Анализ эффективности субъектов права законодательной инициативы Российской Федерации в 2016-2019 годах

В основе анализа эффективности субъектов права законодательной инициативы в Российской Федерации -- исследование законотворческой активности Президента, Совета Федерации, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, Правительства, региональных законодательных органов и судов. Исследование показывает особенности функционирования субъектов права законодательной инициативы в части создания и продвижения законопроектов. Эффективность субъектов права законодательной инициативы в рамках исследования рассматривается как способность к продвижению через регламент парламента законодательных инициатив. Чем больше законопроектов субъекта права законодательной инициативы подписывается Президентом, становится законом, вступает в юридическую силу, тем выше его эффективность, а чем больше законопроектов снимается с рассмотрения в парламенте и не доходит до подписи Президента, тем ниже его эффективность.

Результаты исследования позволяют в текущих условиях прогнозировать интенсивность усилий, прилагаемых к продвижению законопроектов в зависимости от их инициаторов -- как институтов, так и отдельных парламентариев или групп парламентариев. Лоббисты наиболее заинтересованы в сотрудничестве с высокоэффективными субъектами права законодательной инициативы, так как это значительно облегчает достижение поставленных ими целей. Лоббисты -- посредники между властью и обществом, которые доносят до власти запросы от общества и воздействуют на субъекты права законодательной инициативы так, чтобы с их помощью потребности общества были реализованы через необходимые изменения в законодательстве [1, 2].

Стоит отметить, что подобные исследования проводились и ранее, но сравнивать результаты в целом не представляется возможным (за исключением исследования ученых ИЭ РАН), так как методология была различна, как и их цели (политические или научно-исследовательские).

Масштабное количественное исследование, в которое был активно включен автор, было проведено в 2008-2009 гг. в Институте экономики РАН. Тогда были изучены характеристики законопроектов, принятых в период с 1994 по 2009 г. [3]. В итоге удалось получить данные о динамике законодательной практики современной России. Цель исследования состояла в получении количественных оценок институциональных изменений, а не в замере эффективности субъектов законодательной инициативы. В ходе исследования были получены многочисленные результаты, среди которых динамика сроков рассмотрения и принятия законов, охват сфер регулирования, структура инициаторов внесения законов, соотношения новых законов и поправок в действующие. Рассматривались только институты, а не отдельные парламентарии, как это было сделано в следующих исследованиях. Исследование продлилось до 2016 г. [4].

В 2007 г. Центр исследования взаимодействия бизнеса и власти презентовал исследование «Лучшие лоббисты Государственной Думы ФС РФ IV созыва (2003-2007)», оценивающее законодательную деятельность депутатов, т.е. способность субъекта права законодательной инициативы доводить инициированные законопроекты до вступления их в юридическую силу. Авторы исследования рассматривали лоббизм как явление по продвижению интересов в органах государственной власти с целью добиться принятия выгодного для лоббиста решения, а депутатов -- как лоббистов, прибегая к широкому толкованию лоббизма, которое вступает в противоречие с научным определением лоббистов в качестве независимых от власти посредников. Тогда было предложено рассматривать эффективность депутатов по коэффициенту полезного действия или способности инициировать законопроекты и доводить их до вступления в юридическую силу, а также по количеству внесенных законопроектов. В 2010 г. исследователи проанализировали активность и эффективность всех субъектов права законодательной инициативы, включая депутатов Государственной Думы V созыва [5].

