К вопросу о статусе лиц без гражданства в современном обществе

Актуальность темы правового положения лиц без гражданства в мире не вызывает сомнения. В разных государствах эти лица имеют разное правовое положение - одни государства лояльнее относятся к апатридам, предоставляя им больший объем прав. Иные же наоборот, создают серьезные законодательные ограничения к реализации прав таких лиц, помещая их в фактический правовой вакуум. Таким образом, следует признать, что вопрос достоин дальнейшего исследования и поиска путей решения, поскольку как бы ни были ограничены права политические, права и свободы личные, в соответствии с международным правом, должны соблюдаться.

Основополагающим началом в стремлении к реализации основных прав и свобод международное сообщество видит борьбу с безгражданством. Рассматривая этот вопрос, следует уделить внимание самому статусу, способам его приобретения, подкатегориям вышеупомянутых лиц и, непосредственно, самим возможным методам сокращения института безгражданства. апатрид правовой гражданство

В соответствии с Конвенцией ООН О «статусе апатридов» от 28 сентября 1954 года, под термином «апатрид», или же «лицо без гражданства», подразумевается лицо, которое не рассматривается гражданином каким-либо государством в силу его закона. Статус апатрида означает собой отсутствие устойчивых правовых связей с каким-либо государством. Конвенция о статусе апатридов, принятая 28 сентября 1954 года Конференцией полномочных представителей, созванной в соответствии с резолюцией 526 А (XVII) Экономического и Социального Совета от 26 апреля 1954 года. Официальный информационный портал ООН: https://undocs.Org/en/E/CONF.17/5/Rev.1 (дата обращения 15.05.2019).

ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» от 25.07.2002, который в том числе регулирует правовое положение апатридов, дает следующее определение: «лицо без гражданства - физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства». Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25.07.2002 N 115-ФЗ. "Собрание законодательства РФ", 29.07.2002, N 30, ст. 3032//06.06.2019 N 121-ФЗ. Официальный интернет-портал правовой информации: http://www.pravo.gov.ru - 07.06.2019.

Строгого учета количества лиц без гражданства в мире не ведется. Тем не менее, по данным Организации Объединенных Наций, по состоянию на 2017 год в мире насчитывалось более 10 миллионов лиц без гражданства, из которых 3 миллиона являются официальными апатридами (здесь следует отметить, что некоторые государства вводят в своих правовых системах специфический статус - статус негражданина конкретного государства, который отличается от статуса апатрида; об этом будет подробнее сказано далее). Доклад Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев За период с 1 июля 2016 года по 30 июня 2017 года. Официальный информационный портал ООН: https://undocs.Org/pdf7symboNru/A/72/12 (дата обращения 15.05.2019). Более 200 тысяч из них - бывшие граждане СССР, проживающие на территориях бывших союзных республик.

Возникновение статуса апатрида относят к историческому периоду Первой мировой войны. В то время со стороны некоторых государств возникла инициатива к лишению гражданства в отношении беженцев, в целях воспрепятствования их репатриации. Следующим этапом развития проблемы безгражданства считается конец прошлого столетия - распад СССР стал причиной появления значительной массы лиц без гражданства (в данном случае, потерявших гражданство союзное, но по каким-либо причинам не получивших гражданство соответствующего независимого государства).

Статус безгражданства появляется в случае утери лицом имеющегося гражданства и не приобретения впоследствии иного гражданства. Существует разделение на безгражданство абсолютное - в случае рождения от родителей-апатридов, и относительное - утрата гражданства. Обе категории в правомочиях, зачастую, сильно уступают гражданам.

Исходя из данных, представленных в отчетах Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (далее по тексту - УВКБ ООН), следует выделять следующие причины возникновения статуса безгражданства:

1. пробелы в законодательстве о гражданстве. Это основная причина, обуславливающая появление апатридов. Примером может служить ситуация в государствах, право почвы не распространяется на детей, найденных на территории государства, чьи родители неизвестны, т.е., такие дети автоматически получают статус апатридов;

2. эмиграция. Риск получения статуса безгражданства возникает в случае, если ребенок, рожден на территории, которое не предоставляет гражданство по праву почвы, а государство, гражданами которого являются родители, в свою очередь, не принимает в гражданство по праву крови. В определенной мере здесь можно говорить о дискриминации, как, к примеру и в случае, когда государство ограничивает возможность вступление в гражданство по каким бы то ни было признакам (так, 27 государств отказывают во вступлении в гражданство женщинам, некоторые же государства устанавливают расовые и/или национальные ограничения);

