Кодификация законодательства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

1. Понятие и отличительные признаки кодификации. Виды кодификационных актов

2. Периодизация и значение кодификации законодательства России

2.1 Периодизация кодификации законодательства России

2.2 Значение кодификации, проблемы, и перспективы

3. Анализ состояния кодификации законодательства РФ

3.1 Анализ недостатков и противоречий, приводящих к усложнению кодификации

3.2 Современное состояние и вопросы кодификации на примере административно-процессуального законодательства

Заключение

Литература



Введение

кодификация законодательство административный процессуальный

В любом государстве принимается значительное количество нормативных актов разной юридической силы. Несмотря на все применяемые на практике принципы подчинения правовых актов друг другу, с течением времени накапливается огромный массив нормативного материала, который не только создает трудности для поиска и применения, но и накапливает коллизии правовых норм, пробелы в правовом регулировании. Кроме того, объективная действительность постоянно изменяется, в результате чего принятые даже несколько лет назад нормативные документы перестают отвечать реалиям времени.

В целях преодоления указанных выше трудностей проводится систематизация законодательства. Самой совершенной формой систематизации выступает кодификация, в ходе которой происходит не только объединение нормативного материала, но и его анализ и актуализация.

Несмотря на то, что кодификация применяется в мире не одно столетие, с научной точки зрения актуальность данной темы не ослабевает. Это объясняется тем, что при изменении объективной действительности изменяется и роль, формы и методы кодификации, требования к ней со стороны правоприменителей и обычных граждан.

Объект настоящего исследования - систематизация как способ совершенствования правового регулирования. Предмет исследования - процесс кодификации с его особенностями, трудностями и перспективами развития.

Цель курсовой работы - исследовать кодификацию правовых актов как наиболее совершенную и перспективную форму систематизации нормативного материала.

Задачи исследования:

1. осветить понятие и отличительные признаки кодификации;

2. рассмотреть виды кодификационных актов, дать их характеристику;

3. определить периодизацию и значение кодификации законодательства России

4. раскрыть значение кодификации, ее проблемы и перспективы развития;

5. провести анализ состояния кодификации на современном этапе в нашей стране.

Степень научной разработанности данной темы высока, исследования ведутся не одно десятилетие. Теоретической базой выступают труды видных ученых, например, Абрамовой А.И., Боголюбова С.А., Братуся С.Н., Керимова Д.А., Литягина Н.Н., Пиголкина А.С., Самощенко И.С., Сивицкого В.А., Сорокина В.В., Талапиной Э.В., Тихомирова Ю.А.

При подготовке курсовой работы применялись общетеоретические методы, в частности, анализ, синтез, индукция, дедукция. Основные частные методы исследования-исторический и сравнительно-правовой.

Структурно работа состоит из введения, трех глав, разделенных на параграфы, заключения.



1. Понятие и отличительные признаки кодификации. виды кодификационных актов

Говоря о кодификации, как способе систематизации нормативно-правовых актов, в первую необходимо остановиться на том, что под кодификацией понимают, как:

- деятельность законодательных органов по совершенствованию законодательства, которая осуществляется с соблюдением четко определенных принципов для достижения целей, поставленных государством;

- результаты кодификационной деятельности, издание, переработка, дополнение нормативных актов, приведение их в соответствие друг с другом.

Исходя из такого неоднозначного понимания кодификации, в последней можно выделить две основные стороны. Первая сторона - процесс изменение законодательства, направленный на иное регулирование общественных отношений в той или иной сфере жизнедеятельности. Вторая сторона - создание нового нормативного акта, который носит самостоятельное значение и, как правило, обладает более высокой юридической силой, чем иные нормативные акты, издаваемые для регулирования соответствующих общественных отношений. Основная характеристика, отличающая кодификацию, состоит в том, что в ее ходе «объединяются и укрупняются связанные между собой правовые акты» См.: Литягин Н.Н. Организационные предпосылки систематизации законодательства // Журнал российского права. - 2003. - № 4. - С. 27.

