Перспективи формування системи лобізму в Україні в реаліях сьогодення

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПЕРСПЕКТИВИ ФОРМУВАННЯ СИСТЕМИ ЛОБІЗМУ В УКРАЇНІ В РЕАЛІЯХ СЬОГОДЕННЯ

Яровой Тихон Сергійович

кандидат наук з державного управління, доцент, доцент кафедри публічного адміністрування Міжрегіональна Академія управління персоналом

Анотація

Статтю присвячено дослідженню системи лобізму, як комплексу складових, орієнтованого на забезпечення прав та інтересів громадян України з одного боку і реалізації національної безпеки та національних інтересів з іншого боку, в реаліях сьогодення.

Автором проаналізовано як вітчизняні так і європейські підходи до розуміння ролі лобізму та контролю за лобістською діяльністю. Констатовано, що загальноєвропейський підхід до регулювання лобізму, що орієнтується на добровільність лобістів та відповідний Кодекс професійної етики, наразі є неприйнятним для України. Такий підхід не відповідає реаліям сьогодення, оскільки дозволятиме реалізовувати інтереси невеликої групи заможних замовників, всупереч інтересам більшості українців та інтересам національної безпеки України. Таким чином, легалізація лобізму на умовах відсутності його контролю, або впровадження контролю за рахунок самоврядних організацій, призведе до поширення корупції, а не розвитку цивілізованого лобіювання.

У процесі дослідження наведено авторські визначення таких понять як лобізм, лобіювання, суб'єкт лобіювання, об'єкт лобіювання, предмет лобіювання. Окреслено ряд обмежень стосовно предмету лобіювання. У результаті дослідження запропоновано бачення системи лобізму, як сукупності взаємопов'язаних елементів (замовників лобістських послуг, суб'єктів лобізму, методів лобістського впливу, об'єктів лобізму, предмету лобізму, наглядової (контрольної) інституції), які у своїй взаємодії породжують нову якість (результат лобістської діяльності) зорієнтовану на користь правам та інтересам громадян України та на благо національної безпеки України.

Окрему увагу автор присвячує діяльності (НРУРЛ). Орієнтованій на нагляд за лобістською діяльністю, особливо у контексті національної безпеки.

Ключові слова: лобізм, лобіювання, система лобізму, суб'єкт лобізму, об'єкт лобізму, предмет лобізму, Національна рада України з питань регулювання лобізму, результати лобізму.

Яровой Тихон Сергеевич

кандидат наук по государственному управлению, доцент, доцент кафедры публичного администрирования Межрегиональная Академия управления персоналом

Аннотация. Статья посвящена исследованию системы лоббизма, как комплекса составляющих, ориентированного на обеспечение прав и интересов граждан Украины с одной стороны и реализации национальной безопасности и национальных интересов с другой стороны, в реалиях сегодняшнего дня.

Автором проанализированы как отечественные так и европейские подходы к пониманию роли лоббизма и контроля за лоббистской деятельностью. Констатировано, что общеевропейский подход к регулированию лоббизма, ориентирующийся на добровольность лоббистов и соответствующий Кодекс профессиональной этики, пока неприемлем для Украины. Такой подход не соответствует реалиям, поскольку позволит реализовывать интересы небольшой группы состоятельных заказчиков, вопреки интересам большинства украинских граждан и интересам национальной безопасности Украины. Таким образом, легализация лоббизма на условиях отсутствия его контроля, или введение контроля за счет самоуправляющих организаций, приведет к распространению коррупции, а не развитию цивилизованного лоббирования.

В процессе исследования приведены авторские определения таких понятий как лоббизм, лоббирование, субъект лоббирования, объект лоббирования, предмет лоббирования. Определены ряд ограничений относительно предмета лоббирования. В результате исследования предложено видение системы лоббизма, как совокупности взаимосвязанных элементов (заказчиков лоббистских услуг, субъектов лоббизма, методов лоббистской влияния, объектов лоббизма, предмета лоббизма, наблюдательного (контролирующего) института), которые в своем взаимодействии порождают новое качество (результат лоббистской деятельности) ориентированное на пользу правам и интересам граждан Украины и на благо национальной безопасности Украины.