3. возникновение новых государств и/или изменение государственных границ. В большинстве подобных случаев отдельные группы населения остаются без гражданства. Даже в тех ситуациях, когда новообразованное (видоизмененное) государство дает гражданство всем постоянно проживающим на его территории, возникают проблемы с выдачей гражданства малочисленным расовым, национальным или религиозным общинам в связи с государственной национальной политикой. В государствах же, где право на гражданство имеют только лица, являющиеся потомками граждан, безгражданство передается следующим поколениям постоянно проживающих на данной территории;

4. принудительное лишение гражданство. Некоторые государства законодательно закрепляют возможность лишения гражданства лиц, долгосрочно проживающих вне пределов государства. В иных же случаях, известны установления дискриминирующих по своей сути норм, позволяющих лишить гражданства по национальному признаку.Официальный информационный портал Агентства ООН по делам беженцев. Прекращение безгражданства. https://www.unhcr.org/pages/49c3646c155.html.

Правовой статус данной категории лиц определяется, в первую очередь, нормами международного права, в частности, Конвенцией «О статусе апатридов», принятой 28 сентября 1954 года Конференцией полномочных представителей Экономического и Социального Совета ООН. В части основных прав и свобод документ ссылается на Всеобщую декларацию прав человека 1948 года, указывая на невозможность дискриминации по признаку апатризма или любым иным признакам (расы, религии, страны происхождения). При этом, Конвенция устанавливает возможность предоставления иных прав и преимуществ апатридам, в соответствии с законодательством государства-участника соглашения.

Конституционно-правовой статус лиц без гражданства определяется конституцией соответствующего государства. Так, в Российской Федерации статус апатридов закрепляет статья 62 Конституции РФ: лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.«Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФкЗ). «Собрание законодательства РФ», 04.08.2014, N 31, ст. 4398. Конкретизируются права и обязанности вышеуказанной категории лиц Федеральным законом от 25.07.2002 N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Исходя из нормативных документов, регулирующих правовое положение апатридов, можно заключить, что правовое положение данной категории лиц сходно с таковым у иностранных граждан. Отличие состоит только в невозможности получения защиты со стороны дипломатических представительств.

Итак, если в правовом положении лиц без гражданства все более или менее поддается правовому регулированию, главным образом благодаря многолетней деятельности подразделений ООН, направленной на обеспечение прав данной категории лиц, а также конституционному регулированию (к примеру, в РФ - ст.6, ст.62 Конституции), то определенные проблемы к последующему изучению данный вопрос все же оставляет.

В частности, речь идет о такой категории апатридов, как «неграждане конкретных государств». После распада СССР в некоторых государствах, к примеру, бывших союзных, а ныне независимых республиках Эстонии и Латвии был сформирован принципиально новый, неизвестный ранее международному праву, статус личности - статус негражданина. ООН определяет неграждан как лиц, которые не были признаны как имеющие эффективные связи со страной, где они находятся. Неграждане не подпадают под действие международных нормативно-правовых документов: они не являются субъектами Конвенции «О статусе апатридов» 1954 г.,в связи с тем, что они, по заверениям государств-основоположников статуса, имеют большие права, чем субъекты данной конвенции. УВКБ ООН не относит неграждан к числу субъектов Конвенции о статусе апатридов 1954 г., но включает их в свою статистику лиц без гражданства. Правовая связь неграждан с государством признана в известной мере, на основании чего возникают взаимные права и обязанности. Иллюстрирует данную ситуацию пример из статьи 98 Конституции Латвии, которая, среди прочего, определяет, что каждый, имеющий паспорт, выданный, Латвией, имеет право на защиту государства и право на свободное возвращение в Латвию.Конституция Латвийской Республики (в редакции закона от 19 июня 2014 г.). Официальный сайт Президента Латвийской Республики: https://www.president.lv/ru/latviiskaya-respublika/konstituciya-latvii (дата обращения 18.05.2019). При этом же, указанные лица гражданами не являются, им выдается специфический документ, удостоверяющий личность - т.н. «паспорт иностранца» (от англ. alien's passport). Исходя из вышесказанного, можно заключить, что вопрос об обеспечении прав данной категории на международном уровне остается открытым.

