Европейский суд по правам человека и российское законодательство о выборах: точки соприкосновения и векторы развития

Размещено на http://www.allbest.ru/

Европейский суд по правам человека и российское законодательство о выборах: точки соприкосновения и векторы развития

Ю.Е. Курилюк

Финансовый университет, Москва, Россия

АННОТАЦИЯ

европейский суд конституция россия

Деятельность Европейского Суда по правам человека рассматривается в качестве гарантии прав и свобод человека и гражданина, в том числе - активного и пассивного избирательного права. Актуальность работы обусловлена принятием депутатами Государственной Думы (на момент написания настоящей статьи - в первом чтении) законопроекта о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти», предусматривающего внесение в Конституцию РФ положения о возможности неисполнения Россией решений межгосударственных органов в истолковании, противоречащем Конституции. Это вновь дало повод ученым и представителям общественности сомневаться в необходимости исполнения Россией решений Европейского Суда по правам человека. Цель настоящего исследования - рассмотреть влияние решений Европейского Суда по правам человека на развитие российского законодательства о выборах. В исследования были использованы методы формальной логики: анализ и синтез, аналогия; общенаучные методы: структурный и системный подход, а также частнонаучные методы: метод толкования и моделирование. По итогам проведенного исследования автором сделаны выводы о необходимости продолжения исполнения Российской Федерацией решений Европейского Суда, учете правовых позиций не только в отношении России, но и в отношении других государств в случае использования сходных юридических конструкций в законодательстве, а также о необходимости внесения изменений в законодательство о выборах.

Ключевые слова: Европейский Суд по правам человека; Конституционный Суд Российской Федерации; поправки к Конституции; законодательство о выборах; активное избирательное право; пассивное избирательное право; ограничения избирательного права; выборы; голосование

The European Court of Human Rights and Russian Electoral Legislation: Common Ground and Vectors of Development

Y. E. Kurilyuk

Financial University, Moscow, Russia

ABSTRACT

The activities of the European Court of Human Rights are a guarantee of the rights and freedoms of man and citizen, including active and passive suffrage. The relevance of this paper is due to the adoption by the deputies of the State Duma the draft law introducing the amendment to the Constitution of the Russian Federation - “On improving the regulation of certain issues of public authority organization”. It envisages introducing into the Constitution of the Russian Federation a provision on the possibility of non-enforcement by Russia of decisions of interstate bodies in interpretation contrary to the Constitution. It again gave to doubt the need Russia execution of judgments of the European Court of Human Rights rise to scientists and members of the public.vThe purpose of this study is to examine the impact of decisions of the European Court of Human Rights on the development of Russian election law. As research methods, the methods of formal logic were used: analysis and synthesis, analogy, general scientific methods: a structural and systematic approach, as well as private, scientific methods: an interpretation method and modelling. Based on the results of the study, the author concluded that there is the need to continue the implementation of the decisions of the European Court by the Russian Federation, to take into account legal positions not only concerning Russia, but also in relation to other states if similar Legal structures are used in the Legislation, and also about the need to amend the electoral Legislation.

Keywords: European Court of Human Rights; Constitutional Court of the Russian Federation; constitutional amendments; election legislation; active suffrage; passive suffrage; electoral restrictions; elections; voting

Одним из значимых политических и правовых событий начала 2020 г. в Российской Федерации стали разработка и принятие Госдумой 23 января законопроекта о поправках к Конституции Российской Федерации¹ (далее -- Законопроект о поправках), претворяющего в жизнь тезисы послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Законопроект № 885214-7 «Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти». URL: https://sozd.duma.gov. ш/ЬШ/885214-7. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 15.01.2020. Российская газета. 16.01.2020. № 7., в котором нас в контексте обозначенной темы работы интересует в первую очередь предлагаемая редакция ст. 79 Конституции РФ, предусматривающая, что решения межгосударственных органов, толкование положений международных договоров в которых противоречит Конституции РФ, не подлежат исполнению.

Положение о невозможности исполнения решения межгосударственных органов в случае, если предполагаемые им со стороны Российской Федерации меры противоречат Конституции РФ, с 2015 г. уже содержится в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ. Российская газета. 23.07.1994. № 138-139., и формулировка, касающаяся именно требуемых по решению межгосударственных органов мер, представляется более удачной, нежели норма Законопроекта о поправках, предполагающая противоречие только в толковании. Отметим, что Конституционный Суд (КС) РФ с осторожностью подходил к использованию данного полномочия, применив его с 2016 г. в отношении всего двух дел Постановление Конституционного Суда РФ от 19.04.2016.