Особое внимание автор посвящает деятельности (НСУРЛ). Ориентированной на надзор за лоббистской деятельностью, особенно в контексте национальной безопасности.

Ключевые слова: лоббизм, лоббирование, система лоббизма, субъект лоббизма, объект лоббизма, предмет лоббизма, Национальный совет Украины по вопросам регулирования лоббизма, результаты лоббизма.

Yarovoi Tykhon

Candidate of Sciences in Public Administration, Associate Professor,

Associate Professor of the Department of Public Administration Interregional Academy of Personnel Management

Summary. The article is devoted to the research of the lobbying system, as a complex of components, focused on securing the rights and interests of Ukrainian citizens on the one hand and realizing national security and national interests on the other, in the realities of today.

The author analyzes both domestic and European approaches to understanding the role of lobbying and controlling lobbying activities. It is stated that a pan-European approach to lobbying, which focuses on lobbying voluntary and the relevant Code of Professional Ethics, is currently unacceptable for Ukraine. This approach is not in line with the realities of today, as it will allow the interests of a small group of wealthy customers to be pursued, contrary to the interests of most Ukrainians and to the interests of Ukraine's national security. Thus, the legalization of lobbying in the absence of its control, or the introduction of control at the expense of self-governing organizations, will lead to the spread of corruption, not the development of civilized lobbying.

During the research, the author defines such concepts as lobbyzm, lobbying, the subject of lobbying, the object of lobbying, the subject of lobbying. A number of restrictions on the subject of lobbying are outlined. As a result of the research, the autor propoused the vision of the lobbying system as a set of interrelated elements (customers of lobbying services, subjects of lobbying, methods of lobbying influence, objects of lobbying, items of lobbying, supervisory (control) institution), which in their interaction generate new quality, is proposed (the result of lobbying activities), that focused on the rights and interests of the citizens of Ukraine and the benefit of Ukraine's national security.

The author pays special attention to activities (NCULR), that must be focused on oversight of lobbying activities, especially in the context of national security.

Key words: lobbyzm, lobbying, lobbying system, subject of lobbying, object of lobbying, items of lobbying, National Council of Ukraine on lobbying regulation, results of lobbying.

Обґрунтування обраної теми дослідження

лобізм право громаяни безпека національний

Українська нація перебуває на вкрай важливому етапі власного історичного розвитку. З одного боку, ми маємо власну, незалежну державу, розбудовуємо суверенну державність, визначаємося з ціннісними (в теорії) та геополітичними (на практиці) орієнтирами. З іншого ж, перед українським соціумом постає дедалі більше викликів -- потреба знаходження компромісу між інтересами різних прошарків суспільства, необхідність відстоювання територіальної цілісності України та її геополітичних інтересів, прагнення збудувати заможну, сучасну країну, визнану рівноправним партнером у рамках європейського простору. Все зазначене формує ряд вимог до політиків, державних службовців усіх рівнів, приватних підприємців, але у першу чергу -- до науковців, завдання яких -- створити такі теоретичні конструкти, такі моделі суспільних інституцій, які, у випадку їх реалізації на практиці, стануть дієвими інструментами досягнення окреслених нами вище цілей.

Одним із нагальних напрямків наукової розробки є дослідження системи лобізму. Особливо гостро актуальність цієї тематики постає навіть не у контексті реалізації механізму представництва інтересів громадян та їх спільнот у процесі прийняття тих чи інших управлінських рішень державного та місцевого рівня, а в контексті зміцнення національної безпеки, виявлення та усунення як окремих, так і системних проявів безконтрольної маніпулятивної діяльності. Саме сьогодні, коли триває обговорення законопроекту, покликаного врегулювати лобістську діяльність, перед Україною відкривається реальна перспектива формування оптимальної для вітчизняних реалій системи лобізму, що додатково обумовлює актуальність обраної теми дослідження.

