Правовое регулирование охраны памятников археологии на современном этапе

Основная часть

Говоря о правовом регулировании охраны памятников археологии на современном этапе, следует подчеркнуть значимость регулирования на федеральном уровне. То есть в основе регулирования охраны лежат положения Конституции РФ, а также федерального законодательства. Конституцией Российской Федерации предусмотрена обязанность каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, которые представляют собой уникальную ценность для многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия (п. 3 ст. 44). В случае если данные памятники являются предметом судебного спора, истцы или ответчики ссылаются на положения данной статьи Конституции. Примером может быть Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 28.01.2014 по делу №А70-3200/2013 Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 28.01.2014 по делу № А70-3200/2013. [Электронный ресурс]: Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».. Судом было рассмотрено требование о признании незаконным отказа в предоставлении в аренду земельного участка для сохранения и регенерации планировочной структуры и исторической среды объекта культурного наследия и в утверждении схемы расположения земельного участка, об обязании устранить нарушения. Истец ссылался на положения Конституции РФ. Д.С. Ивакина отмечает, что закрепление требований к ценности культурного наследия, позволяет говорить о включении их в систему культурных прав человека и гражданина Ивакина Д.С. Понятие и система культурных прав и свобод человека и гражданина в России // Конституционное и муниципальное право. 2018. № 9. С. 35.. По мнению В.В. Красинского положения, закрепленные в п. 3 ст. 44 Конституции, можно отнести как к культурным правам, так и к обязанностям граждан РФ Красинский В.В. Защита государственного суверенитета: монография. М., 2017. С.56.. На наш взгляд, положения выделенные в п. 3 ст. 44 Конституции можно отнести к конституционным обязанностям, закрепленным в отношении всех граждан Российской Федерации. В связи с этим понятным становится стремление государства усилить ответственность за покушение на охраняемые объекты.

Конституция Российской Федерации в п. д ст. 72, относит охрану памятников истории и культуры к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. То есть можно говорить о двух уровнях законодательного регулирования; уровне федерации и уровне субъектов Российской Федерации. Приоритет при этом имеют нормы федерального законодательства.

Говоря об эффективности такого регулирования, следует также выделить значение международных актов, которые действует непосредственно. Российская Федерация взяла на себя выполнения многих обязательств по охране объектов культуры, основанных на международных договорах. К числу основополагающих актов международного права относится Конвенция ООН об охране всемирного культурного и природного наследия, которая была ратифицирована в 1988 году Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия (Заключена в г. Париж 16.11.1972) // Международные нормативные акты ЮНЕСКО. М.: Логос, 1993. С. 290 - 302..

В указанной Конвенции дается перечень объектов культурного наследия, содержатся положения, регулирующие вопросы их национальной и международной охраны, деятельности Межправительственного комитета по охране всемирного культурного и природного наследия, Фонда охраны всемирного культурного и природного наследия, а также условия и порядок предоставления странам и участникам Конвенции международной помощи.

Среди документов Совета Европы следует выделить Европейскую конвенцию об охране археологического наследия, которая была подписана в 1969 году. Российская Федерация лишь в 2011 году ратифицировала пересмотренную Конвенцию 1969 года, подписанную в городе Валлетте 16 января 1992 года О ратификации Европейской конвенции об охране археологического наследия (пересмотренной): Федеральный закон от 27.06.2011 № 163-ФЗ // СЗ РФ. 04.07.2011. № 27. ст. 3874..

Согласно этой Конвенции каждая сторона обязуется создать правовую систему защиты археологического наследия, а также обеспечивать, чтобы потенциально разрушающие методы применялись только квалифицированными и специально уполномоченными лицами. Также государства, подписавшие конвенцию обязаны принимать меры для физической защиты археологического наследия. Особо выделяется обязанность по содействию обмену его элементами в научных целях. Государства обязаны организовать государственную финансовую поддержку археологических изысканий; содействовать международным и исследовательским программам, а также оказывать техническую и научную помощь путем обмена опытом и экспертами. Взяв на себя обязательства по данной Конвенции Российская Федерация стремиться к защите и охране объектов археологического наследия.

В основе правового регулирования охраны такого рода объектов лежат положения Закона 73-ФЗ. Данный нормативный акт состоит из преамбулы, 61 статьи, разделенной на 13 глав. В Закон, начиная с 2003 года до 2019 года, ежегодно вносились поправки, уточняющие особенности охраны данных объектов. Особое значение имели последние изменения определенные ФЗ от 18.12.2018 №469-ФЗ, от 27.12.2018 №532-ФЗ, от 21.02.2019 №11-ФЗ, от 18.07.2019 №186-ФЗ,

Особое значение имеют положения преамбулы, где определены общие положения, касающиеся охраны данных объектов. Определено, что закон регулирует отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно - национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историкокультурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры. Таким образом, уже в ст. 1 Закона 73 - ФЗ подчеркивается его связь с регулированием конституционных прав граждан.

