Самостоятельность местного самоуправления в комфортных городах мира

Размещено на http://www.allbest.ru/

Самостоятельность местного самоуправления в комфортных городах мира

С.В. Богачев, ОО «Институт местного и регионального развития»; М.Р. Пинская, Научно-исследовательский финансовый институт

Аннотация

Статья посвящена исследованию роли органов местного самоуправления в обеспечении качества жизни населения в городах, имеющих высокий рейтинг комфортности. Целью статьи является выявление сходств и различий в организационной, правовой и финансовой составляющих органов местного самоуправления при решении задачи повышения уровня комфортности жизни в городах. Предметом исследования выступает проверка гипотезы о том, какие аспекты автономии органов местного самоуправления (правовой, организационной или финансовой) являются доминирующими в обеспечении качества жизни в городах.

Методология проведения работы базируется на системном подходе, позволяющем выявить проблемы финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления, направленной на повышение качества жизни населения. Рассмотрены рейтинги городов мира по уровню комфортности, определена выборка из двадцати городов, имеющих высокий рейтинг комфортности по версии консалтингового агентства «Мерсер» (далее - города «комфортной двадцатки») и выполнена их группировка по странам. Проведен анализ правовой, организационной и финансовой автономии органов местного самоуправления в городах «комфортной двадцатки».

По результатам анализа сделан вывод о достаточной степени правовой автономии (полномочиях), организационной самостоятельности и финансовой независимости органов местного самоуправления, что в сочетании со стабильностью законодательства о местном самоуправлении позволяет обеспечить высокий уровень качества жизни населения городах «комфортной двадцатки». Проведенное исследование призвано заполнить существующие пробелы между теоретическими представлениями о полномочиях органов местного самоуправления и практическим анализом реального состояния проблемы повышения эффективности управления городами за счет усиления финансовой самостоятельности муниципальной власти.

Ключевые слова: город; территория; качество жизни; рейтинг комфортности; органы местного самоуправления; правовая автономия; организационная самостоятельность; финансовая независимость; налоговые и неналоговые доходы.

Abstract

Independence of Local Government in the Comfortable Cities of the World

S.V. Bogachov, Public organization “Institute of Local and regional development”; M.R. Pinskaya, Financial Research Institute

The paper is devoted to the study of a local governments' role in ensuring the life quality of the population in cities with a high comfort rating. The purpose of the research is a detection of similarities and differences in the organizational, legal and financial components of local governments in solving the problem of increasing the level of comfort in urban Life. As an object of the research is testing a hypothesis about what aspects of an autonomy of Local governments (Legal, organizational acts or financial) are dominant in ensuring the Life quality in cities. The methodology of the work is based on a systematic approach, which allows to reveal problems of financial support for the activities of Local governments, aimed at improving the Life quality of the population. Ratings of the world cities on comfort level are considered, selection of twenty cities are having high rating of comfort according to consulting agency mercer is defined (further - the cities of «the comfortable twenty») and their group over the countries is executed.

The analysis of legal, organizational and financial autonomy of local government bodies in the cities of “the comfortable twenty” is carried out. On analysis results the conclusion is drawn on sufficient degree legal autonomy (powers), organizational independence and financial independence of local government bodies that in combination with stability of the legislation on a local selfgovernment allows to provide the high level of life quality of the population in the cities of “the comfortable twenty”. The conducted research is urged to fill the existing gaps between theoretical ideas of powers of local government bodies and the practical analysis of a real problem condition of increasing the effective management of cities due to strengthening of the financial independence of municipal authorities.

Keywords: city; territory; quality of life; comfort rating; local government bodies; legal autonomy; organizational independence; financial independence; tax and non-tax income

Введение

В настоящее время ежегодно определяются и публикуются рейтинги самых комфортных для жизни городов мира. Важную роль в обеспечении комфортных условий играют органы местного самоуправления, задачей которых выступает самостоятельное в рамках предоставленной компетенции решение вопросов местного значения, связанных с экономическим и социальным развитием территории. Органы местного самоуправления при этом наделяются соответствующими полномочиями, финансовыми средствами для их реализации, а также возможностью формировать структуру и организовывать деятельность, что является реализацией основных принципов, провозглашенных Европейской хартией местного самоуправления Европейская хартия местного самоуправления. Собрание законодательства РФ. 1998. № 36. . Следование этим принципам позволяет укрепить основы местной демократии и обеспечить условия жизнедеятельности населения. Именно поэтому представляет значительный исследовательский интерес вопрос о роли органов местного самоуправления в обеспечении качества жизни в городах, имеющих высокий рейтинг комфортности, что и определяет актуальность настоящего исследования.

