку подання і розгляду петицій окремо присвячено Закон Республіки Польща «Про петиції», відповідно до якого предметом петиції може бути прохання щодо зміни законодавства, здійснення заходів чи інших дій стосовно питання, що підіймається в петиції, та стосовно суспільного життя, цінностей, що вимагають особливого захисту. Відповідно до Регламенту Сейму розглядом петицій, що адресовані Сейму, займається спеціальна комісія.

Натомість частина 8 Адміністративно-процесуального Кодексу Республіки Польща регламентує процедуру подання та розгляду скарг і пропозицій. Відповідно до приписів Адміністративно-процесуального Кодексу предметом скарги може бути недбале або неналежне виконання обов'язків компетентними органами чи їхніми працівниками, порушення верховенства права чи інтересів заявників, а також довготривалий та бюрократичний розгляд справ; предметом пропозиції можуть бути питання, що стосуються вдосконалення організації, зміцнення законодавства, поліпшення роботи та запобігання зловживанням, захисту власності, кращого задоволення потреб населення. Пропозиції та скарги повинні бути розглянуті якнайшвидше, але не пізніше 1 місяця з дня їх отримання [6; 13].

Висновки

Викладене дозволяє зробити такі висновки.

Тенденції розвитку права людини на звернення у європейському форматі, зокрема в частині стандартів його нормативно-правової фіксації, показують здебільшого єдність національних та європейських суспільно-політичних і правових ідей у питанні його функціонального призначення та слугують додатковим аргументом на користь того, що українська правова модель конституційно-правового закріплення права людини на звернення є невід'ємною органічною складовою частиною європейської правової традиції його розуміння як інструменту комунікативної взаємодії особи та держави під час прийняття публічних рішень, форми контролю держави з боку громадянського суспільства, а також одного з дієвих механізмів захисту прав, свобод та законних інтересів особи.

Натепер формула гарантування права на звернення міститься в конституціях переважної більшості європейських держав. У більшості із цих держав право на звернення є конституційним приписом як гарантована державою можливість звертатися до державних інституцій, органів місцевого самоврядування та їхніх посадових осіб, громадських організацій, як з метою врегулювання власних інтересів або інтересів інших осіб, так і з метою особистої участі в прийнятті публічних рішень.

У Конституціях та національному законодавстві країн-членів Європейського Союзу використовується різна термінологія під час унормування права на звернення: право подання петиції, пропозиції та скарги (Польща), право подання меморандумів, заяв та петицій (Естонія), право на звернення (Латвія), право на подання петиції (Литва) тощо. При цьому під терміном «петиція» можуть розумітися різні види звернень: клопотання, заява, підписаний лист, прохання, претензія, скарга та власне електронна петиція як особливий інструмент комунікативної взаємодії особи та державних органів влади.

Розгляд нормативно-правового врегулювання права людини на звернення в переважній більшості європейських країн продемонстрував, що право подання електронної петиції до законодавчого органу держави, як правило, має самостійне юридичне визначення, окремо закріплюється в законодавстві та надається лише громадянам цієї держави. Це право розуміється як інструмент безпосередньої демократії та механізм реалізації права на участь в управлінні публічними справами в таких державах, як Естонія, Латвія, Литва, Польща.

конституційний правовий регламентація звернення

Список використаних джерел

1. Бєлікова М.І. Електронні петиції: переваги та недоліки. Адміністративне право сучасного етапу державотворення: стан та перспективи розвитку : зб. наук. пр. за матеріалами І Між- нар. наук.-практ. конф. (21 трав. 2016 р.). Харків, 2016. С. 13--15.

2. Консолідовані версії Договору про Європейський Союз (вчиненого в Маастрихті сьомого дня лютого тисяча дев'ятсот дев'яносто другого року) та Договору про функціонування Європейського Союзу (вчиненого в Римі двадцять п'ятого дня березня місяця року одна тисяча дев'ятсот п'ятдесят сьомого).

3. Конституція Литовської Республіки. Прийнята громадянами Литовської Республіки на референдумі 25 жовтня 1992 року.

4. Конституція Республіки Польща.

5. Конституция Эстонской Республики. Принята на референдуме 28 июня 1992 года.

6. Міжнародний досвід законодавчого регулювання права громадян на звернення. Інформаційна довідка, підготовлена Європейським інформаційно-дослідницьким центром на запит Комітету Верховної Ради України.

7. Нестерович В. Інституційне утвердження електронних петицій в Україні в контексті зарубіжного досвіду. Віче : Журнал Верховної Ради України. 2015. № 22. Листопад.

8. Патлачук В.Н. Загальна характеристика та кількісні показники Конституції Республіки Польща 1997 року.

9. Плахта Д. Інструмент е-демократії.

10. Хартія основних прав Європейського Союзу : Міжнародний документ від 07.12.2000 р.

11. Consolidated version of the treaty on the functioning of the European Union. Official Journal of the European Union 26.10.2012. C 326/47.

12. The Constitution of the Republic of Latvia.

13. Ustawa z dnia 11 lipca 2014. o petycjach.

Размещено на Allbest.ru