Очевиден тот факт, что проблема апатризма любых проявлений и категорий требует решения в виде максимальной ликвидации имеющегося безгражданства и максимально возможного предотвращения случаев последующего его появления. Лица без гражданства с большим трудом могут быть подвергнуты правовому регулированию, они во многом исключены из правового пространства. Зачастую апатриды сталкиваются с серьезными трудностями при реализации базовых социальных потребностей - здравоохранения, образования, регистрации актов гражданского состояния. Последствия подобного т. н. «правового вакуума» для социума - формирование нигилистически настроенных к праву групп населения, рост преступности.

Международное сообщество работает над этой проблемой в течение нескольких десятилетий. В результате были приняты Конвенция ООН о сокращении безгражданства 1961 года и Конвенция Совета Европы «О недопущении безгражданства в связи с правопреемством государств» (ратифицирована всего 6 государствами)Конвенция Совета Европы о недопущении безгражданства в связи с правопреемством государств, Страсбург, 19.05.2006.. Не следует недооценивать влияние национального законодательства - в большинстве случаев, на локальном уровне можно достигнуть улучшения путем внесения соответствующих поправок в законы о гражданстве. Более того, это должно быть одним из важнейших направлений работы в области законодательства о гражданстве.

Так, на сегодняшний день Конституция РФ закрепляет за апатридами права, свободы и обязанности наравне с гражданами, за исключениями, установленными законом (ст.62), а также единство и равенство гражданства, вне зависимости от оснований получения (ст.6).

Следует поощрять натурализацию среди апатридов - это уже практикуется на сегодняшний день, но механизм требует доработки.

Федеральный Закон «О гражданстве Российской Федерации» в п.6 ст.4 гласит: Российская Федерация поощряет приобретение гражданства Российской Федерации лицами без гражданства, проживающими на территории Российской Федерации. Федеральный закон от 31.05.2002 N 62-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «О гражданстве Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 29.03.2019) «Собрание законодательства рФ», 03.06.2002, N 22, ст. 2031//27.12.2018 N 544-ФЗ Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru - 28.12.2018.

По мнению некоторых исследователей, есть необходимость создания упрощенных условий вступления в гражданство (отличный от традиционной натурализации).

Кроме того, следует провести детальную переработку дискриминирующих положений, закрепляющих возможность принудительного лишения гражданства. С точки зрения ООН, подобные нормы должны быть полностью исключены как не соответствующие международному праву. Здесь можно отметить положительную тенденцию: в РФ, например, нормы такого содержания отсутствуют, так как являются противоречащими Конституции (в соответствии с п.3 ст.6 Конституции РФ: гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его).

Законопроект, предлагавший напрямую лишать гражданства осужденных за террористические или экстремистские действия (часть антитеррористического пакета законов, т.н. «пакета Яровой»), был отклонен. Законопроект содержал предложение лишать гражданства РФ приобретших его по натурализации за совершение определенных преступлений экстремистской и террористической направленности (ст. 205 -206, 208, 211, 277-282.4, 360 и 361 УК РФ); был отклонен ввиду противоречия конституционному принципу равенства гражданства. Подробнее: Коммерсантъ : газета. -- 2016. -- 8 апреля (№ 60). -- С. 1. Тем не менее, отсутствие возможности напрямую лишать гражданства компенсируется путем реализации законодательно закрепленной отмены решения о принятии в гражданство. С юридической точки зрения подход корректен, фактически же ведет к появлению апатридов. Недавний пример можно найти в практике Конституционного Суда РФ. Так, гражданин РФ по натурализации (ранее - гражданин Республики Таджикистан) был обвинен в предоставлении заведомо подложных документов. Вследствие этого в судебном порядке была осуществлена отмена решения о принятии в гражданство РФ, после чего несогласный с решением обратился в Конституционный Суд с жалобой на неконституционность ч. 1 и 2 ст. 22 Закона о гражданстве. Суд вынес определение об отказе в приеме жалобы. Определение Конституционного Суда РФ об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Усманова Бахтиера Касымжановича на нарушение его конституционных прав частями первой и второй статьи 22 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» г. Санкт-Петербург, 15 января 2019 года.

