Финансово-правового регулирования банковского надзора в Российской Федерации: вектор развития

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФИНАНСОВО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ БАНКОВСКОГО НАДЗОРА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ВЕКТОР РАЗВИТИЯ

Ошманкевич К.Р. аспирантка Высшей школы государственного аудита (факультета) Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова

В статье рассматриваются основные вопросы, касающиеся банковского надзора в Российской Федерации. Автором рассматриваются такие категории, как понятие, принципы банковского надзора. Предлагается придерживаться расширительного толкования предмета банковского надзора, на основании чего выводится его определение, рекомендуемое к законодательному закреплению. В статье представлена комплексная классификация принципов банковского надзора, с выделением двух основных подкатегорий принципов: организационно-правовые принципы (принципы непрерывности, независимости, технологичности, объективности, системности, превентивности, открытости и доступности информации, обоснованности) и социально-значимые принципы (принципы ответственности, обеспечения сохранения банковской тайны, защиты интересов вкладчиков и кредиторов). Автором также рассматриваются виды мер принуждения, применяемых регулятором - Центральным банком Российской Федерации - к поднадзорным кредитным организациям, выделяется их роль и значение для осуществления банковского надзора. Выделяется значение и роль предупредительных мер воздействия, которые были предусмотрены ранее действовавшими нормативными актами Банка России и которые отсутствуют в актуальном законодательстве. На основании проведенного исследования автором выявляются пробелы в финансово-правовом регулировании в соответствующей области и вносятся предложения по совершенствованию законодательного регулирования в соответствующих областях.

Ключевые слова: банк, кредитная организация, банковский надзор, принципы банковского надзора, Центральный банк Российской Федерации, предупредительные меры принуждения

The main issues devoted to banking supervision in the Russian Federation are observed in this article. The author examines the categories such as definition and principles of banking supervision. It is offered to abide expansive interpretation of the subject of banking supervision, upon which its definition is developed to be recommended for including in legislation. The article presents a complex classification of the principles of banking supervision with two outlines subcategories of principles: organizational and legal principles (principles of continuity, independence, manufacturability, objectivity, consistency, preclusiveness, openness and availability of information, justifiability) and socially important principles (principles of responsibility, maintenance of bank secrecy, protection of interests of investors and creditors). The author also observes kinds of measures of enforcement applied by the regulator (Central Bank of the Russian Federation) to supervised credit organizations, outlines their role and significance for conducting of banking supervision. The significance and role of preventive measures of enforcement, that used to be regulated by normative acts of the Bank of Russia and that do not exist in current legislation, are outlined. According to the research carried out, the gaps in financial and legal regulation of related area are detected and options of amending of the current legislation are proposed.

Keywords: restricted access information, confidentiality of information, confidential information, secrecy, legal status, legal property, legal regime of confidentiality, digital technologies, organizational and legal measures

Банковский надзор в современной России стал одним из важнейших механизмов по обеспечению стабильности развития и укрепления финансового рынка Российской Федерации и устойчивого развития и укрепления банковской системы Российской Федерации. Именно от его проведения будет зависеть своевременное предотвращение возможных нарушений в данной сфере, минимизация негативных последствий как для государства и организаций, так и для граждан. С учетом важности банковского надзора постоянное совершенствование данного механизма представляется важной задачей. Для этих целей одним из инструментов такого совершенствования является исследование теоретических проблем в данной области и основных пробелов в регулировании банковского надзора в России, а также выработка предложений по их восполнению.

Полагаем, прежде всего необходимо уделить внимание непосредственно понятию надзора, его сущности и отдельным его аспектам, поскольку именно на основании определения данной категории возможно выстроить сбалансированную правовую и организационную систему его осуществления в современных условиях. На законодательном уровне прямо не закреплено определение банковского надзора. Вместе с тем в абз. 1 ст. 56 Федерального закона от 10.07.2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» определено, на что направлен банковский надзор. Проанализировав вышеуказанную норму, можно определить банковский надзор как деятельность Банка России по надзору за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами законодательства Российской Федерации и нормативных актов Банка России.

