Исследование принципов формирования и реализации государственных программ Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

ИССЛЕДОВАНИЕ ПРИНЦИПОВ ФОРМИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Балгужинова Д.Б. - старший инспектор Счетной палаты Российской Федерации, аспирант кафедры правовых дисциплин ВШГА МГУ имени М.В. Ломоносова

В данной статье автором исследуется система действующих принципов формирования государственных программ Российской Федерации. По результатам анализа принципов формирования пилотных и непилотных государственных программ автор приходит к выводу о необходимости создания единой системы общих принципов, которые должны соблюдаться не только при формировании госпрограмм, но и в процессе их реализации. Кроме того, автором обосновывается необходимость дополнения системы принципов формирования и реализации государственных программ Российской Федерации следующими принципами: проведение обязательной процедуры ранжирования проектов, предлагаемых для включения в государственные программы; сочетание механизмов процессного и проектного управления для всех государственных программ; обеспечение взаимосвязи целевых показателей (индикаторов), мероприятий и объемов финансирования, выделяемых на реализацию государственных программ; обеспечение достоверности, корректности и прозрачности отчетной информации о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ; персональная ответственность должностных лиц - руководителей главных распорядителей бюджетных средств, являющихся ответственными исполнителями государственных программ, за качество разработки государственных программ и вносимых в них изменений и за достижение запланированных результатов (включая достижение плановых значений показателей и выполнение мероприятий); обеспечение эффективности использования средств на реализацию государственных программ.

Ключевые слова: программно-целевой метод, принципы, государственный аудит, государственные программы Российской Федерации

In this article, the author explores the system of the principles of planning the government programs. The author has analyzed the main principles and concluded that the system of principles of planning and implementation the government programs need development. The author suggests addition to system of principles of planning and implementation the government programs.

Keywords: program-target method, principles, government audit, government programs of Russian Federation.

С 2014 г. федеральный бюджет формируется с применением программно-целевого метода бюджетного планирования: бюджетные ассигнования распределяются по целевым статьям расходов, каждая из которых соответствует определенной государственной программе Российской Федерации.

Внедрение нового метода бюджетного планирования обусловило возникновение группы финансовых правоотношений, связанных с процессом формирования, реализации, мониторинга и оценки эффективности реализации государственных программ.

Следует отметить, что процесс внедрения программно-целевого метода бюджетного планирования в Российской Федерации осуществлялся в отсутствие целостной системы стратегического планирования, развитой методологической базы и надлежащего правового регулирования процесса разработки и реализации госпрограмм, что привело к низкому качеству их планирования в части целеполагания, показателей, обоснованности объемов ресурсного обеспечения. Указанные факторы существенно повлияли на процесс реализации государственных программ Российской Федерации, о чем свидетельствуют результаты аудита Счетной палаты Российской Федерации (далее - Счетная палата).

Так, по результатам проверок, проведенных Счетной палатой в период 2012-2016 гг, выявлены системные недостатки реализации государственных программ Российской Федерации, в числе которых недостаточная взаимосвязь стратегического и бюджетного планирования, низкое качество разработки большинства госпрограмм, отсутствие системы государственных программ, позволяющей обеспечивать достижение поставленных целей и решение стратегических задач социально -экономического развития.

Счетной палатой также выявлены недостатки, непосредственно связанные с эффективностью использования средств федерального бюджета: отсутствие взаимоувязки показателей и мероприятий государственных программ с динамикой их финансирования, непроведение оптимизации расходов на их реализацию, риски недостижения запланированных показателейСайт Счетной палаты Российской Федерации, годовые отчеты о работе Счетной палаты Российской Федерации за 2012, 2013, 2014, 2015, 2016 годы .

Таким образом, опыт реализации государственных программ Российской Федерации в 2012-2016 гг показывает необходимость дальнейшего развития и совершенствования нормативно -правового регулирования процесса разработки, реализации, мониторинга и оценки эффективности реализации государственных программ, разработки обширной методологической базы, в том числе в части проведения оценки текущих результатов реализации госпрограмм.

Следует отметить, что 22 марта 2017 г. на заседании президиума Совета при Президенте России по стратегическому развитию и приоритетным проектам были одобрены меры по внедрению механизмов проектного управления при формировании и реализации государственных программ (протокол заседания президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам от 22 марта 2017 г. № 3)Официальный сайт Правительства Российской Федерации .

Ряд утвержденных государственных программ Российской Федерации определен в качестве пилотных в целях перевода их на механизмы проектного управления: в составе таких пилотных государственных программ решено выделять проекты, реализуемые в соответствии с требованиями по организации проектной деятельности, а также установить особый порядок формирования, реализации и оценки их эффективности.

Кроме того, по итогам указанного заседания одобрены основные подходы по дальнейшему использованию механизмов проектного управления в рамках госпрограмм, которые заключаются в том числе в совершенствовании механизма государственных программ с учетом опыта реализации пилотных госпрограмм.

