Функции уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Функции уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

Муртазалиев Давуд

Студент магистратуры Юридического факультета

им. М.М. Сперанского Института права и национальной безопасности Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ,

руководитель: Догадайло Е.Ю., доктор юридических наук, доцент (кафедра конституционного права)

Аннотация

Статья посвящена анализу функций, осуществляемых российским омбудсменом. Автором исследованы основные научные подходы к пониманию функций Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, представлена их авторская классификации, изучено содержание каждой функции и ее практическое проявление в деятельности Уполномоченного, сделан вывод об особом значении правоохранительной функции.

Ключевые слова: права и свободы, Уполномоченный по правам человека, омбудсмен, функции государственного органа.

уполномоченный право омбудсмен

FUNCTIONS OF THE COMMISSIONER FOR HUMAN RIGHTS IN THE RUSSIAN FEDERATION

Summary: Article is devoted to the analysis of the functions which are carried out by the Russian ombudsman. The author investigated the main scientific approaches to understanding offunctions of the Commissioner for Human Rights in the Russian Federation, is presented their author's to classification, the content of each function and its practical manifestation in activity of the Representative is studied, the conclusion is drawn on special value of law-enforcement function.

Keywords: rights and freedoms, Commissioner for Human Rights, ombudsman, functions of public authority.

В функциях омбудсмена отражается социальное назначение этого института, объективная необходимость осуществления им общественно полезной, социально обусловленной контрольно-надзорной и правозащитной деятельности. Правильное понимание его функций важно и для практики государственно-правового строительства, поскольку точное их определение способствует выразительному определению роли этого института в осуществлении государственных функций.

В научной литературе встречаются различные определения понятия функций, такие как: внешнее проявление свойств объектаБольшой энттиклопедический словарь / Гл. ред. А.М. Прохоров. -- 1-е изд. -- М 2006., элемент компетенции Ковачев Д.А. Функции, задачи, компетенция и правоспособность государственного органа// Правоведение. 1985. № 4. С. 41, способ поведения в системе отношений Цит. по: Плотникова А.Э. Структурно'-организационные функциональные особенности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Дисс....к.ю.н., Оренбург, 2013. С.91. и т.д. Между тем, в каждом из приведенных подходов есть сильные и слабые стороны. Так, внешнее проявление, как представляется, скорее характеризует форму, а не функцию объекта, способ поведения - скорее, составляющая метода, а понятие компетенции основано на таких первоочередных элементах, как совокупность полномочий и подведомственность.

С этих позиций, представляется целесообразной принять за основу точку зрения А.В. Федотова, который пишет: «Функции государственного органа - социально значимые направления деятельности данного органа, осуществляемые через конкретные виды его деятельности» Федотов А.В. Функция государственного органа: к вопросу интерпретации // История государства и права. № 5. 2009..

Таким образом, функции омбудсмена - это основные направления его деятельности, вытекающие из его задач и определяющие сущность и социальное назначение этого контрольно-надзорного, правозащитного института и реализующиеся в предусмотренных действующим законодательством формах и методах.

Следует при этом согласиться с А.Э. Плотниковой, отмечающей, что функции омбудсмена принадлежат к наименее изученным вопросам современной юридической науки Плотникова А.Э. Там же, с. 91..

Не добавляет ясности в данном вопросе и позиция законодателя, который не выделяет в нормах Федерального конституционного закона от 26.02.1997 г. N 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» регламентацию функций омбудсмена отдельными нормами.

Если обратиться к ежегодным докладам Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, то можно увидеть, что в них результаты его деятельности за истекший год представлены последовательно по данным направлениям: защита прав и свобод человека и гражданина,

совершенствование законодательства и правовое просвещение, международное сотрудничество, взаимодействие с государственными органами и институтами гражданского общества "Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2017 год" // "Российская газета", N 81, 17.04.2018; "Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2018 год" // "Российская газета", N 125, 11.06.2019..

Таким образом, на основании вышеизложенного, представляется возможным в качестве основных функций (как направлений деятельности)

Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации выделить: правоохранительную; информационно-аналитическую; правотворческую; координационную; организационную; функцию международного сотрудничества.

