Актуальные проблемы правового регулирования государственного управления в сфере миграции

Размещено на http://allbest.ru

Башкирский государственный университет

Аннотация

Автор статьи заостряет внимание на проблемах управления в сфере миграции. Проведенный автором анализ правового регулирования миграционных процессов в России также показывает, что в Российской Федерации реализация тех или иных конституционных прав человека до сих пор ставится в зависимость от регистрации по месту жительства. Для выхода из создавшегося положения, автор статьи предлагает расширить законодательное определение понятия места жительства.

Ключевые слова: миграция, миграционное право, государственное управление в сфере миграции.

Annotation

The author of the article focuses on the problems of management in the field of migration. The author's analysis of the legal regulation of migration processes in Russia also shows that in the Russian Federation, the implementation of certain constitutional human rights is still dependent on registration at the place of residence. To get out of this situation, the author of the article proposes to expand the legal definition of the concept of residence.

Key words: migration, migration law, public administration in the field of migration.

Существующая практика реализации миграционной политики государства создала ряд серьёзных проблем в Российской Федерации, что данную тему делает чрезвычайно актуальной в науке. Это: наплыв нелегальных мигрантов, неконтролируемый их приток в Сибирь и на Дальний Восток, в Москву и Подмосковье, в Санкт-Петербург и другие крупные города; обострение криминогенной обстановки; усложнение эпидемиологического обстановки; в условиях современной России речь идёт только о трудовой миграции, которая не может решить проблемы демографии, отсутствие регулирования внутренней миграции, что приводит к упадку деревень и сельского хозяйства, массовые переселение сельских жителей в города; маргинализация социально-культурных ценностей российского общества под воздействием миграции; приток в страну неквалифицированной рабочей силы, которая не способна адекватно компенсировать отток специалистов, «утечку мозгов»; приток дешёвой рабочей силы тормозит процесс подготовки своих собственных трудовых кадров, который требует капиталовложений; приток в страну людей, рассматривающих свою трудовую деятельность в России исключительно с точки зрения заработка и перевода денежных средств на свою родину; отсутствие желания и необходимости со стороны приезжих встраиваться в российское общество, что приводит к возникновению стихийных поселений и замкнутых социальных групп иммигрантов, зачастую маргинальных; обострение межнациональных и межконфессиональных отношений. Принятая «Государственная концепция миграционной политики до 2025 года» учитывает все эти проблемы, но не содержит конкретных способов решения этих накопившихся вопросов.

Общетеоретические аспекты правового регулирования миграционных процессов в России раскрыты в трудах Козловой Е.И., Кутафина О.Е., Баглая М.В., Шульженко И.Л., Хабриевой Т.Я., Балашовой Т.Н. и других ученых. Ученые единодушны в том, что отношения, регулируемые миграционным законодательством, - это отношения, возникающие по поводу въезда, выезда, пребывания и проживания на территории Российской Федерации граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства. К субъектам миграционных отношений они относят федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и самих мигрантов. Общее понятие мигранта отсутствует в законодательстве Российской Федерации. Государством устанавливаются разный порядок реализации права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства для граждан Российской Федерации и иностранных граждан (также лиц без гражданства).

В Законе «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выборе места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» закреплено правило, в соответствии с которым регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием для ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией и законами Российской Федерации, конституциями и законами республик. Однако данная норма права имеет декларативный характер и часто нарушается на практике. Поскольку понятия места жительства и места пребывания в законе связаны с обязательной регистрацией граждан по месту жительства (пребывания), то, получается, законодатель, связывая определения места жительства и места пребывания с жилым помещением, стремился облегчить государству возможность административного учета граждан по месту жительства и месту пребывания.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. были утверждены Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Согласно ст. 2 Правил, регистрационный учет устанавливается с целью обеспечения необходимых условий для реализации гражданами своих прав и свобод, а также исполнения ими своих обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом. Регистрация населения необходима, прежде всего, для органов Министерства обороны в связи с учетом военнообязанных и лиц призывного возраста, для подготовки проведения таких важных политических мероприятий, как выборы в федеральные, региональные и местные органы публичной власти. Паспортная система имеет большое значение и при розыске ответчиков в процессе гражданского судопроизводства, например, уклоняющихся от уплаты алиментов на содержание детей, в розыске родственников, потерявших связи, в оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел.