В январе 2015 г. Центр содействия законотворчеству представил «Рейтинг законотворцев», который обновлялся регулярно до 2017 г. «Рейтинг законотворцев» -- это количественное исследование законопроектной работы депутатов Государственной Думы, которое являлось частью другого регулярного исследовательского проекта фонда Института социально-экономических и политических исследований -- «Рейтинга-2016», где оценивались перспективные публичные политики. Участники «Рейтинга законотворцев» одновременно оценивались по количеству внесенных законопроектов в парламентскую сессию (уровень активности) и по результатам законопроектов, которые депутаты инициировали ранее (степень результативности законопроектной работы)

Начиная с октября 2016 г. и по сей день политологи предлагают регулярно обновляемый «Интегральный рейтинг депутатов Государственной Думы -- Коэффициент полезности депутатов Госдумы». Рейтинг основан на четырех критериях: «индекс народного голосования» -- открытое онлайн-голосование, «индекс активности депутата в Госдуме» -- анализ открытых данных сайта Государственной Думы, «индекс медийности» -- анализ средств массовой информации, «индекс работы в регионе» -- опрос экспертов. Так исследователи формируют рейтинг депутатов, опираясь на четыре показателя, три из которых -- субъективные оценки. «Интегральный рейтинг депутатов Государственной Думы» в большей мере носит популистский характер и не представляет интереса для академических исследователей.

Регулярно рассчитывают рейтинг украинских парламентариев киевские исследователи. Они формируют КПД (коэффициент полезного действия) депутатов Верховной Рады. Их интересует, как каждый парламентарий участвовал в принятии прогрессивных законопроектов, какая фракция самая сплоченная, какое направление реформ предпочтительно для каждой фракции и многое другое [6-8].

В центре внимания нашего исследования -- деятельность Государственной Думы VII созыва до 16 сентября 2019 г. Данные для анализа получены с помощью исследования открытых данных сайта Государственной Думы -- «Системы обеспечения законодательной деятельности», которая предлагает расширенный поиск законопроектов по многочисленным критериям. Для нахождения необходимых данных отмечались следующие критерии: «7 созыв», «дата регистрации: до 16.09.2019», «дата последнего события: 16.09.2019», «субъект права законодательной инициативы, соответствующий актуальному запросу», «фракция, соответствующая актуальному запросу», «Закон опубликован».

Эффективность субъектов права законодательной инициативы в рамках исследования определялась исходя из четырех характеристик законотворческой деятельности: «число внесенных законопроектов» -- активность субъекта права законодательной инициативы; «число принятых законопроектов» -- сколько законопроектов прошло через регламент парламента, стало законом и вступило в юридическую силу; «число отклоненных законопроектов» -- сколько законопроектов было внесено в парламент, но по разным причинам снято с рассмотрения; «доля принятых законопроектов в числе рассмотренных законопроектов». Число принятых законопроектов и доля принятых в числе рассмотренных -- ключевые показатели эффективности субъекта права законодательной инициативы: чем больше доля принятых законопроектов, тем выше эффективность, и чем меньше доля, тем ниже эффективность. Большая доля принятых законопроектов от числа рассмотренных также указывает на высокую эффективность субъекта права законодательной инициативы.

Основная часть

Характеристики субъектов права законодательной инициативы

Результаты исследования, представленные в табл. 1, показывают, что депутаты Государственной Думы доминируют по числу внесенных законопроектов (1032). Доля принятых законопроектов составила 0,43. Получается, что более половины депутатских законопроектов снимается с рассмотрения, что говорит о низкой эффективности депутатов Государственной Думы как субъектов права законодательной инициативы.

Правительство, как и депутаты Государственной Думы, тоже вносит на рассмотрение значительное количество законопроектов (783), но, в отличие от депутатов, почти все законодательные инициативы Правительства подписываются Президентом -- доля принятых законопроектов составляет 0,98. Так, Правительство как субъект права законодательной инициативы демонстрирует максимальную эффективность. Только 2% законодательных инициатив, предложенных Правительством, отклоняется парламентом.

Система обеспечения законодательной деятельности» Государственной Думы.

Таблица 1 / Table 1 - Характеристики субъектов права законодательной инициативы /

Characteristics of subjects of the right of legislative initiative

Источник/Source: составлено автором / theauthor.

Региональные органы законодательной власти инициируют меньше законопроектов, чем депутаты Государственной Думы или Правительство. За текущий созыв регионы внесли на рассмотрение в федеральный парламент 475 законопроектов. Доля принятых региональных законопроектов составляет 0,14. Этот показатель ничтожно мал, и он показывает, что подавляющую часть законодательных инициатив, которые поступают со стороны региональных парламентов, федеральный парламент отвергает. Так, региональные органы законодательной власти демонстрируют минимальную эффективность среди всех субъектов права законодательной инициативы.