Проблемы местного самоуправления рассматриваются в работах ученых и практиков [1-11]. Так, А.Г. Гладышевым, В.Н. Ивановым, В.И. Патрушевым [1], С.В. Королевым [2] исследованы теоретико-методологические проблемы муниципального управления; авторским коллективом под руководством В.В. Зотова -- вопросы организации управления и самоуправления в крупных городах [3], А.С. Прудниковым [4] и Ю.В. Фешенко [5] проанализирован опыт местного самоуправления за рубежом, И.В. Усковым [6], В.Ф. Столяровым и В.И. Островецким [7], Г. Хагисом, С. Смитом, Г. Табелини [8] -- аспекты обеспечения финансово-экономической самостоятельности органов местного самоуправления, А. Родригес-Поузом и Р. Экуирой [9], М.В. Грачевой [10], О.С. Дроздовской [11] -- проблемы бюджетной и финансовой децентрализации. Однако вопросы влияния правовой (реализация полномочий), финансовой (наличие материальных и финансовых ресурсов для выполнения полномочий), организационной (возможность самостоятельно формировать структуру и организовывать деятельность) автономии органов местного самоуправления на качество жизни в городах, имеющих высокий рейтинг комфортности, изучены недостаточно, что и определяет цель и задачи настоящего исследования. Кроме того, существует убеждение [7, 9, 11], что децентрализация государственных полномочий и ресурсов в пользу органов местного самоуправления является шагом вперед при повышении эффективности управления городами и эта гипотеза также будет исследована.

Рейтинги городов по качеству жизни в настоящее время определяются на уровне отдельной страны, континента и мира. Этим занимаются консалтинговые компании (в частности, Мерсер и Аркадис) и аналитические подразделения журналов (в частности, «Экономист» и «Монокль»).

Рейтинг агентства Mercer публикуется с 2007 г. При составлении рейтинга учитываются 39 различных критериев, включая социально-экономическую обстановку, уровень преступности, степень террористической угрозы, личную безопасность, внешнеполитическую обстановку, политическую стабильность, уровень личной свободы, цензуру, банковские услуги, утилизацию отходов, количество больниц и качество медицинской помощи, доступность школ и качество образования, удобство транспортной системы, наличие кафе и ресторанов, мест отдыха, театров, климатические условия, угрозу природных катаклизмов. Оценивается 231 город мира. В «комфортную двадцатку» городов мира по версии Mercer 2017 г. вошли такие города, как: Вена (Австрия), Цюрих (Швейцария), Окленд (Новая Зеландия), Мюнхен (Германия), Ванкувер (Канада), Дюссельдорф (Германия), Франкфурт (Германия), Женева (Швейцария), Копенгаген (Дания), Базель (Швейцария), Сидней (Австралия), Амстердам (Нидерланды), Берлин (Германия), Берн (Швейцария), Веллингтон (Новая Зеландия), Мельбурн (Австралия), Торонто (Канада), Оттава (Канада), Гамбург (Германия), Стокгольм (Швеция) Рейтинг Mercer-2017: города с самым высоким качеством жизни. .

Европейская консалтинговая компания «Аркадис» представляет рейтинг стабильности городов по экономическим, социальным и экологическим показателям. В первую десятку рейтинга «Аркадис» 2017 г. вошли следующие города из «комфортной двадцатки» по версии Мерсер: Цюрих, Стокгольм, Вена, Франкфурт, Мюнхен ARCADIS. .

Аналитическим подразделением журнала «Экономист» при определении рейтинга принимается во внимание доступность товаров, безопасность жизни, уровень образования и здравоохранения, культурная и экологическая привлекательность, эффективность инфраструктуры. Результаты 2017 г. показывают, что в первой десятке рейтинга журнала «Экономист» города, которые вошли и в «комфортную двадцатку» по версии «Мерсер»: Вена, Ванкувер, Торонто, Мельбурн, Окленд, Гамбург Рейтинг самых комфортных городов мира..