Аналіз попередніх досліджень і публікацій. Дослідженню проблематики контролю за лобістською діяльністю, у тому числі -- в контексті забезпечення як національної безпеки в цілому, так і державної безпеки зокрема, присвячували свою увагу ряд вітчизняних вчених. Підґрунтям для даного дослідження стали окремі ідеї, напрацювання таких дослідників як О. В. Гросфельд [1], О. В. Дягілєв [2], Р. М. Мацкевич [3], М. П. Недюха [4], В. Ф. Не- стерович [5], А. М. Онупрієнко [6], Н. С. Орлова [7], О.Порфирович [8], В. В. Ровний [9], Є. О. Романенко [10], Г. П. Ситник [11], В. В. Сумська [12] та інших.

Водночас, дослідженню лобізму саме як системи, орієнтованої як на реалізацію прав і свобод громадян, так і на забезпечення національної безпеки, вітчизняною науковою спільнотою присвячено недостатньо уваги, що ми й спробуємо надолужити.

Метою статті є дослідження системи лобізму, як комплексу складових, орієнтованого на забезпечення прав та інтересів громадян України з одного боку і реалізації національної безпеки та національних інтересів з іншого боку, в реаліях сьогодення.

Основний зміст дослідження

Лобізм, з огляду на природу цього явища, має ряд проявів, які повинні бути врахованими у процесі дослідження системи лобізму. Ці прояви можуть мати як позитивні, так і негативні для суспільства наслідки, що неодмінно повинні мати на увазі й дослідники лобізму, і розробники відповідного регуляторного законодавства.

Одним з таких проявів можна вважати консультативну функцію лобізму, яку дехто проголошує основною. Зокрема, в законопроектах, присвячених регулюванню лобізму («Про лобізм» [13], «Про лобіювання» [14], «Про публічну адвокацію» [15]) авторські колективи, серед іншого, акцентують увагу на «підвищенні якості законопроектів, які готуються відповідними фахівцями».

Безумовно, залучення до підготовки законопроектів представників практичних діячів у відповідній галузі може мати певний позитивний ефект. Більше того, ми намагалися врахувати позитивні надбання зазначених законопроектів (а також їх недоліки) у процесі підготовки законопроекту «Про лобістську діяльність» [16]. Однак основний акцент у запропонованому законопроекті ми спрямували на прагненні не лише відстоювати права та інтереси окремих громадян, організацій та бізнес-структур, але і враховувати інтереси національної безпеки України. Адже ряд дослідників, схильних до ідеалізації «цивілізованого лобізму», чомусь зовсім не беруть до уваги, що найлегший шлях лобіювання інтересів заможної меншості, в умовах слабкого контролю за лобістською діяльністю (або взагалі -- відсутності такого контролю, як це сьогодні спостерігається в Україні, і що ними пропонується узаконити), полягає у обмеженні інтересів більшості громадян.

У цьому контексті також варто зазначити, що прояв лобізму, саме як інструменту реалізації інтересів однієї групи громадян за рахунок інтересів іншої групи, не був і не є таємницею ні для політичних діячів, ні для дослідників цього явища ні 10, ні 20, ні 200 років тому. Характерно, що один із авторів-розробників Конституції США та четвертий Президент країни -- Джеймс Медісон, досить часто згадував термін «лобі» у своїх промовах. Він фактично охарактеризував його у 10-му номері статей «Федераліста» як групи громадян, що належать до більшості або меншості суспільства, об'єднаних подібними інтересами, які протистоять інтересам інших громадян [17, с. 78; 5, с. 14]. Тому, на наше переконання, спроби окремих осіб (або груп осіб) інтерпретувати лобістську діяльність виключно як просування оптимальних (питання -- для кого саме?) законопроектів, яке не повинно бути занадто зарегульованим, оскільки, нібито, не несе в собі жодних загроз ні інтересам суспільства, ні національній безпеці України, є відвертим ігноруванням природи лобізму як явища. Причини популяризації такого підходу потребують окремих досліджень, але нам вбачаються обумовленими прагненням не допустити формування дієвого регуляторного механізму, як невід'ємної (на наше переконання) складової системи цивілізованого лобізму.