Члены Совета Федерации вносят в Государственную Думу еще меньше законопроектов, чем депутаты, Правительство и региональные парламенты. За текущий созыв члены Совета Федерации инициировали 339 законопроектов. Доля принятых законопроектов составляет 0,52. Это означает, что чуть более половины законопроектов сенаторов проходит через парламент и подписывается Президентом. В сравнении с активностью депутатов сенаторы оказываются более эффективными в продвижении своих инициатив. Хотя разрыв между указанными субъектами права законодательной инициативы и невелик, очевидна разница в числе внесенных в парламент инициатив: депутаты -- 1032; сенаторы -- 339. Сильнее (более чем в три раза) проявляют активность депутаты Государственной Думы, и на этом фоне эффективность незначительно, но выше у сенаторов. Отдельно можно отметить активность Совета Федерации как единого института права законодательной инициативы. За весь период по инициативе Совета Федерации было внесено и принято только два законопроекта.

Президент как субъект законодательной инициативы вносит на рассмотрение в Государственную Думу еще меньше законопроектов (98), но все они без исключения стремительно проходят через парламент и вступают в юридическую силу. Президент как субъект законодательной инициативы обладает абсолютной эффективностью. Условно конкурировать с инициативами Президента может только Верховный Суд. Верховный Суд внес в текущем созыве на рассмотрение в Государственную Думу 31 законопроект. Почти все инициативы Верховного Суда доходят до подписания Президентом (доля принятых законопроектов в числе рассмотренных -- 0,97), как и инициативы Правительства (доля -- 0,98). Но здесь сравнивать эффективность сложно, так как число внесенных Правительством законопроектов (783) значительно разнится с числом законопроектов, инициированных Верховным Судом (31). Стоит коротко отметить, что законодательные инициативы Верховного Суда направлены на регулирование процессов, связанных с деятельностью судебной системы; инициативы Правительства, депутатов Государственной Думы и сенаторов -- на регулирование социально-экономических процессов, а инициативы Президента представляют собой преимущественно ратификации международных соглашений.

Характеристики фракций Государственной Думы: эффективные фракции, депутаты и сенаторы

Хотя депутаты Государственной Думы как субъекты законодательной инициативы не могу считаться эффективными в деле продвижения законопроектов, так как даже меньше половины из рассмотренных законопроектов, инициированных депутатами, становится законами, деятельность фракций с точки зрения эффективности в продвижении законодательных инициатив показывает различные результаты.

В табл. 2 представлены показатели с учетом того, что некоторые законопроекты могли быть инициированы группой депутатов из разных фракций, и тогда законопроект засчитывался каждой фракции, хотя оставался в единственном числе.

В табл. 2 показано, что по инициативе фракции «Единая Россия» на рассмотрение в парламент было внесено 687 законопроектов -- максимальное число по сравнению с другими фракциями. Минимальное число показала фракция КПРФ, по инициативе которой было внесено 218 законопроектов. Отдельно стоят независимые от фракции депутаты, которые внесли в парламент только 40 законопроектов. Средние результаты по числу внесенных на рассмотрение законопроектов показывают фракции ЛДПР (288) и «Справедливая Россия» (324). Высокую долю принятых законопроектов из числа рассмотренных имеет фракция «Единая Россия» (0,62). Менее эффективными оказываются независимые депутаты (0,518), фракции «Справедливая Россия» (0,51), КПРФ (0,44) и ЛДПР (0,38). Очевидно, что депутаты «Единой России» в сравнении с депутатами других фракций демонстрируют высокую активность в деле инициирования законопроектов и относительную эффективность в процессе продвижения законопроектов через парламент. Только чуть более половины рассмотренных законопроектов фракции «Единая Россия» принимаются, несмотря на то, что она считается партией власти и имеет значительную поддержку различных политических институтов. В то же время члены Совета Федерации, согласно данным табл. 1, показывают подобную результативность и выглядят на равных с депутатами фракции «Единая Россия». Аутсайдеры в продвижении законопроектов -- представители фракции ЛДПР.