Таким образом, в целях решения системных проблем, возникающих при реализации государственных программ Российской Федерации, принято решение о внедрении механизмов проектного управления путем апробации на нескольких государственных программах.

Во исполнение решений протокола от 22 марта 2017 г. № 3 Правительством утверждены Правила разработки, реализации и оценки эффективности отдельных государственных программ Российской Федерации (далее - Правила № 1242)Постановление Правительства Российской Федерации от 12.10.2017 г. № 1242 (ред. от 25.12.2018 г.) «О разработке, реализации и об оценке эффективности отдельных государственных программ Российской Федерации» (вместе с «Правилами разработки, реализации и оценки эффективности отдельных государственных программ Российской Федерации»)..

Пилотными были определены несколько государственных программ, реализуемых в сфере здравоохранения, образования, сельского хозяйства и жилищной сфере. Правилами № 1242 установлены требования к содержанию, этапам разработки, финансовому обеспечению, управлению и контролю реализации пилотных государственных программ.

С принятием правил №9 1242 государственные программы можно классифицировать на пилотные и непилотные.

Все государственные программы Российской Федерации должны разрабатываться с соблюдением ряда установленных принципов. Так, планирование непилотных госпрограмм должно осуществляться с учетом принципов, предусмотренных Методическими указаниями по разработке и реализации государственных программ Российской ФедерацииУтверждены приказом Минэкономразвития России от 16.09.2016 г. № 582., пилотных госпрограмм - с учетом принципов, предусмотренных Постановлением № 1242.

Общими принципами формирования государственных программ (пилотных и непилотных) являются следующие:

1) учет целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности, установленных документами стратегического планирования;

2) интеграции государственных регулятивных и финансовых мер для достижения целей госпрограмм.

Остальные принципы формирования непилотных государственных программ заключаются в максимальном охвате госпрограммами всех сфер социально-экономического развития и бюджетных средств; определении измеримых результатов реализации госпрограмм; определении ответственного за достижение запланированных результатов и обладающего необходимыми полномочиями и ресурсами исполнителя госпрограммы; проведении оценки эффективности реализации государственных программ на постоянной основе, а также в установлении ответственности должностных лиц за результаты их реализации.

По мнению автора, соблюдение принципа проведения регулярной оценки эффективности реализации госпрограмм возможно только уже в ходе реализации государственной программы, в связи с чем его указание в числе принципов формирования госпрограмм некорректно.

В процессе формирования пилотных государственных программ помимо общих принципов, названных выше, должны быть соблюдены принципы обеспечения консолидации бюджетных средств, направленных на реализацию государственной политики в сферах социально -экономического развития и национальной безопасности и влияющих на достижение результатов; координации мероприятий пилотных госпрограмм с мероприятиями программ субъектов Российской Федерации, а также мероприятиями программ развития госкорпораций, госкомпаний, акционерных обществ с государственным участием; включения в пилотные госпрограммы проектов и ведомственных целевых программ, прошедших процедуру ранжирования.

По мнению автора, одним из ключевых принципов формирования пилотных госпрограмм является включение в них только тех проектов и ведомственных целевых программ, в отношении которых была проведена процедура ранжирования.

Процедура ранжирования введена для отбора проектов и ведомственных целевых программ, реализация которых обеспечит достижение целей госпрограммы в полном объеме наиболее эффективным способом.

Так, в рамках многих государственных программ Российской Федерации реализуются различные инфраструктурные, инвестиционные проекты, на реализацию которых из средств федерального бюджета ежегодно выделяются значительные объемы финансирования, однако на практике такие проекты далеко не всегда оказываются успешными. Осуществление ресурсоемких проектов часто не обеспечивает тот мультипликативный эффект (бюджетный, социально-экономический), который ожидался по результатам их реализации.

Проведение обязательной процедуры ранжирования проектов, предлагаемых для включения в государственные программы, должно способствовать отбору потенциально наиболее ценных и приоритетных с точки зрения результатов реализации проектов.

Однако существенным недостатком является то, что в соответствии с требованиями Правил № 1242 модель ранжирования проектов (программ) и ВЦП, которые подлежат реализации в составе пилотной госпрограммы (далее - модель ранжирования), разрабатывается самим ответственным исполнителем пилотной государственной программы по согласованию с Минэкономразвития России.

Модель ранжирования позволяет определить степень приоритетности проектов с учетом стоимости их реализации и имеющихся потенциальных рисков. Применение модели ранжирования призвано обеспечить принятие взвешенного и сбалансированного управленческого решения о степени влияния того или иного проекта на достижение целей государственной программы.

Разработка модели ранжирования самим ответственным исполнителем пилотной государственной программы влечет риски необъективного отбора проектов.