Одним з головних аргументів на користь такого «саморегулівного лобізму», є посилання на європейський досвід, зокрема на діяльність так званого «Реєстру лобістів ЄС». Переважно, в обговореннях йдеться про Єдиний онлайн реєстр лобістів, що працюють у Парламенті, Комісії та Раді Європейського Союзу, який містить інформацію про те, хто займається лобістською діяльністю, її характер і джерела фінансування, а також кодекс поведінки, якому мають відповідати компанії, що легалізували себе в цьому реєстрі [18]. Даний реєстр було створено на основі Європейської ініціативи прозорості, в рамках якої попередньо були створені Реєстр лобістів Європейської Комісії і Кодекс поведінки лобістів Комісії [19]. Ключовою особливістю зазначеного Реєстру є його декларативна добровільність. Саме на такому підході, в комплексі зі створенням органів самоврядування лобістів, наполягають сучасні українські апологети «саморегулівного лобізму».

Однак, навіть ті дослідники, які оптимістично налаштовані до саморегулювання лобізму, визнають, що порівняно зі, скажімо, канадським та американським законодавством про лобіювання, вимоги Європейського Союзу щодо обов'язкового розкриття інформації при реєстрації лобістів та лобістських об'єднань є дуже помірними. Так, лобісти та лобістські об'єднання не зобов'язані розкривати органи, у яких здійснюють лобіювання, питання, які є предметом лобіювання, сплачені гонорари, методи лобіювання, що використовуються, видатки на здійснення лобіювання, а також не вимагається зазначати посаду, яку лобіст обіймав раніше як державний службовець або виборний представник в органах влади ЄЄ [20, с. 311]. Доречність впровадження саме такої системи лобіювання в Україні видається вкрай сумнівною.

У своїх попередніх публікаціях автор уже обґрунтовував недієвість підходу до реалізації інтересів переважної більшості громадян в Україні шляхом «швидких реформ», чому, в теорії, має сприяти й «саморегульований лобізм» [21]. В реаліях України, система лобізму потребує створення дієвого регулятора -- структури з наглядовими, або навіть контрольними функціями, в якості якої нами було запропоновано Національну Раду України з питань регулювання лобіювання (надалі -- НРУРЛ).

У процесі узагальнення досліджень лобізму, як явища та розробки відповідного авторського законопроекту, ми вже констатували три головні висновки, які повинні бути враховані законотворцем:

* по-перше, лобістська діяльність є об'єктивним суспільним феноменом, який існує незалежно від наявності правового регулювання. Відсутність такого регулювання не знищує лобізм, а просто виводить в тінь, сприяючи процвітанню його негативних проявів, зокрема -- корупційної складової;

• по-друге, розвинені країни світу: США, Велика Британія, Японія, Німеччина, Австралія, не лише мають врегульований інститут лобізму, але й активно використовують лобістську діяльність в рамках геополітичного протистояння з іншими країнами, таким чином лобізм виступає інструментом сучасної гібридної війни;

• по-третє, інститут лобізму має бути врегульований з урахуванням інтересів національної безпеки [22]. Тобто, результат лобізму має втілювати у собі реалізацію прав та інтересів громадян України, і водночас -- відповідати Національній безпеці України.

Таким чином, на переконання автора, система лобізму в Україні має являти собою сукупність взаємопов'язаних елементів (замовників лобістських послуг, суб'єктів лобізму, методів лобістського впливу, об'єктів лобізму, предмету лобізму, наглядової (контрольної) інституції), які у своїй взаємодії породжують нову якість (результат лобістської діяльності) зорієнтовану на користь правам та інтересам громадян України та на благо національної безпеки України (рис 1.).

Рис. 1. Система лобізму

Джерело: пропонована автором

В зазначеній системі, ми пропонуємо наступне розуміння її елементів:

Лобізм -- це механізм реалізації інтересів громадян та суспільства, який функціонує шляхом здійснення взаємодії зазначених груп з владою у всіх її проявах.

Лобіювання є дієвим проявом лобізму, що здійснюється в межах нормативно-правого поля, реалізу- ючи на практиці прагнення груп впливу на органи державної влади, органи місцевого самоврядування України, інші суб'єкти владних повноважень України, їх посадових та службових осіб, депутатів усіх рівнів для забезпечення інтересів громадян і суспільства.

Суб'єкт лобіювання (лобіст) -- фізична (громадянин України) або юридична особа (резидент України), зареєстрована в установленому законодавством порядку, що здійснює вплив на органи державної влади (центральні та місцеві), з метою змусити останні до прийняття рішень у власних інтересах, або в інтересах третіх осіб (замовники послуг лобіювання).

