Предметы ведения, принадлежащие исключительно субъектам Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Статья по теме:

Предметы ведения, принадлежащие исключительно субъектам Российской Федерации

Шахрай С.М. - декан Высшей школы государственного аудита (факультет) Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, руководитель Центра правового обеспечения социально-политических процессов Института социально-политических исследований Российской академии наук, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации.

В статье анализируется установленная в Конституции Российской Федерации предметы ведения, принадлежащие исключительно субъектам Российской Федерации. Особое внимание уделяется вопросам системности публичной (государственной и муниципальной) власти. Кроме того, автор акцентирует внимание на том, что субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства, но обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Ключевые слова: Конституция; конституционное право; конституционализм; субъект Федерации; суверенитет; государственная власть

The article analyzes the subjects of jurisdiction established in the Constitution of the Russian Federation that belong exclusively to the constituent entities of the Russian Federation. Special attention is paid to the issues of the systemic nature of public (state and municipal) authorities. In addition, the author focuses on the fact that the constituent entities of the Russian Federation do not have the status of a sovereign state, but have full state power outside the jurisdiction of the Russian Federation and its powers in matters ofjoint jurisdiction of the Russian Federation and its constituent entities.

Keywords: Constitution; constitutional law; constitutionalism; subject of the federation; sovereignty; government

Конституционные основы федеративного устройства российского государства обстоятельно и широко исследовались в отечественной конституционно-правовой науке. Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации, и в том числе предметы ведения, принадлежащие исключительно субъектам Федерации, так же традиционно находятся в зоне постоянного внимания отечественных конституционалистов.

Конституция Российской Федерации, как известно, специально определяет предметы ведения, принадлежащие исключительно субъектам РФ - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (ст. 73). В федеративном государстве субъект федерации обладает конституционно закрепленной самостоятельностью в законодательной и исполнительной сферах, в формировании своих органов государственной власти. В Российской Федерации ее субъекты обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Предмет ведения субъекта РФ - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией к компетенции органов государственной власти субъектов Федерации. Предметы ведения субъектов в Конституции прямо не перечислены, однако определение сфер их исключительного ведения системно связано со ст. 71 и 72, 5, 10, ч. 2 и 3 ст. 11, ч. 4 и 5 ст. 66, ч. 3 ст. 67, ч. 2 ст. 68, ч. 4 и 5 ст. 76, ч. 1-2 ст. 77, ч. 5 ст. 125, ч. 3 ст. 129, ст. 136 Конституции, которые определяют общие начала федеративного устройства, конституционные основы разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, закрепляют положения о статусе субъектов РФ и порядке его изменения. Конституция не устанавливает закрытый перечень предметов ведения субъектов РФ, а предоставляет им возможность с учетом верховенства федерального законодательства самостоятельно закреплять предметы своего исключительного ведения.

Как показывает анализ конституций и уставов субъектов РФ, к их ведению, как правило, относятся: принятие и изменение конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъекта, контроль за их соблюдением; установление системы органов государственной власти субъекта и ее формирование; административно-территориальное устройство субъекта; принятие и исполнение бюджета субъекта; государственная собственность субъекта; регулирование социально-экономического развития субъекта; установление местных налогов и сборов; заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта; делегирование осуществления части полномочий федеральным органам государственной власти; обеспечение деятельности органов местного самоуправления; представительство в федеральных органах государственной власти; государственная служба в органах государственной власти субъекта; государственные награды и почетные звания субъекта; научные и культурные связи с зарубежными странами, а также другие вопросы исходя из национальных, географических, экономических и других особенностей субъектов.

На основании ч. 4 и 6 ст. 76 Конституции вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным по предметам ведения субъекта, действует нормативный правовой акт субъекта РФ (ч. 6 ст. 76). Следовательно, федеральные органы государственной власти не вправе осуществлять правовое регулирование вопросов, не относящихся к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Однако субъект РФ, обладая всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, вправе в случае согласия органов государственной власти Российской Федерации передать конкретные предметы собственного ведения в совместное ведение с Российской Федерацией на основании договора о разграничении предметов ведения и полномочий.