Кодификацию, как вид систематизации, отличают следующие ее задачи:

- в первую очередь это правовые цели, которые ставятся перед законодательными органами, состоящие в упорядочении различных источников соответствующей отрасли, подотрасли права, совершенствование структуры юридических документов, улучшении их логики, стиля, языка. Эти цели достигаются путем объединения нескольких правовых актов в крупные сводные акты, устранение имеющихся противоречий между отдельными институтами и отраслями, а также пробелов в правовом воздействии на фактические взаимоотношения юридических и физических лиц.

- но кодификация, как и всякая нормативная деятельность, преследует и социальные цели, а именно: качественное изменение регулирования общественных отношений, приведение содержания правовых норм в соответствие с фактической действительностью См.: Систематизация законодательства в Российской Федерации. / Под ред. Пиголкина А.С. - Спб.: "Юридический центр Пресс", 2003 - С.458.. В этом выражается роль кодификации для общества и конкретного человека.

Эффективность реализации права зависит от многих факторов. Многообразие нормативных документов, обладающих разной юридической силой, от федеральных законов до ведомственных нормативных актов, существенно затрудняет реализацию правовых норм, делает ее менее эффективной. Только при обеспечении полного и быстрого доступа к нормативным актам возможно поддерживать правопорядок в государстве, поддерживать авторитет государственной власти. Обеспечить такой доступ можно и кодификационными актами, в том числе решая проблему «расчистки» законодательства от устаревших и малоэффективных актов.

Законодатель при проведении кодификации в любой отрасли, подотрасли права должен не механически выявить и объединить имеющиеся нормативные акты, не только устранить пробелы и противоречия, не только усовершенствовать их содержание. В рамках кодификационного процесса осуществляется выявление новых потребностей общественной практики в правовом регулировании общественных отношений. Иными словами кодификация - это не только закрепление определенных, действующих норм и их систематизация, но и одновременно выработка новых правовых установлений, совершенствование законодательства по существу. Такая сущностная характеристика кодификации позволяет рассматривать ее в качестве самого совершенного вида систематизации нормативных актов.

Творческая роль кодификации выражается в укреплении системности законодательства, усилении его юридического единства и согласованности. Кодификация позволяет более четко определить границы той или иной отрасли права, более концентрировано прописать правовые положения, регулирующие определенную группу общественных отношений, что придает всей системе правовых актов больше устойчивости.

Но кодификация не единая разновидность систематизации нормативно-правовых актов, выделяют также инкорпорацию и консолидацию. Суть инкорпорации заключатся в подготовке и изданию разнообразных сборников нормативных актов; консолидации - соединение незначительных по объему и зачастую разрозненных по содержанию юридических актов, принятых ранее по отдельным, но взаимосвязанным вопросам в один укрупненный нормативно-правовой акт. Главное отличие кодификации от иным видов систематизации заключается в том, что это единственным вид систематизации, который предполагает изменение нормативных актов по существу.

По мнению М.Н. Марченко, от кодификации консолидация отличается тем, что содержание правового регулирования в этом случае не меняется, она не затрагивает сути нормативных предписаний См.: Марченко М.Н. Проблемы общей теории государства и права: учебник: в 2 т. Т. 1. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Проспект, 2016. - С. 218.. В связи с этим ученые высказывают мнение, что консолидация и инкорпорация не являются самостоятельными видами систематизации, а дополняют друг друга. Но данное мнение представляется ошибочным, так эти два вида систематизации также имеют достаточно существенные отличия. Остановимся кратко на них для более глубокого понимания сущности кодификации.

Во-первых, они относятся к различным формам и методам государственных органов: инкорпорация к организационно-методической форме деятельности, консолидация же - это всегда правотворческая деятельность.

Во-вторых, инкорпорация и консолидация не совпадают по кругу реализующих их субъектов. Как указывалось выше, инкорпорация, как правило, проводится не государственными органами, различными юридическими лицами: государственными и муниципальными организациями, научными учреждениями, юридическими издательствами. Консолидация в силу своего правотворческого характера осуществляется только соответствующими государственными и муниципальными органами и всегда только в изданных ими правовых актов.