Об'єкт лобіювання -- Президент України, органи державної влади України, органи місцевого самоврядування України, інші суб'єкти владних повноважень України, їх посадові та службові особи, депутати усіх рівнів.

Предмет лобіювання -- нормативно-правові акти (та їх проекти) органів державної влади України, органів місцевого самоврядування України, інших суб'єктів владних повноважень України, за винятком обмежень, встановлених цим Законом.

При цьому, не можуть виступати в ролі предмету лобіювання: Конституція України; зовнішньо та внутрішньо-політична діяльність України, що суперечить Закону України «Про засади зовнішньої та внутрішньої політики»; національна безпека та національні інтереси України, зокрема в інформаційному просторі та кіберпросторі, за визначенням, наведеним в Законі України «Про національну безпеку України» від 21 червня 2018 року № 2469-УШ; діяльність законних збройних формувань, розвідувальних органів, правоохоронних органів, окрім питань підвищення правової та соціальної захищеності працівників та службовців таких формувань та органів або підвищення їх професійного рівня чи матеріально-технічного забезпечення, питань підвищення захисту конституційних прав та свобод громадян України, іноземців та осіб без громадянства на території України; діяльність, спрямована на зниження рівня свободи слова в Україні; мовні та релігійні питання

Національна рада України з питань регулювання лобіювання (НРУРЛ) являє собою конституційний, постійно діючий колегіальний центральний орган виконавчої влади, що здійснює свою діяльність з метою забезпечення національної безпеки України у процесі реєстрації та нагляду за лобістською діяльністю [16].

Безумовно, окреслена нами система лобізму є теоретичною. Її практична реалізація може бути пов'язана з потребою коригування тих чи інших елементів чи взаємозв'язків. Однак, саме такий підхід ми вважаємо оптимальним, таким, що дозволить зорієнтувати лобістську діяльність як на інтереси громадян України, так і на благо національної безпеки України

Висновки і перспективи подальших досліджень

Розробка належного законодавчого регулювання лобізму в Україні має бути орієнтована не на легалізацію лобізму як такого, в чому проявляють свою зацікавленість існуючі тіньові лобісти та окремі заможні замовники лобістських послуг, а на формування такої системи лобізму, яка є дієвою, ефективною, а головне -- вигідною як переважній більшості громадян України (в контексті відстоювання їх прав та законних інтересів), так і державі (в контексті реалізації її безпеки).

На переконання автора, система лобізму в Україні має являти собою сукупність взаємопов'язаних елементів (замовників лобістських послуг, суб'єктів лобізму, методів лобістського впливу, об'єктів лобізму, предмету лобізму, наглядової (контрольної) інституції), які у своїй взаємодії породжують нову якість (результат лобістської діяльності) зорієнтовану на користь правам та інтересам громадян України та на благо національної безпеки України.

Увага дослідників окресленої нами проблематики в подальшому може бути зосереджена на уточненні дефініцій елементів системи лобізму та взаємозв'язків у рамках системи.

Література

1. Гросфельд О. В. Формування цивілізованої моделі лобіювання в Україні / Грані. Дніпропетровськ: Дніпропетровський національний університет, Центр соціально-політичних досліджень, 2009. № 1. С. 136-139.

2. Дягілєв О. В. Конституційно-правовий інститут лобізму: вітчизняний та зарубіжний досвід: монографія / Х.: Майдан, 2011. 251 с.

3. Мацкевич Р. М. Класифікація лобізму, його види // Актуальні проблеми держави і права. 2006., Вип. 29., С.218-223.

4. Недюха М. Лобізм як соціально-політичний феномен: сутність і засоби впливу [Електронний ресурс] / М. Не- дюха, М. Федорін // Віче. 2010. № 3. URL: http://www.viche.info/journal/1857/.

5. Нестерович В. Ф. Конституційно-правові аспекти лобіювання у правотворчому процесі України: дис. на здобуття наукового ступеня канд. юрид. наук: спец. 12.00.02 «Конституційне право» Луганськ, 2004. 212 с.

6. Онупрієнко А. М. Формування інституту лобізму // Проблеми законності. Вип. 56., Х.: Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого, 2002. С. 35-40.

