Научные подходы к исследованию государственного управления сферой культуры

Культура как целостная и сверхсложная система обладает высокой способностью к самоорганизации. Поэтому с давних времен и по сей день ведутся споры о том, можно ли управлять культурой. Тем не менее, издавна существовали институты, регулирующие культурную жизнь, главным среди которых сначала стали государство и церковь - основные заказчики произведений искусства, покровители художников, мыслителей и одновременно цензоры определенных форм и проявлений культуры. С возникновением рыночных отношений значительную роль в регуляции культурных процессов начал играть рынок.

Управление культурой подразумевает определенное интегрирование регуляции и саморегуляции, использование стимулирующих и ограничительных мер для достижения планируемого состояния и параметров отношений и процессов в области культуры.

Выбрать раз и навсегда определенную модель регуляции культурных процессов невозможно. Выбор модели регулирования культуры во многом обусловлен пониманием сущности культуры и ее роли в обществе.

В условиях общественной трансформации методы, средства и формы управления культурой требуют значительной корректировки. Происходит смещение акцентов с директивного управления на создание условий для саморазвития культуры и культурных потребностей, распределение ресурсов, партнерство с различными субъектами культурной деятельности.

В сложившейся ситуации крайне актуализируется необходимость:

- дальнейшего развития теории культуры и выявления особенностей функционирования сферы культуры в условиях переходного периода;

- исследования проблем развития культуры - разработка теоретических основ культурной политики, выработанной на основе познания тенденций и закономерностей развития и функционирования самой сферы культуры, других сфер общественной жизни;

- научно-теоретического осмысления существенных связей между явлениями в сфере культуры, возникающих в результате взаимодействия социальных, социально-профессиональных групп, социальных институтов.

Без глубоких знаний и обобщений невозможно эффективное управление социокультурными процессами, определение оптимальных социальных альтернатив, предвидение возможных последствий от принятия тех или иных управленческих решений и их практической реализации. Управленческое решение имеет научно обоснованный характер, если оно продиктовано знанием внутренней сущности объекта управления, его особенностями, закономерностями функционирования и развития. Именно социологические исследования дают возможность получить объективную информацию о степени соответствия представлений субъекта управления, участников процесса культурной политики о реальном состоянии сферы культуры, как объекта управления. Такая информация является необходимым условием не только эффективного управления развитием сферы культуры, но и жизни всего общества.

Российское общество состоит из субъектов федерации, которые находятся на разных уровнях развития. Это требует не только знания общих явлений и процессов, присущих всей системе, но и особенных, характеризующих специфику определенных регионов, обладающих и присущих только им социально-демографическими, политико-экономическими, национально-культурными и иными особенностями.

Вместе с тем, развитие современной цивилизации не позволяют замыкаться, «закрываться» исключительно на объекте управления. Поэтому управление сферой культуры совершенно закономерно выступает как межинституциональная проблема. Причем основой культурной политики государства является не сопротивление происходящим изменениям и не слепое следование преобладающим тенденциям, а управление этими процессами в контексте глобального социально-экономического развития.

Государственное управление сферой культуры зачастую приводит не к тем результатам, которые ожидаются чиновниками, определяющими стратегию и тактику ее развития и членами социума. Это происходит потому, что в процессе принятия управленческих решений не всегда улавливаются исторические традиции и менталитет народа, поскольку каждый участник социокультурного процесса имеет свое видение, свои представления о дальнейшем развитии сферы культуры, удовлетворяет «свои» интересы и потребности, причем не только культурно-духовные. При этом, если официально декларируемые интересы известны многим участникам процесса, их считают общепризнанными и даже в какой-то мере обязательными, то реальные интересы, как правило, либо тщательно скрываются, либо не осознаются самими представителями этих групп.

Исследование проблем управления сферой культуры, а также отношения населения к проводимой государственной культурной политике имеет особую значимость: чрезвычайно важно сохранение богатейшего культурного наследия России, обеспечение культурной преемственности системы институтов духовной жизни, поиск путей адаптации сферы культуры к новым реалиям и использования новых возможностей для наращивания духовного потенциала социума; при этом необходимо «отсечение» всего отжившего.

Культура, как саморегулирующаяся сфера общественной жизни, имеет собственную логику развития и присущие только ей внутренние интенции. Культура «с одной стороны, является продуктом, а с другой - детерминантой систем человеческого социального взаимодействия». В связи с этим управление сферой культуры будет продуктивным до тех пор, пока оно не препятствует внутренней самореализации культурной жизни.

Государство для осуществления своих разнообразных функций и регулирования в сфере культуры применяет различные методы, которые условно можно подразделить на:

- экономические (косвенные),

- административные (прямые),

- социально-психологические,

- универсальные (общие) методы воздействия на культурную деятельность.

Наиболее распространенный метод, применяемый в управлении сферой культуры на разных уровнях управления (федеральный, региональный и муниципальный) - программно-целевой метод.