Понятие банковского надзора неразрывно связано с такой категорией как предмет. На основании анализа норм ст.ст. 56-76 Федерального закона от 10.07.2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Федеральный закон от 10.07.2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790. можно сделать вывод, что предмет банковского надзора заключается в выполнении кредитной организацией финансовых нормативов и правил ведения бухгалтерской отчетности, установленных законодательством Российской Федерации и нормативными актами Банка России, а также в обеспечении достоверности отчетности кредитной организации. Тем самым становится очевидно, что предмет банковского надзора в настоящее время носит финансово-экономический характер несмотря на то, что надзор осуществляется за соблюдением требований законодательства Российской Федерации и нормативных актов Банка России в целом. Поэтому полагаем необходимым осуществлять расширительное толкование предмета банковского надзора, и рассмотреть возможность закрепления на законодательном уровне предмет банковского надзора, определив его как выполнение кредитной организацией предъявляемых к ней требований законодательства Российской Федерации и нормативных актов Банка России.

Ввиду вышеизложенного предлагаем закрепить в ст. 1 Федерального закона от 02.12.1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности» понятие банковского надзора и определить его как деятельность Банка России по постоянному наблюдению за соблюдением кредитными организациями требований законодательства и нормативных актов Банка России, а также по фиксированию допущенных ими нарушений.

Несмотря на то, что современная банковская система является достаточно молодой и активно развивается, представляется возможным выделить основные базовые начала осуществления деятельности по надзору за ее функционированием, то есть выделить принципы банковского надзора. Хотя на теоретико-правовом уровне принципы банковского надзора обсуждаются и анализируются, законодатель не закрепил разработанные принципы на уровне нормативных актов. Так, некоторые авторы Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М.: Юриспруденция, 2000. С. 34. классифицируют принципы банковского надзора по объему правового регулирования, другие Казакбиева Л.Т. Банковский надзор как финансово-правовая категория: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 9. - по сфере действий. Ученые по-разному подразделяют принципы в рамках критерия - объем правового регулирования. Так, например, Е.Н. Пастушенко, А.С. Земцов Пастушенко Е.Н., Земцов А.С. Принципы финансовой деятельности Центрального банка Российской Федерации (постановка проблемы) // Принципы финансового права: Материалы междун. науч.-практ. конф., Харьков, 19-20 апр. 2012. Харьков: Право, 2012. С. 196, 197., И.В. Винникова Винникова И.В. Банковский надзор в системе финансово-правового регулирования банковской деятельности в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2015. С. 12. в рамках классификации по объему правового регулирования выделяют организационные, функциональные и социально-ориентированные принципы. Другие подгруппы выделяет Т.Э. Рождественская Рождественская Т.Э. Теоретико-правовые основы банковского надзора в Российской Федерации: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2012. С. 18-34.: общие, специальные и организационно-правовые. Со своей стороны мы предлагаем осуществить следующую комплексную классификацию принципов банковского надзора:

- Организационно-правовые принципы: принципы непрерывности, независимости, технологичности, объективности, системности, превентивности, открытости и доступности информации, обоснованности и т.д.;

- Социально-значимые принципы: принципы ответственности, обеспечения сохранения банковской тайны, защиты интересов вкладчиков и кредиторов и т.д.

Полагаем, что данная классификация является наиболее комплексной и всеохватывающей, поскольку в данном случае выделяются две основные подкатегории принципов. В первой категории мы указываем принципы, которые должны быть закреплены в национальном законодательстве и которые относятся непосредственно к организации и проведению банковского надзора, как одного из важнейших направлений деятельности специализированного публично-правого института. Поскольку цели банковского надзора взаимосвязаны и носят частно-публичный характер, а их выполнение влияет как на экономическую ситуацию государства, так и на население и на отдельно взятых граждан, именно поэтому мы предлагаем во второй подкатегории объединить принципы, которые позволяют достичь социально-значимого результата.

На наш взгляд, поскольку принципы банковского надзора являются его основополагающими идеями и началами и играют важную роль в его организации, проведении и достижении целей, закрепленных в федеральном законе, то считаем возможным закрепить принципы банковского надзора в статье 56 Федерального закона от 10.07.2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», используя предложенную нами классификацию.

Одной из важнейших стадий осуществления банковского надзора является применение надзорным органом - Центральным банком Российской Федерации - мер воздействия, или мер принуждения, к поднадзорным организациям. Относительно рассмотрения вопроса о применении данных мер как формы банковского надзора полагаем, что данная категория относится к финансовой ответственности и является логическим завершением банковского надзора в случае выявления нарушений действующего законодательства. Интересным представляется тот факт, что ранее в соответствующем нормативном акте Банка России Приказ Банка России от 31.03.1997 г. № 02-139 «О введении в действие Инструкции «О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности» // Вестник Банка России. 2002. 17 января. № 4. были установлены две разновидности мер принуждения: предупредительные и принудительные.

