Местное самоуправление в процессе трансформации от местных советов периода "перестройки" до федерального закона 2003 года и его особенности применительно к городу

Размещено на http://www.allbest.ru/

Краснодарский университет МВД России

Местное самоуправление в процессе трансформации от местных советов периода «перестройки» до федерального закона 2003 года и его особенности применительно к городу

Упоров И.В., д.и.н., к.ю.н., профессор Звягольский А.Ю., д.и.н., профессор Захаров А.М., к.ю.н.

Россия, г. Краснодар

Аннотация

В статье раскрываются основные тенденции развития местного управления (самоуправления) в переходное время от советского государства (со второй половины 1980-х гг.) до принятия ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) в современной России, при этом внимание акцентируется на городе как административно-территориальной единице. Анализируются нормы советских и российских законов, научные труды по данной проблематике.

Делается вывод о том, что современный законодатель без достаточных на то оснований не использует предшествовавший опыт городского самоуправления.

Ключевые слова: перестройка, демократия, КПСС, местные Советы, глава администрации, город, конституция, государство, закон, полномочия, демократия. местный самоуправление федеральный муниципальный

Uporov I.V., Doctor of History, Candidate of Law, Professor Zvyagolsky A. Yu., Doctor of History, Professor Zakharov A.M., Ph.D.

(Krasnodar University of MIA of Russia)

LOCAL GOVERNMENT IN THE PROCESS OF TRANSFORMATION FROM THE LOCAL COUNCILS OF THE PERIOD OF "RESTRUCTURING" BEFORE THE FEDERAL LAW OF 2003 AND ITS FEATURES APPLYING TO THE CITY

Annotation: The article reveals the main tendencies of the development of local government (self-government) in the transition period from the Soviet state (from the second half of the 1980s) to the adoption of the Federal Law ”On general principles of the organization of local self-government in the Russian Federation ” (2003) in the modern Russia, with the emphasis on the city as an administrative- territorial unit. The norms of Soviet and Russian laws, scientific works on this problem are analyzed. The conclusion is made that the modern legislator does not use the previous experience of city self-government without sufficient grounds.

Keywords: perestroika, democracy, CPSU, local Soviets, head of administration, city, constitution, state, law, powers, democracy.

После провозглашения перестройки в 1985 г. в СССР начался процесс привнесения в институт местных Советов более демократических принципов их деятельности. Инициативу в этом деле взяла на себя КПСС. Иного варианта в тот момент и быть не могло, так как она лишь одна являлась организованной политической силой. Июльский (1988 г.) пленум ЦК КПСС предложил подготовить в 1989 г. проект Закона о местном самоуправлении и местном хозяйстве. Эта идея была воспринята юридической общественностью неоднозначно, благо тогда уже пошел процесс расширения гласности и плюрализма. Высказывались, в частности, опасения, можно ли в едином акте одинаково полно закрепить функционирование структур в различных сферах общественной жизни. Однако основные положения пока не подвергались сомнению. Предлагалось, в частности, подчеркнуть главную мысль о двойственной природе Советов как местных органов государственной власти и как организационно-политических центров местного самоуправления [1, с. 81].

В марте 1990 г. III Съезд народных депутатов СССР высказался за повышение роли Советов как фундамента самоуправления народа. Под лозунгом «Вся власть Советам!» 9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» [2]. Согласно ему система местного самоуправления включала в себя местные Советы, органы территориального общественного самоуправления населения, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы не посредственной демократии. Однако этим Законом местные Советы еще не были выведены из системы органов государственной власти. В нем, скорее всего, отражалась распространенная в советском обществе теория, согласно которой Советы воплощали два начала: органов государственной власти и местного (народного) самоуправления.

В этом законе впервые дается понятие местного самоуправления: «Местное (территориальное) самоуправление в СССР - это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы» [2] (ст. 1). Система местного самоуправления включала местные Советы народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Первичным территориальным уровнем местного самоуправления могли быть сельсовет, поселок (район), город (район в городе). Однако ни в этом, ни в другом правовом акте о местном самоуправлении переходного периода город как территориальная единица местного самоуправления не выделялся. То же касается и принятого позже (6 июля 1991 г.) Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» [2].

Позже в ст. 85 Конституции России (в редакции от 21 апреля 1992 г.) местные Советы народных депутатов (районные, городские, районные в городах, поселковые, сельские) были выведены из системы представительных органов государственной власти и объявлялись органами местного самоуправления. Таким образом, органы местного самоуправления были отделены от органов государственной власти. Однако и здесь налицо противоречие. Дело в том, что еще раньше по конституционной реформе от 24 мая 1991 г. вместо категории «исполнительные комитеты местных Советов народных депутатов» появляется понятие «местная администрация», которая осуществляет исполнительно-распорядительные функции, подотчетна соответствующему местному Совету и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Так, ст. 138 Конституции была изложена в следующей редакции: «Местное самоуправление в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах осуществляется населением через соответствующие местные Советы народных депутатов как главное звено системы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления населения, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение гражданами всех вопросов местного значения через избираемые ими органы или непосредственно, выполнение решений вышестоящих органов государственной власти, принятых в пределах их компетенции, исходя из интересов населения, на основе закрепленных за органами самоуправления материальных и финансовых ресурсов. Экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность, порядок образования, владения, пользования и распоряжения которой регулируется законом» [3], а в ст. 147 указывалось: «Местная администрация подотчетна соответствующему местному Совету народных депутатов и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Глава местной администрации представляет соответствующему местному Совету народных депутатов ежегодный отчет о деятельности местной администрации» [3].