Таким образом, необходимо сделать вывод о том, что Российская Федерация даже с принятием Законопроекта о поправках к Конституции РФ не отказывается от исполнения решений Европейского Суда по правам человека (ЕСПЧ), и обращение в ЕСПЧ по-прежнему остается одной из гарантий прав и свобод, закрепленной в ч. 3 ст. 46 Конституции РФ. Следовательно, даже соглашаясь с тезисом о том, что акты ЕСПЧ носят не только юридический, но и политический характер№ 12-П «По делу о разрешении вопроса о возможности [1], необходимо рассмотреть и проанализировать как его постановления в отношении применения российского законодательства о выборах, так и дела ЕСПЧ по избирательным правам в отношении иных государств. Позиции по последним, по нашему мнению, необходимо учитывать в случае использования в российском законодательстве юридических конструкций сходных с теми, которые были признаны противоречащими Конвенции о защите прав человека и основных свободисполнения в соответствии с Конституцией Российской ^{Федерации постановления Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 года по делу «Анчугов и Гладков против России» в связи с запросом Министерства юстиции Российской Федерации». СЗ РФ. 25.04.2016. № 17. Ст. 2480; Постановление Конституционного Суда РФ от 19.01.2017 № 1-П «По делу о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской} (далее -- Европейская конвенция, Конвенция), во избежание аналогичных дел (и, как следствие, выплаты компенсаций за нарушения) в отношении Российской Федерации.

Следует отметить, что Европейская конвенция, на основе которой действует и принимает решения ЕСПЧ, не содержит правового регулирования активного и пассивного избирательного права в привычном нам понимании. В отличие от большинства положений Конвенции и протоколов к ней, сформулированных непосредственно через права человека, право на свободные выборы (ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции) предполагает обязанность государства по проведению свободных выборов, называясь правом лишь в заголовке к статье. Содержащееся в формулировке права положение о выборах лишь в органы законодательной власти трактуется Европейским Судом достаточно узко, хотя и не ограничивает законодательные органы одним лишь парламентом и нивелирует возможность обжаловать в ЕСПЧ,

Федерации постановления Европейского Суда по правам человека от 31 июля 2014 года по делу «ОАО «Нефтяная компания «ЮКОС» против России» в связи с запросом Министерства юстиции Российской Федерации». СЗ РФ. 30.01.2017. № 5. Ст. 866.

⁵ Владимир Путин обвинил ЕСПЧ в политизированности. URL: http://www.garant.ru/news/559493.

⁶ Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Заключена в г. Риме 04.11.1950). Собрание законодательства РФ. 08.01.2001. № 2. Ст. 163.

к примеру, нарушения положений Конвенции на выборах органов местного самоуправления, что подтверждается практикой Европейского Суда⁷. Полагаем также, что не смогут быть обжалованы в ЕСПЧ нарушения на выборах глав государств -- членов Совета Европы, а в федеративных государствах -- и высших должностных лиц субъектов.

Следует оговориться, что не все дела Европейского Суда, выигранные заявителями, свидетельствуют о недостатках законодательства: в ряде случаев речь может идти о нарушениях со стороны правоприменительных органов⁸.

Такие нарушения стали основанием для обращения в суд в деле «Давыдов и другие против Российской Федерации»⁹. В частности, заявители обжаловали удаление наблюдателей с избирательных участков за ведение ими видеосъемки или необеспечение для них такого обзора, при котором им были бы видны кабины для голосования; возможное искажение итогов голосования избирательными комиссиями и другие нарушения. С другой стороны, в указанном деле нарушения стали возможны, на наш взгляд, в том числе, в силу недостаточной прозрачности законодательства о выборах того времени, которое, однако, с тех пор претерпело изменения: так, в 2016 г. в Федеральном законе от 12.06.2002 № 67-ФЗ¹⁰ (далее -- Закон № 67-ФЗ) было прямо закреплено право наблюдателей осуществлять фото- и видеосъемку¹¹ (подп. «к» п. 9 ст. 30 Закона № 67-ФЗ). В 2014 г., после издания

____________

⁷ Решение ЕСПЧ от 25.01.2000 «По вопросу приемлемости жалобы № 51501/99 „Виктор Черепков (Viktor Cherepkov) против Российской Федерации”». Журнал российского права. 2000;(11).