Конституция содержит и другие гарантии самостоятельного осуществления субъектами РФ «всей полноты» публичной (государственной) власти по предметам их ведения. Например, конституционно установлено, что государственную власть в субъектах РФ осуществляют самостоятельно образуемые ими органы государственной власти (ч. 2 ст. 11 и ч. 1 ст. 77). Субъекты РФ в обязательном порядке представлены в Совете Федерации (ч. 2 ст. 95 Конституции). В обязательном порядке требуется согласие субъектов РФ при осуществлении таких процедур, как: взаимное делегирование полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти (ч. 2 и 3 ст. 78); изменение границ между субъектами РФ (ч. 3 ст. 67); изменение статуса субъекта РФ (ч. 5 ст. 66). Кроме того, субъекты РФ обладают правом законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104), включая внесение предложений о поправках и пересмотре Конституции (ст. 134); они вправе обращаться с запросами в Конституционный Суд РФ (ст. 125) и участвовать в одобрении (неодобрении) поправок к гл. 3 - 8 Конституции (ст. 136).

В отечественной конституционной традиции положение об обладании субъектами РФ всей полнотой государственной власти по предметам их исключительного ведения не означает признания за субъектами РФ ограниченного суверенитета. Как разъяснил в ряде своих решений Конституционный Суд РФ, по смыслу ст. ст. 3-5, 11, 71-73 и 76 Конституции наделение субъекта Федерации всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, а также признание высшей юридической силы конституции (устава) субъекта РФ по вопросам его ведения не означает, что субъект РФ тем самым признается суверенным государством, поскольку и то и другое проистекает из Конституции как высшего нормативного правового акта суверенной власти всего многонационального народа России. Отсюда также следует, что не только принадлежащая субъекту РФ полнота государственной власти, т.е. пределы полномочий (ст. 73 Конституции), но и приоритет нормативного правового акта субъекта РФ, изданного по вопросам его собственного правового регулирования (ч. ч. 4 и6 ст. 76), а также самостоятельное установление субъектом своей системы органов государственной власти (ч. 1 ст. 77) не могут рассматриваться субъектом РФ в качестве его суверенных прав и суверенных полномочий со всеми вытекающими последствиями.

В частности, нормативный правовой акт субъекта РФ, изданный в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции (несмотря на то что он согласно ч. 6 ст. 76 имеет приоритет над федеральным законом в случае противоречия между ними, что обязывает правоприменителя, в том числе суд, применить закон субъекта РФ, а не федеральный закон), не может свидетельствовать о суверенном характере прав субъекта РФ по изданию таких актов, поскольку он является юридической формой осуществления полномочий, предусмотренных ст. 73, которые в силу Конституции не могут рассматриваться как суверенные. Кроме того, необходимо учесть, что в соответствии с ч. 1 ст. 120 Конституции суды подчиняются только Конституции и федеральному закону. Этим положением не отрицается возможность применения судами конституций (уставов) и других законов субъектов РФ, что вытекает из ч. 2 ст. 120 и прямо предусмотрено ст. 3 Закона о судебной системе РФ. Однако такое применение допустимо лишь при условии, что нормативные правовые акты субъекта РФ не противоречат Конституции.

Положение о полноте законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, которой они обладают в порядке комментируемой статьи, следует рассматривать в системном единстве не только с положениями ч. ч. 2 и 5 ст. 76, согласно которым по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, последние не могут им противоречить, а в случае противоречия действует федеральный закон, но и с положениями ст. 77 о том, что самостоятельное установление субъектами РФ системы своих органов государственной власти должно соответствовать основам конституционного строя, общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленным федеральным законом (ч. 1 ст. 77), и что в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77), а следовательно, и те и другие должны подчиняться единым принципам и правилам функционирования этой системы.