Предупредительные меры применялись Банком России в случае, если выявленные недостатки непосредственно не угрожали интересам кредиторов и вкладчиков. Следует отметить, что данные меры являлись эффективными только при условии плодотворного сотрудничества проверяющего и проверяемого, а также при наличии заинтересованности с обеих сторон. Предупредительные меры реализовывались в рамках взаимодействия между проверяющими и проверяемым, что позволяло сформировать доверительные отношения. В рамках данных предупредительных мер проверяющие акцентировали внимание органов управления кредитной организации на недостатках, выявленных в рамках банковского надзора, предоставляли рекомендации по устранению нарушений и исправлению создавшейся ситуации, предлагали составить и представить в надзорный орган программу мероприятий по устранению недостатков. Орган банковского надзора мог также принять решение относительно осуществления дополнительного надзора за ее деятельностью и за мероприятиями по нормализации деятельности организации. Тем самым показывалась заинтересованность органа банковского надзора в налаживании работы и исправлении состояния дел в кредитной организации.

Полагаем, что такие меры предупредительного характера, как, например, доведение до поднадзорной организации информации об обеспокоенности надзорного органа состоянием дел, изложение рекомендаций по исправлению ситуации, предложение представить программу мероприятий по устранению недостатков, являлись наиболее эффективными, поскольку позволяли на ранней стадии устранить несоблюдение требований законодательства и иных нормативных актов Банка России и наладить деятельность кредитной организации, обезопасив тем самым интересы вкладчиков и инвесторов. Считаем возможным в целях превентивного устранения нарушений требований со стороны кредитных организаций и недопущения негативных последствий, а также налаживания деятельности поднадзорного субъекта в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными актами Банка России, дополнить соответствующую инструкцию ранее предусмотренными предупредительными мерами воздействия и закрепить в ст. 74 Закона о Банке России возможность их применения в рамках банковского надзора.

В заключение хотелось бы отметить также тот факт, что в настоящее время отсутствует единый законодательный акт, регулирующий осуществление банковского надзора. Нормы, регулирующие банковский надзор, рассредоточены по законам Российской Федерации и нормативным актам Банка России, что может усложнять как работу проверяющих, так и подготовку материалов проверяемыми организациями. Отметим, что позиция по изданию единого законодательного акта, в котором бы была закреплена процедура по созданию и проведению банковского надзора, поддерживалась учеными-правоведами советского периода, в частности, предлагалось провести кодификационную работу, при которой правовые основы банковской деятельности были бы закреплены в едином союзном Кредитном Уставе, в котором бы и были бы определены права и обязанности органов надзора за кредитными учреждениями Агарков М.М. Проблема законодательного регулирования банковых операций. М.: Гос фин изд-во Союза ССР. С. 3..

Ввиду вышеизложенного предлагаем закрепить на законодательном уровне, по аналогии с регулированием механизма организации и проведения налогового контроля, процедуру банковского надзора, что позволит повысить эффективность реализуемых в рамках него мероприятий, поскольку будет закреплена процедура их проведения в едином законодательном акте.

Полагаем, что предложенные нами изменения как на теоретическом, так и на законодательном уровне, будут способствовать эффективности и результативности проводимых мероприятий банковского надзора, позволят установить доверительное и открытое взаимодействие между проверяющими и проверяемыми, своевременно выявлять нарушения требований законодательства Российской Федерации и нормативных актов Банка России, применять превентивные меры и предоставлять рекомендации по устранению нарушений с целью недопущения наступления негативных последствий как для интересов граждан и организаций, так и для государства в целом.

банковский правовой законодательный контроль

Список литературы

1. Агарков М.М. Проблема законодательного регулирования банковых операций. М.: Госфин изд-во Союза ССР.

2. Винникова И.В. Банковский надзор в системе финансово-правового регулирования банковской деятельности в Российской Федерации: Авто- реф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2015.

3. Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М.: Юриспруденция, 2000.

4. Казакбиева Л.Т. Банковский надзор как финансово-правовая категория: Дис.... канд. юрид. наук. М., 2004.

5. Пастушенко Е.Н., Земцов А.С. Принципы финансовой деятельности Центрального банка Российской Федерации (постановка проблемы) // Принципы финансового права: Материалы междун. науч.-практ. конф., Харьков, 19-20 апр. 2012. Харьков: Право, 2012.

6. Рождественская Т.Э. Теоретико-правовые основы банковского надзора в Российской Федерации: Дис.... д-ра юрид. наук. М., 2012.

Размещено на Allbest.ru