В любом случае указанные выше данные выявляют беспомощность и неконкурентоспособность депутатов Государственной Думы в деле продвижения законодательных инициатив. Хотя внутри Государственной Думы мы можем наблюдать различную эффективность не только фракций, но и отдельных депутатов. И здесь важно указать, что зачастую парламентарии вносят законопроекты на рассмотрение группами, а в некоторых случаях -- целыми фракциями, и механизм исследования не позволяет определить, какой вклад в продвижение законопроекта внес конкретный депутат или сенатор, если в качестве субъекта законодательной инициативы становится коалиция депутатов и/или сенаторов. Парламентарию только засчитывается, что он стал одним из многих инициаторов, среди которых могут оказаться депутаты-«тяжеловесы» из фракции «Единая Россия», способные провести через парламент благодаря своему авторитету и политическому весу все законопроекты, в продвижение которых они включаются. Тем не менее высокие результаты депутата в любом случае указывают на его эффективность, хотя бы с точки зрения способности вступать в «правильные» коалиции, даже если в отдельности депутат слаб или принадлежит к малоэффективной фракции. С подобными оговорками можно рассматривать и членов Совета Федерации.

Таблица 2 / Table 2 - Характеристики фракций государственной Думы / Characteristics of fractions of the state Duma

Источник/Source: составлено автором / theauthor.

Кроме того, исследование не учитывает вес законопроектов и значительность их влияния на социально-экономические процессы. Очевидно, что успешное продвижение законопроекта, который полностью изменяет существующую действительность, не сравнится с успешным продвижением законопроекта, который незначительно регулирует одну из сфер жизнедеятельности общества.

В перспективе отдельный исследовательский интерес представляет сетевой анализ законотворческого соавторства российских парламентариев. Подобный анализ уже был проведен украинскими коллегами на примере законотворческой активности депутатов Верховной Рады [9]. Сетевой анализ законотворческого соавторства позволит выявить действительных лидеров в законотворческой эффективности субъектов права законодательной инициативы, так как подчеркнет, кто именно из парламентариев находится в центре принятия решений, как и как часто группируются депутаты из разных фракций и сенаторы в процессе продвижения законопроектов.

Таблица 3 дает представление о лидерах внутри фракции, которые выявляются по двум критериям -- большое число принятых законопроектов в совокупности с высокой долей принятых законопроектов в числе рассмотренных. Такие эффективные («плодовитые») депутаты есть в каждой фракции, но их можно сравнивать между собой только внутри фракции, так как эффективность фракционных лидеров значительно уступает эффективности лидеров фракции «Единая Россия». Мы намеренно выделяем пять первых самых эффективных парламентариев внутри каждой фракции и пять эффективных сенаторов. В то же время внутри каждой фракции и в Совете Федерации есть аутсайдеры законотворческой деятельности, которые занимают пассивную позицию, не участвуя (или участвуя незначительно) в процессе внесения законопроектов на рассмотрение в Государственную Думу. Такие парламентарии в табл. 3 умышленно не представлены.

Пятерку эффективных парламентариев фракции ЛДПР представляют Игорь Лебедев, Владимир Жириновский, Андрей Луговой, Михаил Дегтярев и Дмитрий Савельев. Максимальную эффективность и политическое чутье демонстрируют Игорь Лебедев и Андрей Луговой. Очевидно, что по числу рассмотренных и принятых законопроектов лидирует депутат Игорь Лебедев, а у Андрея Лугового -- большая доля принятых законопроектов в числе рассмотренных при меньшей законотворческой активности.

