Актуальные вопросы применения административной ответственности за невыполнение законных требований прокурора

Данная статья посвящена проблемам привлечения к административной ответственности лиц за невыполнение законных требований прокурора в Российской Федерации. Автором обобщена судебная практика по делам об административных правонарушениях по ст. 17.7 КоАП РФ. Приведены примеры невыполнения законных требований прокурора. Проанализированы ошибки, допускаемые при возбуждении дел об административных правонарушениях.

Ключевые слова: прокурор, прокуратура, административная ответственность, административное правонарушение, умышленное невыполнение, законные требования, разумный срок.

Annotation

Key words: prosecutor, prosecutor's office, administrative responsibility, administrative offense, intentional non-compliance, legal requirements, reasonable time.

Статья 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее КоАП РФ) закрепляет ответственность за невыполнение законных требований прокурора. При применении данной статьи на практике наблюдаются существенные проблемы, именно поэтому важно рассмотреть ее содержание, цель, правила применения, а также выяснить типичные ошибки прокуроров, допускаемые ими при осуществлении административного преследования лиц, не выполнивших законные требования прокурора.

Правонарушения этой категории, посягающие на институт государственной власти (данная статья включена в гл. 17 КоАП РФ, имеющую соответствующее наименование), препятствуют реализации функций прокуратуры, способствуя тем самым не достижению целей обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

В соответствии со ст. 17.7 КоАП РФ умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до трех тысяч рублей либо дисквалификацию на срок от шести месяцев до одного года; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток. [2]

Объектом данного правонарушения являются общественные отношения в сфере установленного порядка исполнения требований прокурора. право прокурор административный законный

Объективная сторона правонарушения, как следует из диспозиции названной статьи, выражается в невыполнении требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом. Правонарушение может совершаться как путем бездействия (что является наиболее типичным), так и в виде действия (например, воспрепятствование должностным лицом свободному доступу прокурора к ознакомлению с документами, иными материалами). Состав является формальным (наличие правонарушения определяется независимо от наступления вредных последствий).

Субъектом рассматриваемого правонарушения являются граждане, должностные лица и юридические лица, к которым обращен требования прокурора, вытекающие из его полномочий, установленных федеральным законом. При этом в силу ст. 2.5 КоАП РФ за совершение административных право-нарушений, предусмотренных ст. 17.7 КоАП РФ, военнослужащие, граждане, призванные на военные сборы, и имеющие специальные звания сотрудники органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов несут административную ответственность на общих основаниях (в порядке исключения из правила, согласно которому за совершение административных правонарушений такие лица несут дисциплинарную ответственность).

Следует иметь в виду, что с субъективной стороны невыполнение законных требований характеризуется умыслом. При этой форме вины правонарушитель:

- осознает противоправный характер своего деяния;

- предвидит вредные последствия своего деяния;

- желает наступления данных вредных последствий. [5]

По данным Судебного Департамента при Верховном Суде РФ в 2017 году по ст. 17.7 КоАП РФ было рассмотрено 24895 дел по числу лиц, а подвергнуто наказанию 17347 лиц [6], в 2018 году, соответственно, 11927 и 84832. [7] Исходя из анализа приведенных данных, мы можем сделать вывод о том, что число рассматриваемых правонарушений снижается, но в тоже время наблюдается стойкая тенденция наличия значительной разницы между числом рассматриваемых дел по данной статье и числом лиц, подвергнутых наказанию.

Впервые право на привлечение лиц к административной ответственности за невыполнение своих законных требований появилось у российских прокуроров в 1995 году (ст. 165.10 КоАП РСФСР). Это нововведение в некоторой степени способствовало повышению эффективности работы органов прокуратуры, поскольку с этого момента у прокурорских работников появилось средство принуждения правонарушителей к выполнению своих требований, обеспечивающее укрепление законности.