При этом правоохранительная функция включает в себя как деятельность Уполномоченного по защите и восстановлению нарушенных прав и свобод, так и деятельность по созданию условий, препятствующих таким нарушениям в будущем. Данная функция является основополагающей в компетенции Уполномоченного по правам человека, именно по результатам эффективности ее реализации может быть дана оценка роли, которую на самом деле играет омбудсмен в защите прав и свобод человека и гражданина.

Информационно-аналитическая функция омбудсмена осуществляется в информационном взаимодействии с иными органами и организациями, с гражданами при осуществлении консультирования по вопросам прав и свобод, а также при мониторинге и анализе ситуации в сфере обеспечения реализации, защиты и охраны прав и свобод человека и гражданина и подготовке на этой основе докладов Уполномоченного по правам человека.

Уполномоченным в Докладе за 2018 г., на основании работы с обращениями граждан отмечается недостаточный уровень осведомленности граждан о наличии тех или иных прав, а также обязанности конкретных органов государства в оказании им помощи и содействия. В этой связи со стороны омбудсмена проводился целый ряд мер по правовому воспитанию и информированию: «Реализованы масштабные просветительские проекты для различных групп населения: «Единый урок прав человека», «Правовой марафон для пенсионеров», «Правозащитная карта России», конкурс «Инновационные технологии в правовом просвещении по вопросам прав и свобод граждан, форм и методов их защиты», правозащитная премия «Спешите делать добро» и многие другие» Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2018 год" // "Российская газета", N 125, 11.06.2019..

Не только Уполномоченным оказывается информационноаналитическое содействие, но и сам омбудсмен при выполнении возложенных на него полномочий нуждается в научно-аналитической поддержке. С этой целью Президентом Российской Федерации дано поручение образовать Национальный центр по правам человека. В настоящий момент первым этапом исполнения поручения Президента РФ выступило создание на базе ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина» Научно-образовательного центра по правам человека, ориентированного на проведение повышения квалификации региональных и специализированных омбудсменов, сотрудников их рабочих аппаратов, а также проведение научных исследований, осуществление методической и экспертной деятельности в области защиты прав и свобод.

В рамках информационно-аналитической функции Уполномоченный представляет ежегодный доклад о своей деятельности, который подлежит официальному опубликованию в «Российской газете» и размещается на официальном сайте омбудсмена (в настоящий момент на официальном сайте Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации размещен Доклад за 2018 год) Официальный сайт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // http://ombudsmanrf.org/content/doclad2018 (Электронный ресурс, дата обращения 15.02.2020)..

В соответствии с ч.2 ст.33 ФКЗ, по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации Уполномоченный может направлять в Государственную Думу специальные доклады. Так, например, в 2003 г. был направлен Специальный доклад «Защита прав жертв террористических актов и иных преступлений» Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ "О деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О.О. Миронова в 2002 году" // "Российская газета", N 140, 15.07.2003.; в 2008 г. - «О практике изъятия российских паспортов у бывших граждан СССР, переселившихся в Российскую Федерацию из стран СНГ» Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ «О практике изъятия российских паспортов у бывших граждан СССР, переселившихся в Российскую Федерацию из стран СНГ» // "Российская газета", N 16, 26.01.2008.. Специальные доклады подлежат публикации по решению Уполномоченного, источником публикации может быть «Российская газета» и иные издания.

Правотворческая функция обусловлена ч.3 ст.1 ФКЗ, в которой указано, что Уполномоченный, используя находящиеся в его распоряжении средства, способствует, в том числе, «совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права» Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 N 1-ФКЗ (ред. от 31.01.2016) "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 03.03.1997, N 9, ст. 1011..

Уполномоченный не обладает правом законодательной инициативы, его участие в процессе законотворчества ограничивается внесением предложений и правовых заключений о совершенствовании законодательства субъектам данного права, а также в государственные органы, полномочные разрабатывать проекты федеральных законов. Вносимые предложения основаны на анализе обращений граждан, мнений региональных

уполномоченных, результатов изучения общественного мнения и международного правового поля.

В 2018 году Уполномоченным в общей сложности в различные государственные органы направлено более 80 обращений по вопросам совершенствования законодательства: 34 обращения в Государственную Думу, столько же в профильные министерства и ведомства, 6 - в Совет Федерации, 4 - в Правительство Российской Федерации, 2 - в Администрацию Президента Российской Федерации. В ходе законотворческой деятельности в 5 принятых федеральных законах учтено 19 предложений.