Пятерку эффективных парламентариев фракции «Справедливая Россия» представляют Анатолий Аксаков, Олег Николаев, Михаил Емельянов, Вадим Белоусов, Елена Драпеко. Абсолютную эффективность внутри фракции демонстрирует Анатолий Аксаков, чьи результаты почти в два раза превосходят результаты его четырех партийных соратников, которые, в свою очередь, являются лидерами фракции в продвижении законопроектов. Руководитель фракции Сергей Миронов не вошел в первую пятерку эффективных парламентариев.

Пятерку эффективных парламентариев фракции КПРФ представляют Иван Мельников, Юрий Синельщиков, Тамара Плетнева, Сергей Гаврилов, Олег Смолин. Депутат Иван Мельников показывает максимальный результат в числе принятых законопроектов и в доле принятых законопроектов в числе рассмотренных. Ему уступают депутаты Юрий Синельщиков и Сергей Гаврилов -- у них примерно одинаковая доля принятых законопроектов в числе рассмотренных, но меньше принятых законопроектов. Стоит отметить, что руководитель фракции Геннадий Зюганов не входит в пятерку лидеров фракции, показывая меньшую законодательную эффективность.

Пятерку эффективных парламентариев фракции «Единая Россия» представляют Антон Гетта, Алексей Кобилев, Михаил Романов, Валерий Иванов, Николай Говорин. Максимальные результаты показывает депутат Антон Гетта -- с ним может конкурировать только депутат Алексей Кобилев, у которого продуктивность незначительно ниже. В числе лидеров нет руководителя фракции Сергея Неверова. Очевидно, что лидеры фракций ЛДПР, КПРФ и «Справедливая Россия» не способны конкурировать с лидерами фракции «Единая Россия».

Самые активные члены Совета Федерации -- сенаторы Николай Журавлев, Андрей Клишас, Валерий Рязанский, Олег Ткач, Сергей Рябухин.

У Николая Журавлева, заместителя председателя Совета Федерации, максимальное число законопроектов, принятых с его участием, и значительная доля принятых законопроектов из числа рассмотренных. Сенатор Андрей Клишас демонстрирует меньшее число принятых законопроектов, но большую долю принятых законопроектов из числа рассмотренных.

Характеристики депутатов Государственной Думы с неординарными показателями эффективности

Стоит рассмотреть отдельную группу из семи депутатов фракции «Единая Россия», которые демонстрируют неординарные результаты законотворческой активности. В табл. 4 представлена группа парламентариев, которые по каким-то причинам включаются только в потенциально успешные законопроекты или же обладают способностью доводить инициированные законопроекты до вступления их в юридическую силу.

Среди депутатов с неординарными показателями эффективности -- Павел Крашенинников, Николай Петрунин, Владимир Бурматов, Наталья Назарова, Виктор Кидяев, Татьяна Цыбизова, Ирина Яровая. Список «стопудовых» депутатов может быть продолжен, так как вышеперечисленные парламентарии являются только самой «вершиной айсберга» эффективных депутатов, на вершине которой -- Павел Крашенинников, с чьим участием было принято 44 законопроекта и только 2 были сняты с рассмотрения.

Таблица 3 / Table3 - Характеристики депутатов и сенаторов / Characteristics of deputies and senators

Источник/Source: составлено автором / theauthor.

Таблица 4 / Table 4 - Характеристики «стопудовых» депутатов фракции «Единая Россия» / Characteristics “heavyweight” deputies of the faction "United Russia”

Источник/Source: составлено автором / theauthor.

Доля принятых законопроектов в числе рассмотренных стремится к единице не только у Павла Крашенинникова, но и у депутатов Владимира Бурматова и Виктора Кидяева. Политики из группы эффективных «стопудовых» являются своего рода индикаторами потенциально успешного законопроекта, который способен преодолеть все этапы в парламенте, выйти на утверждение президентом и вступить в юридическую силу. Очевидно, что «стопудовые» депутаты не ввязываются в законодательные инициативы, которые не имеют перспективы трансформироваться в закон. «Стопудовые» парламентарии присутствуют и в других фракциях, но в «Единой России» -- наиболее яркие представители этой группы.