Далее с принятием в 2001 г. ныне действующего КоАП РФ административная ответственность за невыполнение законных требований прокурора была включена в ст. 17.7 указанного кодекса. За последующие годы данная статья дважды претерпевала изменения. И если в 2007 г. в нее были внесены такие технические изменения, как изменение исчисления размера штрафа, а именно он стал исчисляться не в минимальных размерах оплаты труда, а в рублях, то в 2013 г. статья была дополнена новым субъектом ответственности юридическим лицом. [4]

Согласно ст. 6 Федерального закона от 17.01.1992г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в ст. 9.1, 22, 27, 30 и 33 настоящего Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, влечет за собой установленную законом ответственность. Статья 17.7 КоАП РФ предусматривает административную ответственность, в том числе должностных лиц за невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом. [3]

Как правило, невыполнение законных требований прокурора выражается в:

1. Непринятии надлежащих мер по результатам рассмотрения актов прокурорского реагирования;

2. Непредставлении или представлении с существенным нарушением установленного срока истребуемой информации или документов, необходимость в которых возникла в процессе осуществления надзорной деятельности;

3. Неявка вызываемых лиц, в том числе должностных, для дачи объяснений по фактам нарушения законов.[8]

При оценке виновности неявки также следует принимать во внимание, что вызванное в прокуратуру лицо было надлежащим образом уведомлено, а к назначенному времени посещения от него не было информации об уважительных причинах, препятствующих посещению прокуратуры. В то же время нужно учитывать, что согласно высказанной ВС РФ в постановлении от 06.06.2003 № 86-ВОЗ-9 позиции, основанной на ч. 1 ст. 51 Конституции [1], вызванное в прокуратуру лицо, которое совершило нарушение закона (на которое указано в рассматриваемой прокурором жалобе или ином обращении), вправе отказаться от дачи объяснений (не свидетельствовать против самого себя). Игнорировать требование о явке в прокуратуру такое лицо не может, если не уведомило предварительно о своей неявке (по мотиву отказа от дачи объяснений) и это подтверждается телефонограммой (факсограммой);

Вместе с тем анализ судебной практики позволяет сделать заключение об имеющихся проблемах правоприменения в рассматриваемой сфере. Так, отказ в привлечении судьями лиц, в отношении которых прокурорами вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении по ст. 17.7 КоАП РФ, к административной ответственности либо последующая отмена постановлений о назначении

административного наказания вышестоящими судами нередко вызваны следующими причинами:

- неправильное исчисление сроков исполнения требований прокурора при возбуждении дела об административном правонарушении.

- возбуждение дела об административном правонарушении по ст. 17.7 КоАП РФ в отношении ненадлежащего лица.

- некорректное формулирование требований прокурорами, превышение пределов прокурорского надзора (в том числе, путем вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность субъектов предпринимательства), отсутствие указания на конкретные нарушения закона в актах прокурорского реагирования.

- предъявление прокурором требований, не вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом.

- существенные процессуальные нарушения, допускаемые при производстве по делам об административных правонарушениях (прежде всего, связанные с нарушением права на защиту лиц, привлекаемых к ответственности). [9]

Довольно часто причиной невыполнения законных требований прокурора становится установление последним неразумного срока выполнения данных требований. Так, нередко для предоставления значительного объема информации прокурор устанавливает срок от 1 до 3 суток, не учитывая, что в некоторых случаях указанного времени будет недостаточно для выполнения требований по объективным причинам. При обозреваемом обстоятельстве судом может быть принято решение о прекращении производства по административному делу за отсутствием состава административного правонарушения. Ввиду этого следует выделить и такое правило, что прокурор должен всегда оценивать ситуацию и устанавливать разумные сроки выполнения своих требований.