Результатом совместной законотворческой работы Уполномоченного и Совета Федерации стало внесение в Государственную Думу проекта федерального закона «Об общих принципах организации деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации» Паспорт проекта Федерального закона N 573725-7

"Об общих принципах организации деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации" (внесен членами Совета Федерации ФС РФ А.А. Клишасом, Е.В. Афанасьевой, Л.Н. Боковой, Э.В. Исаковым, В.В. Полетаевым, А.А. Салпагаровым, В.А. Петренко) // В данном виде документ опубликован не был (СПС Консультант Плюс). (принят ГД в I чтении 29.05.2019 г.), работа над которым велась более двух лет.

Функция международного сотрудничества Уполномоченного по правам человека реализуется в налаживании и поддержании связей, осуществлении взаимодействия с международным организациями, омбудсменами зарубежных стран и их объединениями.

Так, например, в 2018 году, взаимодействие с Евразийским Альянсом Омбудсменов позволило Уполномоченному по правам человека оказать помощь 175 гражданам, находящимся за границей, по 130 обращениям.

В 2018 году отдельным направлением международного сотрудничества Уполномоченного являлось взаимодействие с зарубежными коллегами, органами государственной власти иностранных государств и органами государственной власти Российской Федерации в целях обеспечения прав болельщиков в период подготовки и проведения Чемпионата мира по футболу в связи с тем, что данный вид спорта характеризуется частыми случаями неспортивного поведения со стороны фанатов, как правило, в виде расизма и шовинизма. Деятельность Уполномоченного и его Аппарата в период подготовки и в ходе проведения чемпионата осуществлялась по трем направлениям:

участие в мероприятиях, проводимых оргкомитетами (например, Круглый стол «Содействие разнообразию и созданию свободной от дискриминации среды во время Чемпионата мира по футболу 2018 года» г. Москва);

прием обращений граждан по 24 - часовой горячей линии для болельщиков на трех языках: русском, английском и испанском;

обеспечение прав задержанных болельщиков в местах принудительного содержания.

В результате, благодаря, в том числе, усилиям Уполномоченного по правам человека, в период проведения ЧМ-2018 конфликтные ситуации, связанные с дискриминацией по расовому признаку, были сведены к нулю, а права и безопасность как граждан России, так и прибывших гостей максимально соблюдены.

Координационная функция Уполномоченного проявляется во взаимодействии с органами государственной власти и институтами гражданского общества. Нормативного оформления данная функция практически не получила, поэтому основной формой ее реализации является заключение двусторонних договоров с правоохранительными органами.

Так, в рамках расширения межведомственного сотрудничества в 2018 году подписано Соглашение о взаимодействии Уполномоченного и Фонда социального страхования Российской Федерации, предусматривающее, помимо традиционных форм взаимодействия, совместное рассмотрение индивидуальных и коллективных обращений граждан.

Ранее подобные соглашения заключены с Министерством обороны Российской Федерации; Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; Министерством внутренних дел Российской Федерации; Следственным комитетом Российской Федерации; Федеральной службой судебных приставов; Центральной избирательной комиссией Российской Федерации; Генеральной прокуратурой Российской Федерации.

Также одной из наиболее эффективных форм взаимодействия Уполномоченного с органами исполнительной власти является право безотлагательного приема Уполномоченного руководителями и другими должностными лицами правоохранительных органов.

Данное право способствует быстрому реагированию указанного должностного лица на различного рода нарушения, ставшие ему известными из обращений граждан, влияет на эффективность деятельности исследуемого института.

В рамках осуществления данной функции уже традиционным стало участие Уполномоченного и служащих Аппарата в работе коллегиальных органов федеральных органов государственной власти. В 2018 году Уполномоченный приняла участие в заседаниях коллегий Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Министерства юстиции Российской Федерации и Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, а также в семинаре-совещании судей судов общей юрисдикции и арбитражных судов Российской Федерации.