Действующее законодательство Российской Федерации относит к объектам культурного наследия также и объекты археологического наследия. Федеральный закон от 25 июня 2002 г. №73-ФЗ в статье 3 определяет объекты культурного наследия (памятники истории и культуры), как объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) и иные объекты, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры. В науке нет общепризнанного определения категории «памятники истории и культуры». В работе А.Б. Шухободского таковыми называются созданные человеком или подвергнутые его целенаправленному воздействию уникальные неодушевленные недвижимые материальные культурные ценности, способные удовлетворять духовные потребности людей Шухободский А.Б. Памятник истории и культуры как специфический вид культурной ценности // Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена. 2009. № 97. С. 363..

Определение (особенно в части отнесения данных объектов к недвижимому имуществу) позволяет, по мнению Е.В. Чуватиной, определить их как особые объекты гражданского права Чуватина Е.В. Особенности использования объектов культурного наследия в гражданском обороте // Информационно-аналитический журнал «Арбитражные споры». 2016. № 2. С. 132.. Общее определение, по мнению В.Н. Дубова, вполне применимо и для объектов археологического наследия Дубов В.Н. Оценка эффективности правового регулирования охраны объектов археологического наследия:XV Бадеровские чтения по археологии Урала и Поволжья: материалы всерос. науч.-практ. конф. (г. Пермь 9-12 февр. 2016 г.) / Перм. гос. нац исслед. ун-т. Пермь, 2016. С. 233.

Помимо Закона 73-ФЗ охрана такого рода памятников определена в ряде федеральных законов. Анализ статей позволяет отнести к федеральным законам, определяющим содержание правовой охраны гражданское законодательство, где определены положения об объектах гражданских прав. В теории признается, что имущество является самостоятельным объектом гражданских правоотношений. Понятие «объект», по мнению В.А. Белова, «является ключевыми в гражданском праве»Белов, В. А. Гражданское право. Т. I. Общая часть. Введение в гражданское право - 3-е изд., перераб. и доп. М., 2014.С. 34.. На это указывается в двухтомном учебном пособии под редакцией Б.М. Гонгало Гражданское право: Учебник: в 2 т. / С.С. Алексеев, О.Г. Алексеева, К.П. Беляев и др.; под ред. Б.М. Гонгало. Т.1. М., 2016.С.78.. То есть недвижимое имущество имеет определенно вид вещи, способной удовлетворять потребности всех субъектов гражданского права, а также быть объектом прав собственности и иных вещных прав.

Юридическое понятие недвижимого имущества определено в статье 130 Гражданского Кодекса РФ (далее по тексту ГК РФ) Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон РФ от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 18.07.2019) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.. Благодаря изменениям, внесённым в ч. 1 ст. 130 ГК РФ, Федеральными законами от 30.12.2004 №213-ФЗ О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации: Федеральный закон от 30.12.2004 № 213-ФЗ // Собрание законодательства рФ. 03.01.2005. № 1 (часть 1), ст. 39., от 03.06.2006 №73-ФЗ О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации: Федеральный закон от 03.06.2006 № 73-ФЗ (ред. от

03.07.2016) //Собрание законодательства РФ. 05.06.2006. № 23, ст. 2380., от 04.12.2006 201-ФЗ О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации: Федеральный закон от 04.12.2006 № 201-ФЗ (ред. от

29.07.2017) // Собрание законодательства РФ. 11.12.2006. № 50, ст. 5279., к недвижимым вещам отнесены земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. Из списка данных объектов в 2006 году были исключены леса и многолетние насаждения.

Федеральным законом от 03.07.2016 №315-ФЗ, в ст. 130 ГК РФ, был введён такой интересный объект как машино-место О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 03.07.2016 № 315-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 04.07.2016. №27 (часть II). ст. 4248.. Особое значение имеет закрепление в гражданском законодательстве с 2016 года положений о том, что к недвижимым вещам относятся жилые и нежилые помещения. Недвижимым называются и отдельные виды вещей. В силу закона к таковым отнесены самолеты, вертолеты, морские и речные суда, иные виды имущества. Таким образом, к недвижимым вещам относится то имущество, которое поименовано в ч. 1 ст. 130 ГК РФ, или отнесено к таковым законом. Иное имущество следует именовать движимым. Объекты археологического наследия отнесены в силу закона к недвижимому имуществу. При этом особенности их регистрации и охраны определены в Законе 73-ФЗ.