⁸ Постановление ЕСПЧ от 19.07.2007 по делу «Краснов и Скуратов против Российской Федерации». Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2008. № 4.

⁹ Постановление ЕСПЧ от 30.05.2017. Бюллетень Европейского Суда по правам человека. Российское издание. 2018. № 2.

¹⁰ Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Парламентская газета. 15.06.2002. № 110-111.

¹¹ Федеральный закон от 15.02.2016 № 29-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и статью 33 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в части деятельности наблюдателей». СЗ РФ. 15.02.2016. № 7. Ст. 917.

постановления КС РФ от 22.04.2013 № 8-П Российская газета -- Федеральный выпуск. 30.04.2013. № 6070 (94)., была изменена редакция ст. 77 Закона № 67-ФЗ -- расширен перечень оснований, по которым суд вправе отменить решение избирательной комиссии об итогах голосования. Центральной избирательной комиссией была внедрена практика использования OR-кодов на протоколах избирательных комиссий, что позволило почти полностью исключить возможность какого-либо искажения информации Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 15.02.2017 № 74/667-7 // Сайт Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. URL: http://cikrf.ru/activity/docs/postanovleniya/28607/.. Способствует повышению профессионализма членов избирательных комиссий практика формирования избиркомов как постоянно действующих органов.

Однако большая транспарентность избирательного процесса должна быть обеспечена законодательно. Полагаем, что норма, закрепленная в ч. 4 ст. 29 Конституции РФ может считаться основой права ведения фото- и видеосъемки на избирательном участке каждым, кто там находится, при условии соблюдения ограничений, предусмотренных ч. 1 ст. 24 Конституции РФ и ст. 152.2 Гражданского кодекса Российской Федерации Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ. Собрание законодательства РФ. 05.12.1994. № 32. Ст. 3301.. Однако довольно часто ведение фото- и видеосъемки на избирательном участке расценивается избирательными комиссиями как вмешательство в их законную деятельность Пояснительная записка к проекту федерального закона «О внесении изменений в статьи 29 и 30 Федерального закона „Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”» (по вопросу проведения фото и видеосъемки в помещении для голосования) № 681214-7. Система обеспечения законодательной деятельности. URL: https://sozd. duma.gov.ru/bill/681214-7 .. Законопроект, призванный решить сложившуюся проблему, был отозван субъектом права законодательной инициативы Там же.. Представляется необходимым закрепить становящееся все более распространенным ведение видеосъемки на избирательных участках в ст. 30 Закона № 67-ФЗ.

В иных случаях решения против Российской Федерации были обусловлены не идущими вразрез с законом действиями правоприменителей, а непосредственно несовершенством положений российского законодательства о выборах. Так, в деле «Российская консервативная партия предпринимателей и другие против Российской Федерации»¹⁷ заявителями обжаловалось ныне утратившее силу положение закона, регулировавшего выборы в Госдуму в конце 90-х -- начале 2000-х гг., в соответствии с которым в случае выбытия хотя бы одного из первых трех кандидатов федерального списка, в регистрации отказывалось всему списку. Европейским Судом было принято решение о нарушении отдельных положений Конвенции и Протокола № 1 к ней, однако значение решения было исключительно компенсаторным, поскольку смысл оцениваемого положения закона до принятия постановления был истолкован и признан противоречащим Конституции РФ Конституционным Судом¹⁸.