Исходя из анализа судебной практики по разрешению дел по статье 17.7 КоАП РФ, сотрудники НИИ Университета прокуратуры РФ выделяют следующие типичные ошибки, допускаемые прокурорами: «истребование документов, которые не могут быть представлены по запросу прокурора; на - правление прокурорского требования ненадлежащим способом, в частности факсимильной связью, что не позволяет подтвердить факт получения требований прокуратуры; предоставление лицам неразумного срока на устранение указанных в актах прокурорского реагирования нарушений; неправильное исчисление срока давности привлечения к административной ответственности; направление произвольного, не основанного на законе прокурорского требования». [10]

Прокурором района на основании ст. 22 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» в адрес органов местного самоуправления, предприятий жилищно-коммунального хозяйства и энергоснабжающих организаций вынесено требование, согласно которому в случае коммунальных аварий, ставящих под угрозу обеспечение жилого фонда и социальных объектов энергоресурсами, либо повлекших ограничение или временное прекращение подачи энергоресурсов на жилой фонд и социальные объекты, следует незамедлительно сообщать об этом в прокуратуру района, а затем направлять факсимильной связью письменную информацию, в которой указывать подробные сведения об аварии. После аварии, в результате которой вышел из строя насос в короткий срок, ремонт произвести не удалось, что стало причиной разморозки теплопровода и прекращения подачи тепла на жилые дома и объекты социальной сферы, прокурором района в отношении Б., являющейся директором муниципального автономного учреждения «Жилищно-коммунальное хозяйство» администрации городского поселения, эксплуатирующего участок, на котором произошла авария, вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ, согласно которому Б. не направила в прокуратуру факсимильной связью письменную информацию об указанной выше аварии.

Изучение материалов дела об административном правонарушении показало, что в них не содержится доказательств, подтверждающих либо опровергающих тот факт, что Б. было известно о вынесении прокурором указанного выше требования, а также о содержании этого требования, а, следовательно, о том, что у нее имелся умысел на его невыполнение.

Между тем выяснение этого вопроса имело существенное значение для всестороннего, полного и объективного рассмотрения данного дела, поскольку, как следует из содержания диспозиции статьи 17.7 КоАП РФ, привлечение к административной ответственности по данной норме возможно лишь в том случае, если невыполнение требования прокурора носит умышленный характер, то есть имеет место вина субъекта административного правонарушения в форме умысла. Следовательно, требования статей 24.1,26.1

КоАП РФ о выяснении всех обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения настоящего дела, мировым судьей соблюдены не были, в связи с чем дело в отношении Б. было прекращено. [11]

Данные обстоятельства не были учтены прокурором и при возбуждении дела по следующему факту. В адрес главы администрации муниципального образования по факсу и нарочно направлен запрос заместителя прокурора города о представлении информации по фактам длительного не приведения нормативных правовых актов в соответствие с действующим законодательством. Однако в установленный срок запрашиваемая информация в прокуратуру города не представлена. Исполнение запроса прокурора поручено исполняющему обязанности начальника правового управления администрации муниципального образования - заместителю начальника данного управления М. Ответ подписан первым заместителем главы администрации муниципального образования, его исполнителем указан М., в отношении которого прокурором было возбуждено дело по ст. 17.7 КоАП РФ.

Верховный Суд РФ, прекращая дело об административном правонарушении указал, что поручение подготовки ответа на запрос заместителя прокурора города другим лицам, в том числе исполняющему обязанности начальника правового управления администрации муниципального образования М., не может служить основанием для привлечения М. к административной ответственности по статье 17.7 КоАП РФ. В данном случае М. не является должностным лицом, которому было адресовано требование прокурора и которое обязано было дать ответ на соответствующий запрос, в том числе в случае необходимости организовать и проконтролировать представление истребуемой информации. М. является только исполнителем по подготовке ответа на запрос прокурора. [12]

Согласно ч. 2 ст. 23 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

Из системного анализа приведенных выше норм следует, что законодатель не возлагает на лицо, принявшее опротестовываемый прокурором акт, обязанность по отмене или изменению этого акта. Данному лицу в силу требований части 2 статьи 23 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» необходимо рассмотреть поступивший протест в десятидневный срок и сообщить о результатах рассмотрения прокурору в письменной форме.