Хрестоматийным примером нарушения в Российской Федерации права на свободу передвижения и выбора места жительства как естественного права человека можно считать дело Смирнова С.Ю. Гражданином РФ Смирновым С.Ю. в 2003 - 2006-е годы подавались исковые заявления в суды России в защиту своих прав. Гражданин жаловался на действия: паспортно -визового отдела управления внутренних дел в том, что вследствие отсутствия регистрации по месту жительства ему было отказано в замене паспорта гражданина СССР на паспорт гражданина РФ; сотрудников компании ОАО «Мобильные Телесистемы» в том, что ему отказано в пользовании услугами мобильной связи; ООО «Морион», сдающего имущество в прокат, за отказ в предоставлении услуг. Смирновым также было подано в суд заявление об установлении факта постоянного проживания та территории Российской Федерации. Все исковые заявления были возвращены истцу из-за отсутствия у заявителя регистрации по месту жительства, после чего гражданин был вынужден обратиться в Европейский Суд по правам человека [1]. В Постановлении ЕСПЧ от 22 декабря 2009г «Сергей Смирнов против Российской Федерации», в п. 32 говорится, что российские «суды не только наказали его за несоблюдение им формального требования, но и установили для заявителя существенные ограничения права обращения в суд» [2]. То есть, практически, судьи ЕСПЧ сочли, что требования ч. 2 ст. 131 и ст. 136 Гражданского процессуального кодекса РФ вторгаются в само существо права обращения в суд, гарантированного статьей 46 Конституции Российской Федерации. Ибо под местом жительства в российском законодательстве понимается место регистрации по месту жительства. Причем в качестве места жительства человека может выступать исключительно жилое помещение. Закон РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» связывает категории «место жительства» и «место пребывания» с наличием жилого помещения, которое в соответствии с Жилищным кодексом РФ должно отвечать определенным требованиям.

Регламентация этого права в дореволюционной России, оказывается, предоставляла больший объем свобод. «В дореволюционной России категория «жилище» включала в себя не только жилое помещение, но и другие виды, в том числе земельный участок, мельницу и т. д. Получается, что понятие места жительства в крепостной России было существенно шире, чем в современной демократической России» [3].

В одной из телевизионных передач был показан сюжет о молодой женщине с ребенком грудного возраста, которая была выселена из комнаты в общежитии из-за смерти матери, которая имела право пользования данным жилым помещением.

По решению суда женщина с новорожденным ребенком была выписана с данного места жительства и стала лицом, не имеющим регистрации по месту жительства. Вследствие этого женщина не могла реализовать право постановки на очередь лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий. «Ее заявление не принимали в органах местного самоуправления, так как у нее не было регистрации по месту жительства. Единственное, что может сделать данная гражданка - «сделать фиктивную регистрацию» для постановки в очередь. Но в соответствии с новеллами, действующими с 2014 года, за фиктивную регистрацию, то есть регистрацию без фактического проживания, устанавливаются не только административные штрафы, но и уголовная ответственность» [4]. Для выхода из создавшегося положения, на наш взгляд, необходимо расширить законодательное определение понятия места жительства. При этом возможны следующие уточнения. Место жительства - жилище, которое расположено или находится в пределах Российской Федерации на территории субъекта РФ, района или города, иного населенного пункта, в котором гражданин постоянно проживает. В случае отсутствия у гражданина жилища местом жительства признается поселение, на территории которого гражданин постоянно проживает. Место пребывания - жилище либо иное помещение, предназначенное или организованное для временного проживания, которое расположено или находится в пределах Российской Федерации, на территории субъекта РФ, района или города, иного населенного пункта, в котором гражданин пребывает. В случае отсутствия у гражданина жилища либо иного помещения, предназначенного или организованного для временного проживания, местом пребывания признается поселение, на территории которого гражданин пребывает.