В ряду решений Европейского Суда в сфере избирательного права особое место занимает постановление по делу «Анчугов и Гладков против Российской Федерации»¹⁹, названное А. И. Ковле- ром апофеозом поворота в правовых позициях Европейского Суда по избирательным правам [2]. Вместе с тем, вопрос об активном избирательном праве заключенных впервые был поставлен перед ЕСПЧ не в российском деле: ему предшествовали постановления в отношении иных государств²⁰. Европейский Суд учел довод о фиксации запрета на голосование для лиц, находящихся в местах лишения свободы в главе 2 Конституции РФ, изменяемый только в порядке пересмотра, и предусмотрел возможность любых способов исполнения решения, включая толкование Конституции РФ Конституционным Судом (п. 111 постановления). Отметим также, что вывод ЕСПЧ о нарушении Российской Федераций пределов усмотрения базировался на заключении об общем, автоматическом и неизбирательном ограничении активного избирательного права при назначении наказания в виде лишения свободы. КС РФ в дальнейшем, имея возможность опереться на ранее высказанную им правовую позицию, мог признать решение ЕСПЧ неисполнимым, поставив точку в вопросе рассмотрения проблемы. Вместо этого орган конституционного контроля предложил Постановление Конституционного Суда РФ от 19.04.2016 № 12-П «По делу о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 года по делу «Анчугов и Гладков против России» в связи с запросом Министерства юстиции Российской Федерации». Собрание законодательства РФ. 25.04.2016. № 17. Ст. 2480. разумный, на наш взгляд, компромисс (с чем, впрочем, согласны не все исследователи [3], в соответствии с которым изменение Конституции РФ не потребовалось бы, и для достижения пропорциональности при ограничении активного избирательного права осужденных могли бы быть внесены изменения в Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 08.01.1997 № 1-ФЗ. СЗ РФ. 13.01.1997. № 2. Ст. 198.. Однако постановление ЕСПЧ было признано исполненным не в силу придания нового статуса колониям-поселениям, а с внесением изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации Федеральный закон от 27.12.2018 № 540-ФЗ «О внесении изменений в статьи 53.1 и 80 Уголовного кодекса Российской Федерации». Российская газета. № 295. 29.12.2018., предусматривающих новый вид наказания в виде принудительных работ, а также с принятием постановлений Пленума Верховного Суда, позволивших снизить число приговоренных к лишению свободы и, как следствие, лишенных права голоса См.: 1355th meeting, 23-25 September 2019 (DH) //URL: https:// search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx? 0bjectID=09000016 80972e12..

Не пытаясь прогнозировать дальнейшее развитие ситуации с избирательными правами лиц, отбывающих наказание, следует, вместе с тем, отметить, что возможно столкновение позиций и по вопросу пассивных избирательных прав осужденных. Так, если традиционное российское правопонимание, как нам представляется, относит категорию презумпции невиновности лишь к лицам, в отношении которых еще не вынесено судебное решение, ЕСПЧ, рассматривая дело «Дикле и Садак против Турции» Постановление ЕСПЧ от 16 июня 2015 г. по делу «Ди ^{кле и Садак} (Dicle and Sadak)против Турции» (жалоба ^{№ 48621/07). Бюллетень ЕСПЧ. Российское издание. 2015. № 10.}, распространил понятие презумпции невиновности также на лиц, которые были признаны виновными, отбыли наказание и в отношении которых обвинительные приговоры пересматривались на момент предвыборной кампании. Заявителям было отказано в регистрации их кандидатур на выборы, что было успешно обжаловано ими в ЕСПЧ. Учитывая действующее российское правовое регулирование выдвижения кандидатов, имевших судимость, нельзя исключать повторения аналогичных дел и в Российской Федерации, что, по нашему мнению, проще предотвратить, чем после исполнять.

Кроме того, показательным, на наш взгляд, в практике рассмотрения Европейским Судом дел в отношении иных государств является дело «Тахиров против Азербайджана»²⁶, касающееся нарушения при проверке подписей в поддержку выдвижения заявителя: кандидат не был допущен к процедуре их проверки. Представляется, что выводы, сделанные Европейским судом в указанном решении, в свете недавних событий, предваряющих выборы в Мосгордуму, должны быть учтены органами власти Российской Федерации при продумывании механизмов большей прозрачности также в подготовительных по отношению к выборам стадий -- в частности, выдвижения и регистрации кандидатов.

Кроме того, небезынтересным для Российской Федерации представляется итоговый вывод ЕСПЧ по делу «Намат Алиев против Азербайджана»²⁷, согласно которому, игнорирование избирательными комиссиями и судами обоснованных утверждений кандидата в депутаты о многочисленных серьезных нарушениях избирательного процесса нарушает ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции.

В части рассмотрения вопросов реализации пассивного избирательного права, на наш взгляд, представляется небезынтересным отметить дело В. В. Кара-Мурзы²⁸, в определении по которому КС РФ в 2007 г. признал запрет быть избранными для граждан России, имеющих гражданство иностранного государства, соответствующим Конституции. В 2013 г. заявитель по делу обратился в ЕСПЧ, Европейским судом его жалоба была коммуницирована, Минюстом в 2017 г. были даны соответствующие разъяснения О жалобе «Кара-Мурза против России». Сайт Министерства юстиции Российской Федерации. URL: https://minjust. ru/ru/novosti/o-zhalobe-kara-murza-protiv-rossii.. Однако в вопросе об ограничении пассивного избирательного права по рассматриваемому основанию в практике ЕСПЧ, как отмечают исследователи, есть лишь дело «Тэнасе против Молдавии» Постановление ЕСПЧ от 27.04.2010 по делу «Тэнасе (Tenase) против Молдавии». Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2010. № 11.. При этом законодательное регулирование множественного двойного и гражданства в Российской Федерации и Республике Молдова существенно различается [4], следовательно, делать какие-либо прогнозы относительно возможного разрешения дела представляется преждевременным.