Так, например, директор организации П. был привлечен к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ за неисполнение указанным должностным лицом направленного посредством факсимильной связи требования заместителя прокурора района о необходимости направить в прокуратуру района в тот же день факсимильной связью с последующей досылкой оригинала информации. [13]

Согласно п. 5.12.7 Инструкции по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры РФ, утвержденной приказом Генерального прокурора от 29.12.2011 №450, передаваемая и принимаемая факсимильной связью информация, не является документом, имеющим юридическую силу.

В связи с этим при передаче документа факсимильной связью досылка оригинала является обязательной. Соответственно, при неисполнении требований прокурора, переданных факсимильной связью без досылки оригинала, отсутствует событие административного правонарушения, предусмотренного ст. 17.7 КоАП РФ.

Позицию Верховного Суда РФ по вопросу рассмотрения содержащегося в представлении требования о привлечении конкретного работника, допустившего нарушения, к дисциплинарной ответственности. Как указал суд, применение к работнику мер дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя и производится в порядке, установленном законодательством [Маматов, Кремнева, 2018]. [ 14]

Использованные источники

1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) (с поправками) // СПС «Гарант» (дата обращения: 26.01.2020).

2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 27.12.2019) (с изм. и доп., вступ. в силу с 13.01.2020).

3. Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" от 17.01.1992 N 2202-1 (последняя редакция) (дата обращения: 26.01.2020).

4. "Методические рекомендации " Привлечение к административной ответственности за невыполнение законных требований прокурора" (одобрены Генпрокуратурой России) // Введение // СПС «Консультант Плюс» [Электронный ресурс].URL:

http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_175895/fe0fcde01af39800bd 620af2a8e83bd5634875f4/ (дата обращения: 26.01.2020).

5. "Методические рекомендации " Привлечение к административной ответственности за невыполнение законных требований прокурора" (одобрены Генпрокуратурой России) // 3. Состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 17.7 КоАП РФ // СПС «Консультант Плюс» [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_175895/eaacca04ef2777890b 842ff0d22a49c366e71b17/ (дата обращения: 26.01.2020).

6. Сводные статистические сведения о деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей за 2017 год // № 1 -АП «Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях»[Электронный ресурс]. http://www.cdep.m/mdex.php?id=79&item=4476 (дата обращения: 26.01.2020).

7. Сводные статистические сведения о деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей за 2018 год // № 1-АП «Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях»[Электронный ресурс]. http://www.cdep.m/mdex.php?id=79&item=4891 (дата обращения: 26.01.2020).

8. Козулина Д.В. К вопросу об административной ответственности за невыполнение законных требований прокурора // конференция: «НАУКА. ОБЩЕСТВО. ОБРАЗОВАНИЕ.» --25 сентября 2018-- С. 41-44.

9. Субанова Н.В. Административная ответственность за неисполнение законных требований прокурора: проблемы правоприменения // Юридическая мысль --2012 -- № 1 (69) - С. 95-99.

10. "Методические рекомендации " Привлечение к административной ответственности за невыполнение законных требований прокурора" (одобрены Генпрокуратурой России) // 5. Типичные ошибки, допускаемые прокурорами при осуществлении административного преследования лиц, не выполнивших законные требования прокурора // СПС «КонсультантПлюс» [Электронный ресурс]. http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_175895/ (дата обращения: 26.01.2020)

11. Постановление Верховного Суда РФ от 22.02.2012 № 45-АД12-1.

12. Постановление Верховного Суда РФ от 24.11.2017 № 18-АД17-47.

13. Постановление Верховного Суда РФ от 04.03.2015 № 43-АД15-1.

14. Постановления Верховного Суда РФ от 16.03.2016 № 47 -АД16-1, от 03.03.2016 № 46-АД16-2.

Размещено на Allbest.ru