Можно было бы также еще больше расширить понятие жилища: жилище - индивидуальный жилой дом с входящими в него жилыми и нежилыми помещениями, жилое помещение независимо от формы собственности, входящее в жилищный фонд и используемое для постоянного или временного проживания, а равно иное помещение, строение или иное временное передвижное сооружение, не входящее в жилищный фонд, но предназначенное и используемое для временного или постоянного проживания.

В связи с этим необходимо закрепить за Федеральной миграционной службой административную функцию по осуществлению регистрации граждан, не имеющих жилища, по адресу органа местного самоуправления муниципального образования, на территории которого данные граждане проживают или находятся.

На наш взгляд, изменение подходов к пониманию права на выбор места жительства (места пребывания), взаимозависимого с ним права на жилище и законодательная корректировка понятий места жительства, места пребывания и жилища позволили бы обеспечить действительную реализацию права на свободу передвижения и права на жилище, повысили бы качество осуществления гражданами экономических прав и свобод.

Во вторых, в данном контексте вполне закономерна дискуссия о возможности кодификации законодательства о свободе передвижения, о праве на выбор места пребывания и жительства. Одним из ключевых аргументов против кодификации выдвигается отсутствие юридического определения миграции.

«Миграционные отношения в то же время могут рассматриваться как урегулированные нормами миграционного права общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением контроля над перемещениями лиц (граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства) по территории Российской Федерации, а также через Государственную границу РФ, оказанием услуг в сфере миграции» [5].

По нашему мнению, под миграцией следует признавать только «такие территориальные перемещения лиц, которые связаны с изменением их правового статуса» [6]. Исходя из этого следует выделить четыре совокупности общественных отношений, подпадающих под категорию миграционных: въезд в страну, выезд из страны, пребывание на ее территории и проживание на ее территории. Проведенный анализ позволяет сформулировать ряд задач, в ходе решения которых может быть разработан такой систематизирующий нормативно-правовой акт, как кодекс (Миграционный кодекс Российской Федерации). В Кодексе необходимо сформулировать основные термины и понятия, используемые в действующем миграционном законодательстве.

В заключение необходимо отметить, что, с одной стороны, возможности государства по отслеживанию тенденций перемещения лиц внутри страны недостаточно эффективно используются для сбалансированного развития экономических систем различных регионов страны. С другой стороны, в Российской Федерации реализация тех или иных прав человека до сих пор ставится в зависимость от наличия регистрации по месту жительства. Право на свободу передвижения и выбор места жительства - это элемент личной свободы человека, относящийся к группе естественных (не позитивных, дарованных государством) прав. Законодательный пересмотр понятия места жительства в сторону расширения его значения способствовал бы как совершенствованию системы контроля за перемещением граждан, так и реализации права на свободу передвижения. право паспортный миграционный жительство

Использованные источники

1 Решение ЕСПЧ от 6 июля 2006 «По вопросу приемлемости жалобы №2 14085/04 «Сергей Смирнов против Российской Федерации»» // Бюллетень Европейского Суда по правам человека». 2008. № 2.

2 Постановление ЕСПЧ от 22 декабря 2009 «Дело «Сергей Смирнов против Российской Федерации»» // Бюллетень Европейского Суда по правам человека». 2010. № 5.

3 Миролюбова С.Ю. Право граждан на выбор места жительства: содержание и перспективы развития. Государство и право. 2012. № 12. С. 18.

4 Шарипова Э.А. Конституционно-правовой статус личности в контексте проблемы ограничения прав // Правовое государство: теория и практика. 2013. № 3. С. 147.

5 Хабриева Т.Я. Миграционное право России: теория и практика. М., 2008

6 Балашова Т.Н. Конституционно-правовые проблемы формирования миграционной политики. С-Пб., 2011. С. 16.

Размещено на Allbest.ru