Таким образом, до этого решения исполнительные комитеты являлись органами местных Советов: местный Совет сам избирал исполнительный комитет из числа депутатов, который раз в год отчитывался перед ним и в своей деятельности руководствовался не только решениями вышестоящих органов государственной власти и управления, но и избравшим его Советом народных депутатов. Отделы и управления исполнительного комитета образовывались Советом народных депутатов и подчинялись опять -таки не только вышестоящим органам государственного управления, но и Совету его исполнительному комитету. И вот по конституционной реформе 24 мая 1991 г. роль исполнительных органов была усилена. Местный Совет уже не формировал местную администрацию на основе права, предусмотренного Конституцией, порядок ее формирования устанавливался законом. Соответствующий Совет вправе был только принять решение о недоверии главе и другим должностным лицам местной администрации и утвердить структуру местной администрации по представлению ее главы. Руководители органов, структурных подразделений местной администрации назначались и освобождались непосредственно главой местной администрации и подчинялись ему по всем вопросам своей деятельности. Очевидно, что определенное влияние на эти процессы оказали небезызвестные политические события, происходившие тогда в стране. На систему местного самоуправления попытались перенести принцип разделения властей, но с усилением исполнительной власти за счет представительных органов. Наконец, далее, по упомянутому выше закону от 21 апреля 1992 г. в соответствии со статьей 138 Конституции местная администрация уже являлась органом управления. Местные Советы народных депутатов и соответствующие органы управления наделялись собственной компетенцией, которая могла быть изменена только законом Российской федерации [4, с. 56-57].

В дальнейшем в России имел место довольно сложный и противоречивый период формирования и развития института местного самоуправления в связи с распадом СССР, который стал развиваться уже после принятия Конституции России 1993 г. Так, в развитие конституционных положении 28 августа 1995 г. был принят ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [5]. Здесь впервые дается нормативное определение понятия «муниципальное образование» - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления (ст. 1). Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований - устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 12). В ст. 6 закона прямо указывалось на внутригородские муниципальные образования. Закон давал возможность субъектам Российской федерации на основании ст. 5 формировать системы муниципальных образований в своих регионах в весьма широких пределах, в том числе неоднозначная трактовка касалась системы городского самоуправления.

Эти и другие законодательные положения были достаточно жестко раскритикованы. Так, В.И. Васильев отмечал, что страдает неточностью, расплывчатостью, неоднозначностью содержания ст. 6 закона, которая определяет эти предметы местного самоуправления вперемежку с его полномочиями, никак не отражая специфики деятельности органов местного самоуправления разных типов и уровней, ориентируясь главным образом на городское самоуправление [6, с. 16]. Г.С. Лиманский высказал мнение о том, что сложилась парадоксальная ситуация: закон вроде бы вступил в силу, но его положения по-прежнему обсуждались на разных уровнях, выявляя несовпадение взглядов различных представителей властной вертикали на сам характер дискуссии. Причем критиковали его и те, кому, казалось бы, он был нужен как воздух, т. е. работники административных органов районного, поселкового и сельского звеньев, наиболее тесно связанных с населением, людьми, ради которых и писался закон [7, с. 108]. В этом смысле весьма показательной явилась точка зрения главы администрации подмосковного города Видное В. Голубева, который писал: «У подавляющего большинства актива сложилось мнение, что новый закон о местном самоуправлении направлен на то, чтобы вольно или невольно раскачать и без того неустойчивую систему ... В очередной раз в нашей стране кто -то задумал провести эксперимент, не оценив его возможные результаты, которые могут иметь самые разрушительные последствия» [8, с. 21-22]. При этом негативные последствия усматривались в переделе собственности и земли, ликвидации единого центра управления территорией, трудностях формирования местного бюджета.

При таких оценках данный закон был обречен на непродолжительное действие, и вскоре после его вступления в силу стали проводиться работы по разработке нового федерального муниципального закона. Город как муниципальное образование в этом акте не обособлялся, практически ничего не говорилось о населенных пунктах, однако имелась одна специальная норма, которая имеет важнейшее значение в контексте исследуемой проблематики. Речь идет о ч. 3 ст. 12, согласно которой вопросы об образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении внутригородских муниципальных образований, установлении или изменении их территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей территории представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города. Такой подход законодателя при всей критике самого закона заслуживает, на наш взгляд, внимания современного законодателя, который в действующем поныне ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., как представляется, без достаточных на то оснований проигнорировал опыт регулирования городского самоуправления предшествовавших период российской истории.

Использованные источники

1. Краснов М. А. Местное самоуправление: государственное или общественное? // Советское государство и право. 1990. № 10. С. 80-87.

2. Закон СССР от 09. 04. 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Свод законов СССР. 1990. Т. 1. Ст. 267.

3. Закон РСФСР от 24.05. 1991 г. "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления" // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 22. ст. 778.

4. Захарова Н.И. Городское самоуправление в системе местного самоуправления в России: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998.

5. Федеральный закон от 25.08.1995 г. № 158 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Сборник нормативных правовых актов по местному самоуправлению / Сост. П.М. Курдюк, А.В. Лесных, В.В. Прудников. Краснодар, 1999.

6. Васильев В.И. Местное самоуправление: закон и практика // Журнал российского права. 2001. № 8. С. 12-19.

7. Лиманский Г.С. Формирование системы местного самоуправления в России (историко-правовое исследование). Самара, 2000.

8. Голубев В. Нас пугает возможный хаос // Власть в России. 1995. № 10. С.21-25.

Размещено на Allbest.ru