В практике предшественницы нынешнего Европейского Суда -- Комиссии по правам человека было дело, по которому наличие двойного гражданства было признано достаточным для оправдания ограничения пассивного избирательного права Решение Комиссии по правам человека от 21 ноября 1966 г. по делу «Ганшер против Бельгии» [Ganscher v. Belgium] (жалоба № 28858/65). Сборник решений и докладов Комиссии по правам человека [DR]. Т. 87. С. 130., однако, очевидно, что позиции ЕСПЧ с течением времени меняются, и не исключено, что и по этому вопросу они изменятся тоже.

И если по делу Кара-Мурзы Европейским Судом будет вынесено решение, обязывающее государство пересмотреть подход в отношении ограничений, связанных с наличием у кандидата, помимо российского гражданства, также гражданства иностранного государства, снова возникнет вопрос о возможности его исполнения по причине несоответствия трактовки Европейским Судом Конвенции, противоречащей конституционному регулированию. Поскольку Законопроект о поправках предполагает такую редакцию ч. 1 ст. 97 Конституции РФ, в соответствии с которой запрет для депутатов иметь двойное гражданство станет конституционным запретом. Только в таком случае, вероятно, разрешение этого вопроса будет опираться на новую редакцию ст. 79 Конституции РФ, что сделает исполнение такого решения невозможным и вновь поставит вопрос о соблюдении Российской Федерации своих обязательств по Европейской Конвенции.

Подводя итог краткому исследованию рассмотрения в практике ЕСПЧ дел в отношении права избирать и быть избранным, прежде всего, необходимо сделать следующие выводы.

1. В случае принятия Законопроекта о поправках, даже в силу закрепления в ст. 79 Конституции РФ положения о неисполнении решений межгосударственных органов в истолковании, противоречащем Конституции РФ, возможность обращения в Европейский Суд по правам человека останется одной из конституционных гарантий прав и свобод, и исполнение подавляющего большинства решений ЕСПЧ, на наш взгляд, должно остаться обязательным.

2. В целях оптимизации российского законодательства о выборах должны быть учтены решения ЕСПЧ не только в отношении Российской Федерации, но и в отношении иных государств в случае, если правовое регулирование, ставшее поводом для обращения в Европейский Суд, является сходным.

3. В целях обеспечения большей транспарентности избирательного процесса и для предотвращения случаев незаконного привлечения к административной ответственности, необходимо законодательно закрепить в ст. 30 Закона № 67-ФЗ право избирателей на осуществление фото- и видеосъемки на избирательных участках.

При совершенствовании отдельных аспектов избирательного законодательства и в практике рассмотрения дел российскими судами должны быть учтены постановления ЕСПЧ по делам «Дикле и Садак против Турции» (о распространении Европейским Судом категории презумпции невиновности также на лиц, обвинительные приговоры в отношении которых находятся на пересмотре), «Тахиров против Азербайджана» (о необходимости большей открытости при проверке подписей в поддержку кандидата), «Намат Алиев против Азербайджана» (о недопустимости игнорирования избиркомами и судами заявлений кандидата о многочисленных серьезных нарушениях избирательного процесса).

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ

1. Зорькин В.Д. Предел уступчивости. Российская газета. 29.10.2010. № 246(5325).

2. Ковлер А.И. Европейская конвенция: проблемы толкования и имплементации: монография. М.: ИЗиСП, Норма, ИНФРА-М; 2019. 400 с.

3. Смирнов А.М. Активное избирательное право для лиц, лишенных свободы. URL: http://www.consultant.ru/ cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=CJI&n=120327#01475812134224317.

4. Красинский В.В. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам ограничения прав российских граждан на участие в выборах в связи с наличием иностранного гражданства либо вида на жительство на территории иностранного государства. Современное право. 2011;(6):46-52.

Размещено на allbest.ru