Как указано в Постановлении КС РФ от 07.06.2000 г. № 10-П, Конституция не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации в силу Конституции исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов РФ. Содержащееся в Конституции решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты РФ не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом. По смыслу преамбулы, ст. ст. 3 - 5, ч. 1 ст. 15, ч. 1 ст. 65, ст. 66 и п. «б» ст. 71 Конституции в их взаимосвязи субъекты РФ не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях (уставах) они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства, даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным.

Список литературы

власть субъект ведение административный

1. 20 лет Конституции Российской Федерации: становление, проблемы и тенденции развития / Под ред.: В.Т. Кабышева. Саратов: Изд-во ФГБОУ ВПО «Сарат. гос. юр. акад.», 2013.

2. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Норма, 2001.

3. Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М.: БЕК, 1998.

4. Булуктаева К.Ю. Предметы ведения и полномочия субъектов Российской Федерации: вопросы закрепления и реализации // Конституционное и муниципальное право. М.: Юрист, 2014. № 7.

5. Двадцать лет Конституции Российской Федерации: Монография / Отв. ред.: А.Г. Лисицын-Светланов. М.: Норма, 2013.

6. Журавлева И.А. Федеративное устройство России: сравнительно-правовой анализ: Монография. Омск: Сибит, 2011.

7. Ишеков К.А. Понятия «предметы ведения», «полномочия» и «компетенция» в контексте реализации конституционного принципа федерализма на уровне субъектов Российской Федерации // Современные проблемы правового регулирования и реализации российского законодательства: сборник научных трудов. М.: РПА Минюста России, 2013.

8. Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М.: Норма, 2001.

9. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М.: Юристъ, 1999.

10. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. М.: Фонд «Правовая культура», 1996 и др.

11. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А. Окунькова. М.: БЕК, 1994.

12. Конституция Российской Федерации: от образа будущего к реальности (к 20-летию Основного Закона России): Монография / Л.В. Андриченко, С.А. Боголюбов, В.И. Васильев; ред.: Т.Я. Хабриева. М.: ИЗиСП, 2014.

13. Крылов Б. С. Проблема разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов // Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации: Сборник аналитических обзоров и рекомендаций. М.: Изд-во ВНИИСЗ РФ, 1995.

14. Кряжков В.А. Федеративное устройство России: государственно- правовые проблемы единства и многообразия // Формула права. 2005. № 1 (4).

15. Минх Г.В. Конституционно-правовые аспекты разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (состояние и перспективы) // Право и власть. М.: Формула права, 2002. № 2.

16. Овсепян Ж.И. Законодательные полномочия и интересы субъектов Российской Федерации: к вопросу об обеспечении реализации конституционного принципа разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ. К 20-летию Конституции РФ 1993 г. // Журнал конституционного правосудия. М.: Юрист, 2014. № 1(37).

17. Овсепян Ж.И. О конституциях и конституционном правотворчестве в России (период с начала XX - по начало XXI столетий): Монография. Ростов-н/Д., 2013.

18. Стрекозов В.Е, Казанчев Ю.Д. Государственное (конституционное) право Российской Федерации. М., 1997.

19. Тухватуллин Т.А. Предметы ведения субъектов Российской Федерации: проблемы идентификации и правового регулирования (конституционно-правовое исследование) // Государственная власть и местное самоуправление. М.: Юрист, 2016. № 1.

20. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело, 2000; Конституционное право / Под ред. В.В. Лазарева, М., 1999.

21. Хабриева Т.Я. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и субъектов РФ // Федерализм. 2003. № 2.

22. Шахрай С.М. Конституционное правосудие в системе российского федерализма: Монография. СПб.: СПб Ун-т МВД РФ, 2001.

23. Шишунова Е.В. Предметы ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях // Актуальные проблемы борьбы с преступностью в Сибирском регионе: Сборник материалов международной научно-практической конференции (7-8 февраля 2003 г.). Красноярск, 2003. Ч. 2.

24. Эбзеев Б.С. Конституция, власть и свобода в России: опыт синтетического исследования. М.: Проспект, 2014.

Размещено на Allbest.ru