Журнал «Монокль» с 2007 г. ежегодно публикует список 25 лучших для проживания городов мира. Важнейшими критериями оценки являются: безопасность (уровень преступности); вовлеченность в мировое сообщество; климат и количество солнечных часов; качество строений; развитость транспортной инфраструктуры; терпимость; хорошая экология; дизайн; условия для бизнеса; законодательство и здравоохранение. Результаты 2017 г. показывают, что в первую десятку рейтинга журнала «Монокль» входят такие города из «комфортной двадцатки» по версии «Мерсер», как Вена, Берлин, Мюнхен, Мельбурн, Копенгаген, Сидней, Цюрих, Гамбург4 Monocle. Magazin..

По опросам Евростата Там же., проведенным среди жителей 83 городов ЕС в 2017 г. самым комфортным городом признан Вентспилс (Латвия). Его считают комфортным 97% жителей. Далее идут Роттердам (Нидерланды, 93%), Мюнстер (Германия, 92%), Овьедо (Испания, 92%) и Мальме (Швеция, 92%). Среди столиц стран ЕС наиболее комфортным признан Люксембург (90% жителей). Похожие результаты и в таких городах из «комфортной двадцатки» по версии «Мерсер», как Вена, Стокгольм, Амстердам и Копенгаген.

Таким образом, рейтинг городов «комфортной двадцатки» по версии «Мерсер» подтверждается другими рейтингами, что дает основание выбрать ее в качестве объекта исследования (далее -- города «комфортной двадцатки»).

Предметом исследования выступает проверка гипотезы о том, какие аспекты автономии органов местного самоуправления (правовой, организационной или финансовой) являются доминирующими в обеспечении качества жизни в городах. Выполним проверку гипотезы в городах «комфортной двадцатки» по версии «Мерсер» 2017 г.

Роль правовой, организационной и финансовой автономии органов местного самоуправления в обеспечении качества жизни в городах

Поскольку города «комфортной двадцатки» располагаются в разных странах и на разных континентах, сгруппируем их по странам с учетом их места в рейтинге (табл. 1).

Таблица 1 Распределение по странам городов «комфортной двадцатки»

Источник: составлено авторами*

* Рейтинг Mercer-2017: города с самым высоким качеством жизни.

Таблица 2. Полномочия органов местного самоуправления, связанные с обеспечением жизнедеятельности населения в странах «комфортной двадцатки» городов мира

Примечание / Note: 1 - здравоохранение; 2 - образование; 3 - социальная защита; 4 - общественная безопасность; 5 - пожарная безопасность; 6 - жилищно-коммунальные услуги; 7 - планирование развития; 8 - парки и досуг; 9 - культура и спорт; 10 - архитектурно-строительный надзор; 11 - экология. Источник: составлено авторами [3, 4]

Данные табл. 1 показывают, что тринадцать из двадцати городов расположены в Европе (странах ЕС), три -- в Северной Америке, четыре -- в Австралии и Новой Зеландии. Все тринадцать европейских горо¬дов расположены на территории Евросоюза. Причем в Германии -- пять городов, Швейцарии -- четыре. Среди городов «комфортной двадцатки» девять столиц.

Проанализируем полномочия органов местного самоуправления, связанные с обеспечением жизнедеятельности населения в городах «комфортной двадцатки» (табл. 2).

Как свидетельствуют данные табл. 2, органы местного самоуправления во всех исследуемых странах обладают полномочиями в организации общественной безопасности и досуга, социального обеспечения и планировании развития территории, а также в сфере предоставления жилищных и коммунальных услуг. Полномочия в области здравоохранения, образования архитектурно-строительного надзора характерны для европейских стран, а культуры, спорта и экологии -- как для стран Европы, так и Австралии и Новой Зеландии. Это позволяет утверждать, что во всех городах органы местного самоуправления обладают существенными полномочиями по обеспечению жизнедеятельности населения.

Что касается организационной автономии органов местного самоуправления, то необходимо в первую очередь проанализировать использование ими различных моделей организации местного самоуправления с учетом особенностей формирования органов представительной (законодательной) и исполнительной власти, срока их полномочий, коллегиальности управления. В табл. 3 представлены основные составляющие организации местного самоуправления в странах «комфортной двадцатки» городов.