В-третьих, инкорпорация и консолидация отличаются конечными результатами. В результате инкорпорации появляется отдельное печатное издание с различным наименованием - сборник, собрание, но одинаковой сущностью - содержание юридических документов остается без изменения. При консолидации же наоборот издается новый нормативный документ, ранее изданные акты утрачивают силу.

Консолидация от кодификации отличается тем, что при консолидации не осуществляется поиск новых требований правовой действительности, вновь принятые нормативные акты не регулируют качественно новый общественные отношения.

Таким образом, мы доказали, что кодификация является наиболее сложной и совершенной формой систематизации. Кодификация традиционно связывается с систематизацией и совершенствованием, главным образом, законодательных актов. Поэтому ее результаты выражаются в форме основного, обладающего наибольшей юридической силой кодификационного акта, который характеризуется совокупностью специфических, только ему присущих черт См.: Радько Т.Н., Лазарев В.В., Морозова Л.А. Теория государства и права: учебник для бакалавров. "Проспект", 2016 г. - С. 216..

Как следует из специфики самой кодификации, кодификационный акт - это всегда юридический документ сводного характера, так как он объединяет в себя все действующие на момент принятия кодификационного акта правовые предписания, регулирующие общественные отношения в определенной сфере жизнедеятельности. В Российской Федерации все кодификационные акты издаются по одной структуре, в них содержатся:

- цели издания документа;

- основные определения, используемые в кодификационном акте;

- предмет правового регулирования данного документа;

- действие законодательства в пространстве, во времени и по кругу лиц;

- основные положения, распределенные по разделам и главам;

- заключительные и переходные положения.

Ранее действующие правовые предписания, включенные в кодификационный акт, даже в прежней редакции, могут толковаться и применять по-новому, так как они начинают подчиняться целям, задачам, изложенном в документе, самой логике изложения юридического документа. Кодификационный акт, как правило, значителен по объему и имеет сложную структуру. Обычно он охватывает большое число статей и разбивается на части, разделы, главы. Наиболее объемные кодифицированные акты разделяются на несколько частей. Например, Гражданский кодекс РФ состоит из 4 частей, Налоговый - из двух.

Таким образом, кодификационный акт представляет собой упорядоченную совокупность (систему) связанных между собой нормативных предписаний, регулирующих на основе единых принципов определенную сферу относительно однородных и достаточно устойчивых общественных отношений См.: Мелехин А.В. Теория государства и права: учебник с учебно-методическими материалами (второе дополненное и переработанное издание). - М.: 2009. - С.352.. Это нормативный акт, объединяющий в определенную систему действующие на момент его издания правовые нормы, существенно изменяющий порядок регулирования общественных отношений и отличающийся значительным объемом и более высокой степенью стабильности.

В общем теории права выделяют три разновидности кодификации: всеобщая, отраслевая и специальная.

Применяя всеобщую кодификацию, законодатель создает нормативный документ, объединяющий несколько или все отрасли права, действующие в определенном государстве. Отдельные ученые высказывают мнение, что идеальным было бы создание Свода законов Российской Федерации. Однако, на наш взгляд, создание многотомного фолианта не приведет к улучшению правового регулирования в нашем государстве. Проведение всеобщей кодификации достаточно трудоемкий процесс, который может занять длительное время, но не привести к устранению пробелов и противоречий в законодательстве, а, наоборот, увеличить их. Даже после утверждения кодексов достаточно часто встречаются случаи, когда в них вносятся изменения до вступления в силу.

Отраслевая кодификация охватывает законодательство какой-либо определенной отрасли или подотрасли законодательства. Это наиболее распространенный вид кодификации в нашей стране. В настоящее время издано 18 основных кодексов в Российской Федерации.