7. Орлова Н. С., Яровой Т. С. Сучасні принципи та методи державної політики у сфері інформаційної безпеки. Менеджер. Вісник Донецького державного університету управління. Серія «Державне управління». № 3(84)'2019. С. 5-14.

8. Порфирович О. Л. Питання запровадження правового регулювання вітчизняної лобістської практики // Українське право. 2004., № 1. С. 123-129.

9. Ровний В. В. Правове регулювання лобіювання як інструмент національної безпеки в умовах гібридної війни // Правове регулювання лобіювання в Україні: проблеми та перспективи: матеріали круглого столу (Київ, 24 квіт. 2019р.) / [ред..кол.: Мищак І. М., Тєлькінєна Т. Е., Яровой Т. С.] Київ, «Видавництво Людмила». 2019. С. 54-58.

10. Романенко Є. Євроатлантична інтеграція України як фактор національної безпеки /Європейський вимір соціальної безпеки: інструменти, проблеми, практика: збірник матеріалів, доповідей круглого столу в рамках проекту «Кафедра Жана Моне «Аналіз та застосування європейського досвіду демократії та належного врядування в Україні», м. Маріуполь, 21 червня 2018 р. Маріуполь: ДонДУУ, 2018. С. 71-74.

11. Ситник Г. П. Проблемні питання розробки нової Стратегії національної безпеки України [Електронний ресурс] / Науково-інформаційний вісник Академії національної безпеки. 2014. № 3-4. С. 105-116.

12. Сумська В. В. Теоретичні підходи до визначення поняття «лобіювання» [Електронний ресурс] // Державне будівництво. 2010. № 2. URL: http://nbuv.gov.ua/j-pdf/DeBu_2010_2_26.pdf

13. Про лобізм: Проект Закону України № 5144 від 20 вересня 2016р. // Офіційний сайт Верховної Ради України [Електронний ресурс]. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=60052

14. Про лобіювання: Проект Закону України № 5144-1 від 05 жовтня 2016р. // Офіційний сайт Верховної Ради України [Електронний ресурс]. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=60191

15. Про публічну адвокацію: Проект Закону України № 5661 від 19 січня 2017р. // Офіційний сайт Верховної Ради України [Електронний ресурс]. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?id=&pf3511=60943

16. Проект Закону України «Про лобістську діяльність» // Правове регулювання лобіювання в Україні: проблеми та перспективи: матеріали круглого столу (Київ, 24 квіт. 2019р.) / [ред..кол.: Мищак І. М., Тєлькінєна Т. Е., Яровой Т. С.] Київ, «Видавництво Людмила». 2019. 104 с.

17. The Federalist papers; Alexander Hamilton, James Madison, John Jay. [With an introd., table of contents, and index of ideas by Clinton Rossiter] // New York: New American Library, 1961. 559 p.

18. Transparency Register [Електронний ресурс]. URL: http://ec.europa.eu/transparencyregister/public/homePage.do

19. Green Paper on the European Transparency Initiative [Електронний ресурс]. URL: http://europa.eu/documents/ comm/green_papers/pdf/com2006 _194_en.pdf

20. Рачинська М. Особливості конституційно-правового регулювання лобіювання в Європейському Союзі [Електронний ресурс] // Збірник наукових праць Національної академії державного управління при Президентові України.2011. Вип.2.С.308-319.

21. Яровой Т. С. Формування концепції громадянської безпеки держави [Електронний ресурс] // Вчені записки університету «КРОК». Серія: Економіка. 2018. Вип. 3. С. 195-203. URL: http://nbuv.gov.ua/UJRN/Vzuk_2018_3_28

22. Яровой Т. С. Лобізм: механізм відстоювання інтересів громадян, чи інструмент втручання у внутрішню політику держави? аналіз проблеми та шляхи її вирішення // Правове регулювання лобіювання в Україні: проблеми та перспективи: матеріали круглого столу (Київ, 24 квіт. 2019р.) / [ред..кол.: Мищак І. М., Тєлькінєна Т. Е., Яровой Т. С.] Київ, «Видавництво Людмила». 2019. С. 10-17.

Размещено на Allbest.ru