Таблица 3 Организация местного самоуправления в странах, где расположены города «комфортной двадцатки»

Источник: составлено авторами [4, 5]

Анализ табл. 3 позволяет утверждать, что в городах «комфортной двадцатки» действуют различные модели организации местного самоуправления, включающие взаимодействие мэра, совета, исполнительного комитета, их связь с населением через соответствующие структуры, посредством деятельности партий и общественных организаций, проведения выборов и местных референдумов. Сроки полномочий органов местного самоуправления варьируют от 3 до 6 лет.

При этом используется демократически развитая избирательная система, опирающаяся на политические партии и общественные организации, которые выдвигают своих кандидатов, публикуют программы, проводят встречи с избирателями, принимают участие в решении проблем местного значения и в результате получают представительство в органах местного самоуправления. Таким образом, можно сделать вывод о достаточно полной организационной автономии, позволяющей формировать органы управления, обеспечивающие жизнедеятельность населения в городах «комфортной двадцатки».

Таблица 4. Степень финансовой автономии местного самоуправления в странах c городами «комфортной двадцатки»

Источник: составлено авторами [8]

Таблица 5. Структура доходов местных бюджетов в странах с городами «комфортной двадцатки»

Источник: составлено авторами [6, 9]

Третьей составляющей автономии органов местного самоуправления является финансовая автономия, которая обеспечивает реализацию предоставленных им полномочий. При этом ряд авторов [7, 9, 11] утверждают, что опора на собственные источники и максимальная финансовая независимость -- важнейшая составляющая эффективного развития городов.

В работах [6, 7] авторы опираются на классификацию стран ОЭСР по степени финансовой автономии органов местного самоуправления, представленную в работе [8]. Воспользуемся указанной выше классификацией и распределим страны, где расположены города «комфортной двадцатки», по степени финансовой самостоятельности местного самоуправления (табл. 4).

Сравним представленную в табл. 4 классификацию с цифровыми данными об источниках финансирования и структуре доходов местных бюджетов в странах, где расположены города «комфортной двадцатки».

Так, И.В. Усковым в работе [6] представлена таблица, отражающая структуру доходных источников местных бюджетов европейских стран. При этом автор отмечает, что доля собственных поступлений муниципальных бюджетов составляет в Швеции -- 94,0%, Дании -- 91,0%, Германии -- 86,0%, Швейцарии -- 74,0%.

Опираясь на данные И.А. Ускова работе [6] и данные А. Родригес-Поуз и Р. Экуиры [9], можно составить таблицу «Структура доходов местных бюджетов в странах, где расположены города «комфортной двадцатки» (табл. 5).

Данные табл. 5 не в полной мере совпадают с распределением стран по уровню финансовой автономии органов местного самоуправления (см. табл. 4). Поэтому дополним анализ цифровых данных табл. 5 анализом качественных составляющих финансовой автономии (независимости) так, чтобы он включал: независимость в формировании бюджетов, налоговую автономию, самостоятельность в установлении тарифов на коммунальные услуги [11].

В табл. 6 представлены результаты анализа качественных составляющих финансовой независимости органов местного самоуправления в странах, где расположены города «комфортной двадцатки». Следует отметить, что значительная независимость в установлении коммунальных тарифов предполагает, что органы местного самоуправления имеют полномочия в установлении тарифов как в потенциально конкурентном сегменте, так и в естественно монопольном сегменте рынка жилищно-коммунальных услуг.

Данные табл. 6 в полной мере подтверждают данные табл. 4. Из этого следует, что анализ цифровых данных целесообразно дополнять оценкой качественных показателей, поскольку цифровые данные могут отличаться между собой из-за использования разных методик их расчета для доказательства тех или иных гипотез авторов. Результаты анализа табл. 4-6 позволяют утверждать, что в городах «комфортной двадцатки» финансовая независимость преимущественно широкая с умеренно-значительным правом устанавливать коммунальные тарифы.

Реализации принципов правовой, организационной и финансовой автономии органов местного самоуправления в значительной степени зависит от стабильности политической системы, которую гарантирует Конституция, закрепляющая основы местного самоуправления и избирательной системы на местном уровне.

В табл. 7 представлены законодательные акты, закрепившие основы местного самоуправления в странах городов «комфортной двадцатки». Выборы в органы местного самоуправления проходят по пропорциональной системе во всех странах, кроме Новой Зеландии, где действует мажоритарная система.