Понятие «программа» используется в различных ситуациях повсеместно большинством хозяйствующих субъектов экономики и органами управления государства и муниципальных образований, что не способствует четкому пониманию самого явления программирования и программно-целевого метода управления. Тем более что в сфере государственного и муниципального управления программно-целевой метод имеет особый опыт реализации, а исследователи в данной области, прежде всего, увлекаются именно этим опытом. В настоящее время методологической основой метода программно-целевого управления являются концепции «управления по целям» П. Друкера, «управления по результатам» (финская школа управления), синтеза знаний школы Г.П. Щедровицкого.

В самом названии программно-целевого управления заложены две смысловые категории - «программа» и «цель». Первая категория представляет собой план упорядоченных действий и процедур, объединенных общностью решаемых задач. Цель как смысловое понятие определяется как мысленно представляемый, желаемый, намечаемый конечный результат деятельности. Таким образом, в ходе реализации программно-целевого управления обеспечивается достижение заранее поставленной цели за счет выполнения определенных действий.

Программно-целевой метод воплощает принципы системного подхода, что делает его привлекательным для государственных и муниципальных органов власти в плане управления культурной сферой. Использование программно-целевого управления обусловлено наличием проблемной ситуации, решение которой инерционным путем невозможно, а острота и масштабность требуют кардинального решения. В силу сложности, комплексности проблемы или необходимости стратегического развития системы программно-целевой метод является наиболее эффективным, поскольку ему свойственны четкость и систематизация целей, переход от целей и задач к системе действий и мероприятий, закрепление ресурсов за конкретными программными мероприятиями и четкое определение источников ресурсов, формирование механизмов управления и контроля. Исходя из чего, схема программно-целевого управления в сфере культуры представляется как цели - пути - средства - результаты. Достижение цели в рамках программы происходит при минимально допустимых затратах или при заданном уровне затрат в определенные сроки.

Своего рода метод программно-целевого управления сам является больше, чем просто методом, Б.А. Райзберг называет его методологией. Разработка программ, в том числе, в сфере культуры требует определенной технологии, этапы которой можно представить в виде следующей последовательности операций, повторяющихся при разработке каждой новой программы:

1) Выявление, анализ проблемной ситуации, в результате чего появляется понимание ее масштаба, остроты, перспектив усложнения, участников и заинтересованных сторон, а также рассматривается целесообразность решения проблемы в сфере культуры программным методом.

2) Определение цели программы по итогам предыдущего этапа. Цель программы является отправной точкой применения программно-целевого метода управления. В ходе целеполагания осуществляется определение конечного результата реализации программных мероприятий, в связи с чем, качество и адекватность цели является важным условием для осуществления дальнейших этапов программно-целевого управления.

3) Разбиение цели, построение дерева целей, которое позволяет определить логическую последовательность достижения необходимого результата, а также разработать мероприятия и определить ресурсы для достижения генеральной цели программы.

4) Разработка вариантов программы, выбор одного варианта и определение мероприятий его реализации. Многовариантность позволяет отобрать наиболее эффективные способы, направления достижения цели, обосновать содержание программы, что соответствует технологии принятия управленческого решения. На данном этапе также происходит определение необходимых ресурсов, объемов финансирования, ответственных исполнителей, этапов программы, контрольных индикаторов, сроков выполнения мероприятий. В результате должна появиться целостная программа со всеми ее разделами, которая подлежит утверждению.

5) Реализация программы, осуществление мониторинга, текущего и итогового контроля ее реализации. В ходе реализации программы формируется и действует система контроля, в результате функционирования которой происходит оценка и анализ программных мероприятий, выполнения задач и достижения целей программы.

6) Внесение корректировок в программу при выявлении отклонений от запланированных результатов, изменении проблемной ситуации и доступности ресурсов. Указанный порядок разработки программ реализуется органами государственного и муниципального управления.

Постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 года №588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» содержит также данную логику программно-целевого метода. Органы власти, выполняя требования нормативно-правовых документов, реализуют принципы программно-целевого метода управления, поэтому государственные программы имеют все необходимые элементы, документы, отчеты о реализации и эффективности.

Таким образом, использование программно-целевого метода является целесообразным в решении социально-экономических проблем, в том числе и в сфере культуры на уровне муниципального образования. Используя программно-целевой метод органы муниципальной власти, во-первых, имеют возможность решать комплексные проблемы в сфере культуры, во-вторых, метод позволяет мобилизовать и эффективно использовать время и ресурсы и направлять их на решение острых проблем, в-третьих, органы муниципальной власти имеют систему принятия и реализации решений и соответствующее документационное обеспечение.

Целевые программы являются одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на его социально - экономическое развитие и должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных и научно - технических проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции федеральных, муниципальных и муниципальных органов исполнительной власти.