Специальная кодификация группирует нормы определенного правового института либо нескольких правовых институтов. Она проводится реже, но также имеет место в правотворческой деятельности. В рамках специальной кодификации издаются уставы и положения.

В научной литературе выделяют несколько форм кодификационных актов: основы законодательства, кодексы, уставы, положения и др. Таким образом, как заявляли еще советские авторы, итогом кодификации может выступать не только кодекс, но и менее объемный нормативный акт, регулирующий узкую группу общественных отношений См.: Теоретические вопросы систематизации советского законодательства / Под ред. С.Н. Братуся, И.С. Самощенко. М., 1962 - С. 148

Советская правовая система «выработала» модель кодификационного акта типа Основ законодательства. Характерным для нее является деление Основ на крупные структурно-обособленные части (подразделения).

Кодекс - наиболее распространенный в настоящее время в нашей стране вид кодификационного акта. Однако надо понимать, что Конституция РФ не выделяет данный юридический документ в качестве отдельного нормативного акта и не предусматривает его издание См.: Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. О кодификации и кодексах. - Журнал российского права. - 2003. - №3 - С. 28. В современной действительности все кодексы издаются в форме федеральных законов. Соответственно, все кодексы принимаются высшим законодательным органов России и проходят все стадии законодательного процесса, установленного в Российской Федерации. Кодекс всегда достаточно массивный юридический документ, который регулирует достаточно широкий круг общественных отношений, охватывая либо всю отрасль (Трудовой кодекс, Гражданский кодекс) или одну подотрасль (Бюджетный кодекс). При кодекс, как кодифицированный акт обладает более высокой юридической силой среди нормативных актов, регулирующих сходные общественные отношений, в связи с чем последние должны соответствовать кодексу, а при несоответствии не подлежат применению.

От основ законодательства, издание которых было распространено в советское время, кодекс отличает меньшая степень абстрактности правовых норм, незначительное (по сравнению с общим объемом нормативного документа) количество норм-дефиниций, норм-принципов, большее содержание конкретных норм, прямую регулирующих соответствующие общественные отношения.

Кодекс дает возможность обобщать и систематизировать многочисленные нормы действующего законодательства по определенной теме. Создание кодексов - один их эффективных путей решения проблемы ликвидации множественности актов, действующих по одним и тем же вопросам.

Устав, положения, правила - это нормативные правовые акты, регулирующую более узкую группу общественных отношений в той или иной сфере государственной деятельности. В форму положений, уставов и правил преимущественно облекаются нормативные правовые акты, принимаемые по вопросам, требующим подробной регламентации См.: Керимов Д.А. Кодификация и законодательная техника. - М.2002. - С.53..

Рассмотрев понятие, характеристику кодификации и виды кодификационных актов можно сделать следующие выводы:

1. кодификация - не единственный вид систематизации нормативных актов, наряду с ней осуществляются консолидация и инкорпорация;

2. основное отличие кодификации от иных видов систематизации - существенная переработка текста объединяемых нормативных актов, а также выявление и удовлетворение новых потребностей в правовом регулировании;

3. кодификационные акты выступают одной из разновидностью нормотворческих актов, имеют свои особенности по сравнению с простыми нормативными актами.



2. Периодизация и значение кодификации законодательства России

2.1 Периодизация кодификации законодательства России

Первые успешные попытки систематизировать законодательство Российской империи пришлись на первую половину XIX века. При этом надо понимать, что законодательство той поры менялось только по форме, но не содержанию. В ту эпоху правовые акты поддерживали сложившиеся феодальные устои, закрепить устоявшиеся права земледельцев, сложившуюся систему взаимоотношений между классами. Именно необходимость закрепить существующие общественные отношения приводит к необходимости систематизации всего имеющегося комплекса законодательства в форме кодификации.

К началу XIX в. количество изданных нормативных актов было столько велико, что это привело к неразберихе, и в результате к беспорядкам и злоупотреблениям в слухах. Александр I уже в 1801 г. учредил Комиссию составления законов во главе с П.В. Завадовским, которая за несколько лет проводила мероприятия только по подготовке к созданию свода законов Российского государства. И лишь при Николае I удалось выполнить задачу по проведению и завершению работы по систематизации российского законодательства.