Помимо гражданского законодательства, правовой основой охраны исследуемых объектов являются действующие Основы законодательства Российской Федерации о культуре Основы законодательства Российской Федерации о культуре (утв. ВС РФ 09.10.1992 N 3612-1) (ред. от 18.07.2019)// Российская газета. № 248, 17.11.1992.. Данные Основы, в которые неоднократно вносились изменения, регулируют лишь общие вопросы охраны.

Надо учесть и то, что отношения в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия, связанные с землепользованием и градостроительной деятельностью, регулируются земельным законодательством Российской Федерации, законодательством Российской Федерации о градостроительной и об архитектурной деятельности, законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды. Государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Многие положения Закона 73-ФЗ получили свое развитие в нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, обладающих необходимой компетенцией. Так зоны охраны памятников устанавливаются в соответствии со ст. 34 Закона №73-ФЗ и Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 г. №972 Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов

Правительства Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 12.09.2015 № 972// СЗ РФ. 21.09.2015, № 38, ст. 5298..

Данный документ применяется с учетом требований статьи 106 Земельного Кодекса РФ Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 02.08.2019)// СЗ РФ. 29.10.2001, № 44, ст. 4147, в соответствии с частью 16 статьи 26 ФЗ от 03.08.2018 №342-ФЗ О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 03.08.2018 N 342-ФЗ // СЗ РФ. 06.08.2018, № 32 (Часть II), ст. 5135..

Уполномоченным органов в сфере охраны данных объектов выступает Министерства культуры РФ. В 2018 году ведомство продолжило работу по предотвращению изменений объектов культурного наследия при проведении работ по их сохранению и текущей эксплуатации. Было издано 129 приказов об утверждении предметов охраны объектов культурного наследия, полномочия по госохране которых осуществляет Минкультуры России. В 2018 году завершена работа по уточнению сведений об объектах археологического наследия, расположенных на территории Республики Крым. В результате за счет федерального бюджета проведен мониторинг состояния 110 объектов археологического наследия, определены границы территорий 21 объекта археологического наследия Государственный доклад о состоянии культуры в Российской Федерации в 2018 году. [Электронный ресурс]. ШП:М1р://тЫги/ (дата обращения: 10.10. 2019).. На уровне субъектов Российской Федерации выделяются законы и подзаконные акты, регулирующие охрану различных объектов, среди которых выделяются и объекты археологического наследия. Так в Пермском крае порядок охраны различных объектов определяет Закон Пермского края от 07.07.2009 №451-ПК (ред. от 04.04.2019) Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Пермского края: Закон Пермского края от 07.07.2009 № 451-ПК (ред. от 04.04.2019) // Собрание законодательства Пермского края, № 8, I часть, 12.08.2009.. Среди охраняемых памятников выделяются и объекты археологического наследия.

Приказ Министерства культуры Пермского края от 18.10.2016 №СЭД - 27-01-10-591 определяет, что охране подлежат 388 объектов археологического наследия Об установлении предмета охраны объектов археологического наследия: Приказ Министерства культуры Пермского края от 18.10.2016 № СЭД-27-01-10-591 //Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края. № 43, 31.10.2016..

В системе правового регулирования охраны объектов археологического наследия выделяются также акты органов местного самоуправления. Данный уровень правового регулирования определяет содержание актов органов местного самоуправления, направленных на охрану конкретных объектов.

Можно резюмировать, что выделяются три основных уровня правовой охраны объектов археологического наследия: международный, федеральный, региональный.

Использованные источники

1. Белов В.А. Гражданское право. Т.I. Общая часть. Введение в гражданское право - 3-е изд., перераб. и доп. М., 2014.С. 34.

2. Дубов В.Н. Оценка эффективности правового регулирования охраны объектов археологического наследия: XV Бадеровские чтения по археологии

Урала и Поволжья: материалы всерос. науч.-практ. конф. (г. Пермь 9-12 февр. 2016 г.) / Перм. гос. нац исслед. ун-т. Пермь, 2016. С. 233

3. Ивакина Д.С. Понятие и система культурных прав и свобод человека и гражданина в России // Конституционное и муниципальное право. 2018. №9. С. 35.

4. Красинский В.В. Защита государственного суверенитета: монография. М., 2017. С. 56.

5. Чуватина Е.В. Особенности использования объектов культурного наследия в гражданском обороте // Информационноаналитический журнал «Арбитражные споры». 2016. №2. С. 132.

6. Шухободский А.Б. Памятник истории и культуры как специфический вид культурной ценности // Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена. 2009. №97. С. 363.

Размещено на Allbest.ru