Причиной такого решения послужило умолчание о некоторых родственниках, что само собой рождает вопрос, насколько данный подход сопоставим с концепцией конституционно закрепленного права на неприкосновенность частной жизни. Как пишет И.В. Балашкина, «Информационная составляющая неприкосновенности частной жизни включает личные и семейные тайны, тайну переписки, телефонных переговоров, телеграфных и иных сообщений, хотя и не исчерпываются ими, так как к информации о частной жизни относятся и те сведения, которые лицо не скрывает. ... Семейная тайна - это неизвестная третьим лицам умышленно скрываемая и охраняемая людьми, связанными правами и обязанностями, вытекающими из брака, родства, усыновления или иной формы принятия детей на воспитание, информация о взаимоотношениях внутри семьи, об их общих взглядах и интересах, правомерный доступ к которой закрыт. Представляется, что при собирании или распространении сведений, составляющих семейную тайну, необходимо получить согласие тех членов семьи, интересы которых непосредственно затрагиваются совершением таких действий.». Балашкина И.В. Право на неприкосновенность частной жизни в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: Автореф. дис. ...канд. юрид. наук. Москва, 2007. С. 10-11. По утверждению ответчика, умысла дезинформировать УФМС у него не имелось, следовательно, судом могли бы быть рассмотрены причины сложившейся ситуации с точки зрения неотчуждаемого права на неприкосновенность частной жизни (это естественное право можно рассматривать как субсидиарный механизм защиты от потери гражданства, и, следовательно, апатризма).

Далее, снижению безгражданства может способствовать уже установленный во многих государствах запрет на выход из гражданства при отсутствии гарантий вступления в иное гражданство. Таким образом исключается появление неграждан в результате утери гражданства.

Наконец, сокращение категории «неграждан конкретных государств». Поскольку данная категория не подпадает под юрисдикцию международного права, обеспечение прав вышеупомянутых лиц ложится полностью на государство, эту категорию породившее. Сокращение численности таких неграждан также является предметом ведения этого государства. Несмотря на многочисленные рекомендательные решения ООН по этой проблеме, государства не спешат создавать условия вступления в гражданство для апатридов этой категории. Рациональным было бы создание международно-правового регулирования вопроса неграждан конкретных государств.

Исходя из вышесказанного, можно заключить, что, несмотря на все предпринятые попытки урегулировать правовое положение апатридов, в данной сфере международному сообществу есть куда стремиться. Принятые в прошлом столетии нормативные документы и соглашения требуют доработки в соответствии с текущим положением дел в области проблемы безгражданства. Современные стандарты требуют демократического подхода, ставя на приоритетную позицию права и свободы человека, личности. В целях максимального обеспечения личных и социальных прав каждого, государство как правовая структура должно стремиться к сокращению института безгражданства. Необходимость эта обусловлена в том числе корреляцией между количеством лиц вне правовой сферы и уровнем правосознания в обществе, уровнем преступности. Говоря простым языком, без четкого понимания своей устойчивой связи с каким-либо государством и его правовой системой, у человека не развивается в нужной мере правосознание и уважение к закону. Закономерный результат - рост преступности. Кроме того, отсутствие гражданства неизбежно ведет к нарушению субъективных прав, что напрямую противоречит Конституции, однако, с трудом может поддаваться контролю ввиду обособленности вышеназванной социальной группы.

Центральным субъектом в решении проблемы апатризма является государство, на территории которого постоянно проживают лица без гражданства. Это связано с тем, что, как известно, не все категории апатридов поддаются международно-правовому регулированию, и с тем, что на государственном уровне проблема решается с учетом локальных особенностей, следовательно, решается эффективнее. Законодательное регулирование включает в себя как основополагающий конституционный уровень, так и нормативные акты меньшей юридической силы, в том числе и подзаконные.

Одно из важнейших направлений - максимальное ограничение возможностей получения статуса лица без гражданства. Целенаправленная работа с формальным законодательством месть значительный шаг на пути к преодолению проблемы апатризма.

И, наконец, не следует забывать о развитии правовой культуры среди населения. Как показывает практика, чем выше уровень правовой культуры, тем сильнее развито стремление к социально активному поведению, что ведет к прекращению апатризма само по себе, выражаясь в виде добровольной натурализации.

Библиографический список