Данные табл. 7 свидетельствуют о стабильности политической системы и отлаженное взаимодействия вертикали «государство -- местное самоуправление». Комфортные города там, где, как правило, высокий уровень финансовой независимости органов местного самоуправления, широкие полномочия при стабильной и отработанной политической системе.

Таблица 6. Качественные составляющие финансовой независимости органов местного самоуправления в странах городов «комфортной двадцатки»

Источник: составлено авторами [10]

Таблица 7. Законодательные акты, закрепившие основы местного самоуправления в странах городов «комфортной двадцатки»

Источник: составлено авторами

Отмечая множество сходств и различий в организационной, правовой и финансовой составляющих органов местного самоуправления исследуемых городов, необходимо отметить одну весьма существенную деталь. Правовая, организационная и финансовая составляющие деятельности органов местного самоуправления были установлены в городах 50-150 лет назад (см. табл. 7). За это время основные законы Новой Зеландии, Швейцарии, Канады, Нидерландов и Швеции претерпевали изменения, но заложенные основы местного самоуправления были сохранены.

самоуправление комфортность качество город

Выводы

1. Несмотря на то что функции органов местного самоуправления в различных городах имеют свои отличия, многие обязанности совпадают (в области организации общественной безопасности и досуга, социального обеспечения, планировании развития территории, жилищно-коммунальной сфере). Это позволяет утверждать, что деятельность органов местного самоуправления является решающей в обеспечении качественного уровня жизнедеятельности населения.

2. Во всех городах «комфортной двадцатки» организационная структура управления имеет высокий уровень автономии и опирается на прямой контакт населения со структурами управления посредством выборов, референдумов, работе депутатских комитетов. В то же время в каждой стране имеются свои особенности избрания мэров, бургомистров, городского совета.

3. Финансовая основа комфортных городов обладает значительной финансовой независимостью при наличии существенных отличий в городах по наполнению местных бюджетов. Бюджеты городов в разной мере опираются на налоговые и неналоговые доходы, государственные трансферты.

При наличии различного уровня автономии города в вопросах формирования организационных и управленческих структур, наделения их полномочиями и финансовыми ресурсами общими и определяющими факторами создания комфортных условий проживания населения является длительный (не менее 50 лет) промежуток времени, при котором соблюдаются основные принципы местного самоуправления

Список источников

1. Гладышев А.Г., Иванов В.Н., Патрушев В.И. Муниципальная наука: теория, методология, практика. М.: Муниципальный мир; 2003. 284 с.

2. Королев С.В. Теория муниципального управления. М.: ВИНИТИ РАН; 1999. 144 с.

3. Зотов В.В., Асеев А.Д. и др. Организация управления и самоуправления в крупнейших городах: современное состояние и проблемы. М.: ГУУ; МГУУ Правительства Москвы; 2010. 296 с.

4. Прудников А.С. Местное самоуправление (управление) в зарубежных странах. М.: Юнити-Дана, Закон и право; 2007. 271 с.

5. Фешенко Ю.В. Муниципальные системы зарубежных стран: правовые вопросы социальной безопасности. М.: МГИМО-Университет; 2004. 401 с.

6. Усков И.В. Зарубежный опыт обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных органов власти. Управление экономическими системами: электронный научный журнал. 2015;(1):31.

7. Столяров В.Ф., Островецький В.І. Методологічні основи фіскальної децентралізації в Україні в контексті аналізу світового досвіду управління державними доходами. Економічний вісник Донбасу. 2017;(1):52-62.

8. Hughes G., Smith S. Economic aspects of decentralized government: Structure, functions and finance. Economic Policy. 1991;6(13):425-459.

9. Rodriguez-Pose A., Ezcurra R. Is fiscal decentralization harmful for economic growth? Evidence from the OECD countries. Journal of Economic Geography. 2011;11(4):619-643.

10. Грачева М.В. Бюджетная децентрализация в странах ОЭСР: особенности федеративных и унитарных государств. Государственное управление. Электронный вестник. 2017;(60):229-260.

11. Дроздовська О.С. Теоретичні засади фінансової децентралізації. Фінанси України. 2002;(8):19-25.

Размещено на Allbest.ru