Целевая программа может включать в себя несколько подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках программы. Деление целевой программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их решения. Подушевое бюджетное финансирование, как форма реализации социального заказа, в большей степени соответствует отраслям, которые оказывают стандартизируемые услуги конкретным категориям потребителей. Специфика услуг культуры - в их необязательности и слабой стандартизируемости (в силу неповторимости и оригинальности услуг сферы культуры). С учетом этих отличий для культуры более приемлемо финансирование на единицу услуг. Таким образом, в основании социального заказа лежит идея формирования эффективной социальной политики, построенной на поддержании и стимулировании гражданских инициатив. При этом исполнение исходных механизмов, содержащихся в данной социальной технологии, возможно при строгом следовании принципам программно-целевого подхода, конкурсности, прозрачности и договорного партнерства. Конечно существует опасность возможной невольной дискредитации самой идеи социального заказа, в связи с тем, что данная технология на сегодняшний день слабо научно обоснована, недостаточно апробирована, не подкреплена законодательно. Именно поэтому здесь очень важна поэтапность внедрения: от постепенно усложняемых взаимоотношений выдачи грантов к размещению комплексного социального заказа.

Формирование реальной конкурентной основы будет способствовать поэтапному переводу номинационных позиций грантовых конкурсов в пакеты социальных заказов, размещаемых на конкурсной основе. Муниципальный социальный заказ является одним из механизмов размещения бюджетных средств (в дополнение к сметному подушевому финансированию бюджетных учреждений сферы культуры) в рамках реализации целевых (ведомственных) программ, в условиях отсутствия или недостаточного уровня финансирования сети культурного комплекса. В контексте вышесказанного хотелось бы отметить важность социального заказа на муниципальном и местном уровнях, так как программы федерального значения не учитывают специфики определенного региона и муниципалитета, а значит их направленность может быть более объемной и менее значимой для региона, но более значимой для государства. Решение организационно-экономических проблем в сфере культуры на муниципальном и региональном уровнях в настоящее время можно достичь посредствам внедрения программно-проектных технологий и социального заказа.

Управление сферой культуры является важным направлением муниципальной социальной политики, во многом определяющим комфортность проживания населения на муниципальной территории.

Для устойчивого развития муниципальных образований необходимы принципиально новаторские подходы. В муниципальных образованиях необходимо создать устойчивую систему профессиональной муниципальной службы. Профессионализм муниципальных служащих в современных условиях, независимо от сути грядущих реформ, был, есть и будет неизменным критерием успеха реформирования местного самоуправления

Переход в сфере культуры к модели механизма управления посредством программно-проектной технологии дает возможность государственным органам управления на муниципальном уровне выйти за узкие границы управления традиционными отраслевыми учреждениями, расширить свое влияние на происходящие в социально-культурной сфере процессы, привлекая к разработке и реализации проектов новых субъектов социально-культурной деятельности. Конкурсная основа такой технологии позволяет определять оптимальные и значимые программы и проекты по развитию культурной политики региона; бюджет носит целевой характер и формируется из различных источников; предусмотренный мониторинг за реализацией проектов позволяет в случае неэффективности своевременно закрыть проект.

Список используемой литературы

государственный культура управление

1. Бабун Р.В., Зотов В.Б. и др. Система муниципального управления: Учебник для вузов3-е изд., перераб. и доп. Спб.: Питер Пресс, 2007. - 261 с.

2. Друкер, П. Эффективное управление /П. Друкер. М.: АСТ, 2004. 288

3. Ерасов Б.С. Социальная культурология. В 2 ч. - М., 2011. - Ч. 1. - 267 с.

4. Райзберг Б.А. Целевые программы в системе государственного управления экономикой: монография. М.: ИНФРА-М, 2016. - 268 с.

5. Рождественский Ю.В. Введение в культуроведение. М., 2000. - 132 с.

6. Смирнов Г.А. Государственная культурная политика как проблема теории и практического действия // Культура региона: состояние, проблемы, перспективы: материалы научно-практической конференции. - М., 1997. с. 22 - 24.

7. Теменьева Р.А. - Изучение досуговых интересов населения - М:2005 г., 205 с.

8. Фахрутдинова А.З. Управление социальной сферой: Учебное пособие. - Новосибирск: СибАГС, 2012. - 192с

9. Флиер А.О. О новой культурной политике России // Общественные науки и современность. 1994. - №5. - с. 14-25.170

10. Цукерман В.С. Культура и рынок: плюсы и минусы // Культура и рынок: тез. докл. международного симпозиума. Екатеринбург: 1994. - с. 317 - 320.

11. Чиркин В.Е. Основы государственной власти. М.: Юристъ, 1996

12. Шалашникова В.Ю. Совершенствование конкурсного отбора профессионального управляющего местной администрации современной российской практики муниципального управления. Материалы Ивановских чтений. 2015. №4. С. 277.

13. Щедровицкий Г.П. Оргуправленческое мышление. Идеология, методология, технология (курс лекций). М.: «Издательство Студии Артемия Лебедева» 2015 г. - 464 с.

Размещено на Allbest.ru