Взаимодействие Уполномоченного с институтами гражданского общества проявляется в установлении долгосрочных связей с Общественной палатой Российской Федерации, Советом при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, общественными правозащитными организациями и общественными наблюдательными комиссиями.

К примеру, в 2018 г. Уполномоченный и служащие Аппарата приняли участие в 12 мероприятиях Общественной палаты Российской Федерации; 8 заседаниях Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека.

Стратегически важным проявлением координационной функции Уполномоченного является взаимодействие с региональными омбудсменами, которое осуществляется по следующим вопросам:

выработка согласованной политики в вопросах защиты прав и свобод человека (обеспечивается координационными советами уполномоченных по правам человека);

совместная проработка предложений по совершенствованию законодательства;

оказание взаимной помощи при рассмотрении обращений граждан;

проведение совместных мероприятий;

оказание справочно-информационной поддержки региональным омбудсменам.

Организационная функция Уполномоченного по правам человека проявляется в организации работы его Аппарата. Рабочий аппарат

Уполномоченного осуществляет юридическое, организационное, научноаналитическое, информационно-справочное и иное обеспечение его деятельности.

В рамках реализации организационной функции Уполномоченным был осуществлен ряд мер, направленных на оптимизацию структуры и компетенции Аппарата: по инициативе Уполномоченного Указом Президента Российской Федерации от 23 августа 2017 г. N 397 учреждены должности руководителя рабочего аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, его первого заместителя и заместителей Указ Президента РФ от 23.08.2017 N 397 "О внесении изменений в Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. N 1574, и в Указ Президента Российской Федерации от 25 июля 2006 г. N 763 "О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих" // "Собрание законодательства РФ", 28.08.2017, N 35, ст. 5333.; в интересах профессионального роста гражданских служащих Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы в Аппарате предусмотрены должности главных советников; в структуре Аппарата образован Секретариат Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Таким образом, на основе проведенного анализа основных направлений деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, нами выделены следующие осуществляемые данным институтом функции: правоохранительная; информационно-аналитическая; правотворческая; функция международного сотрудничества; координационная функция; организационная функция.

В соответствии с целями учреждения института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации основной акцент в его компетенции сделан именно на правозащитные и правовосстановительные полномочия, в связи с чем особое значение приобретает правоохранительная функция омбудсмена.

Список литературы

Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 N 1-ФКЗ (ред. от 31.01.2016) "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 03.03.1997, N 9, ст. 1011.

Указ Президента РФ от 23.08.2017 N 397 "О внесении изменений в Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. N 1574, и в Указ Президента Российской Федерации от 25 июля 2006 г. N 763 "О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих" // "Собрание законодательства РФ", 28.08.2017, N 35, ст. 5333.

Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2018 год" // "Российская газета", N 125, 11.06.2019.

"Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2017 год" // "Российская газета", N 81, 17.04.2018;

"Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2018 год" // "Российская газета", N 125, 11.06.2019.

Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ "О деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О.О. Миронова в 2002 году" // "Российская газета", N 140, 15.07.2003.

Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ «О практике изъятия российских паспортов у бывших граждан СССР, переселившихся в Российскую Федерацию из стран СНГ» // "Российская газета", N 16, 26.01.2008.

Паспорт проекта Федерального закона N 573725-7 "Об общих принципах организации деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации" (внесен членами Совета Федерации ФС РФ А.А. Клишасом, Е.В. Афанасьевой, Л.Н. Боковой, Э.В. Исаковым, В.В. Полетаевым, А.А. Салпагаровым, В.А. Петренко) // В данном виде документ опубликован не был (СПС Консультант Плюс).

Большой энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М. Прохоров. -- 1-е изд. -- М 2006.

Ковачев Д.А. Функции, задачи, компетенция и правоспособность государственного органа// Правоведение. 1985. № 4. С. 41

Плотникова А.Э. Структурно-организационные функциональные особенности Упономоченного по правам человека в Российской Федерации. Дисс....к.ю.н., Оренбург, 2013. С.91.

Федотов А.В. Функция государственного органа: к вопросу

интерпретации // История государства и права. № 5. 2009.

Официальный сайт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Ц^: http://ombudsmanrf.org/content/doclad2018 (Электронный ресурс, дата обращения 15.02.2020).

Размещено на Allbest.ru