По мнению автора, существующий дуализм системы принципов формирования государственных программ необходимо устранить, поскольку по большому счету отличия непилотных госпрограмм от пилотных заключаются в применении методов проектного управления при формировании пилотных госпрограмм. При этом более корректно закрепление не только принципов формирования государственных программ, но и их реализации, поскольку соблюдение предусмотренных ими подходов требуется не только на этапе разработки госпрограмм, но и в процессе внесения в них изменений и их непосредственной реализации.

Создание системы общих принципов формирования и реализации гос- программ является необходимым шагом для совершенствования качества самих госпрограмм, и, как следствие, оптимизации процесса их исполнения и достижения результатов.

Учитывая интеграцию реализуемых в настоящее время национальных проектов в государственные программы Российской Федерации, представляется обоснованным установить принцип сочетания механизмов процессного и проектного управления для всех государственных программ.

Обоснованность данного предложения подтверждается в том числе положениями Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019-2024 ггРаспоряжение Правительства Российской Федерации от 31.01.2019 г. № 117-р.. Так, развитие программно-целевого метода планирования на основе государственных программ планируется в рамках реализации направления по совершенствованию системы государственных программ и внедрению принципов проектного управления.

Кроме того, по мнению автора, есть ряд принципов, отражающих важные подходы к качеству планирования госпрограмм и оценки процесса их исполнения, которые также необходимо включить в систему общих принципов формированию и реализации госпрограмм.

Так, в целях повышения эффективности реализации госпрограмм и обеспечения возможности оценки влияния динамики их финансирования на достижимость запланированных результатов необходимо установить принцип обеспечения взаимосвязи целевых показателей (индикаторов), мероприятий и объемов финансирования, выделяемых на реализацию государственных программ. При отсутствии таковой искажается сама суть применения программно-целевого метода планирования, предусматривающего прямую связь затраченных ресурсов с полученными результатами.

Не менее важным представляется и соблюдение принципа достоверности, корректности и прозрачности отчетной информации о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ, поскольку формируемые ответственными исполнителями государственных программ отчеты должны обеспечивать полноценное информирование государственных органов, принимающих управленческие решения, а также граждан и различные общественные, научные и иные организации о степени достижения результатов государственных программ и их вкладе в решение задач социально-экономического развития.

В целях повышения заинтересованности руководителей федеральных органов исполнительной власти, государственных корпораций, являющихся ответственными исполнителями государственных программ, представляется обоснованным включение принципа персональной ответственности указанных лиц за качество разработки государственных программ и вносимых в них изменений и за достижение запланированных результатов (включая достижение плановых значений показателей и выполнение мероприятий).

Персональная ответственность за качество реализуемых госпрограмм и достижение запланированные результатов является, по мнению автора, сильной мотивацией для должностных лиц, наличие которой является значимым фактором успеха реализации госпрограмм.

Реализация государственных программ Российской Федерации осуществляется в настоящее время в условиях регулярного возникновения факторов, способных негативно повлиять на достижение запланированных результатов: это и санкции, вводимые в отношении российских организаций, и невысокие темпы роста экономики, и комплекс накопившихся острых проблем в социальной сфере.

Для управления возникающими в процессе реализации рисками государственных программ целесообразно установление принципа применения риск-ориентированного подхода, заключающегося в оценке потенциальных рисков и разработке мер по их управлению.

Бюджетным кодексом Российской Федерации Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ. предусмотрен общий принцип бюджетной системы Российской Федерации: принцип эффективности использования бюджетных средств. Реализация данного принципа заключается в том, что участники бюджетного процесса при формировании и исполнении бюджета должны обеспечивать достижению запланированных результатов с использованием наименьшего объема средств - то есть к экономности, и (или) к достижению наилучшего результата с использованием предусмотренного бюджетом объема ресурсов (результативности).

Аналогичный же принцип в целях повышения эффективности используемых средств необходимо предусмотреть и при реализации ответственными исполнителями государственных программ с учетом их финансирования как за счет средств федерального бюджета, так и за счет средств внебюджетных источников.

Таким образом, автором предлагается дополнить общие принципы формирования и реализации государственных программ следующими принципами:

1) проведение обязательной процедуры ранжирования проектов, предлагаемых для включения в государственные программы;

2) сочетание механизмов процессного и проектного управления для всех государственных программ;

3) обеспечение взаимосвязи целевых показателей (индикаторов), мероприятий и объемов финансирования, выделяемых на реализацию государственных программ;

4) обеспечение достоверности, корректности и прозрачности отчетной информации о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ;

5) персональная ответственность должностных лиц - руководителей главных распорядителей бюджетных средств, являющихся ответственными исполнителями государственных программ, за качество разработки государственных программ и вносимых в них изменений и за достижение запланированных результатов (включая достижение плановых значений показателей и выполнение мероприятий); обеспечение эффективности использования средств на реализацию государственных программ.

Размещено на Allbest.ru