Неудача ранее созданных комиссий по систематизации законодательства во многом объяснялась не до конца решенным вопросом об отмене или сохранении крепостного права. Однако проблемы в применении разрозненных норм стали так остры, что Николай I дал четкое указание не менять существующие нормы по содержанию, а только привести их в порядок, объединив в едином документе. Исполнение данного им указания государь контролировал самостоятельно. Для этого комиссия была создана не при Государственном совете, который должен заниматься подготовкой законопроектов, а просто преобразована во II отделение Собственной канцелярии его императорского величества. После создания единого собрания законодательства Николай I создал семь ревизионных комиссий, в целях проверки соответствия содержания Свода действующим нормам. При этом Свод был написан так, что в каждой статье содержалась ссылка на источник - соответствующий акт в Полном собрании законов, с датой и номером.

Успеху работы комиссии способствовал и субъективный фактор: ее возглавлял М.М. Сперанский - видный юрист и человек удивительной трудоспособности, впервые привлеченный к кодификационным работам еще в 1808-1809 гг. Причем, Николай I, с большой неохотой привлек Сперанского, прежние либеральные настроения которого, конечно, были известны императору.

Для организации трудоемкого процесса Сперанский разделил работу на несколько этапов. Первый этап заключался в простом, техническом объединении всего законодательства, принятого после введения Соборного Уложения в Полное собрание законов (ПСЗ). На втором этапе планировалось объединение всего массива правовых норм в определенную систему См.: Мицкевич А.В. Систематизация законов Российской империи М.М. Сперанским. - Журнал российского права. - 2001. - №5. - С. 156..

В ПСЗ вошли далеко не законы, существовавшие на том этапе. Некоторые просто не удалось найти из-за плохого состояния архивов, другие не включили целенаправленно в целях соблюдения государственной тайны. Во втором случае это коснулось документов внешнеполитического характера, сохранявших еще оперативную секретность. Не вносились также законы, изданные по обстоятельствам чрезвычайной важности, и частные дела, касающиеся какого-либо лица или отдельные распорядки, носящие исключительно ведомственный характер. В результате по подсчетам ученых в первое ПСЗ не вошло несколько тысяч документов. В то же время в связи с тем, что в тот период развития юриспруденции не существовало четкого определения понятия «закон», в Полное собрание вошли акты, которые в современном понимании не относятся к законодательным актам. Например, в Полном собрании законов содержатся акты неюридического характера, судебные прецеденты.

После издания Полного собрания законов, комиссия во главе со Сперанским начала работу по систематизации законодательства. Необходимо было все собранные акты расположить не по хронологическому принципу, как в ПСЗ, а по отраслевому. Для этого была проведена ревизия собранных актов, исключены недействующие нормы, устранены имеющиеся противоречия, проведена обработка текста. Кроме того, уже при создании ПСЗ Сперанский позволял себе редактировать публикуемые законы См.: Нольде, А.Э. Очерки по истории кодификации местных гражданских законов при графе Сперанском. Вып. 1-2 / А.Э. Нольде. - М., 2011. - С. 153..

Для проведения работы по систематизации российского законодательства Сперанский изучил опыт соответствующей деятельности во Франции, Пруссии, Австрии, изучил римское право. Свод законов был разделен на две группы законов: законы государственные и законы гражданские. Такое деление восходит к римскому праву, к делению его на публичное и частичное. Свод был издан в XV томах, объединенных в 8 книгах. С самого начала законодатель установил, что эта структура Свода должна оставаться неизменной, хотя бы менялось содержания конкретных законов. Этот принцип соблюдался на всем протяжении истории Свода, т.е. до Октябрьской революции, только в 1885 г. к Своду был добавлен XVI том, содержащий процессуальное законодательство.

Третьим этапом создания нового законодательства выступила разработка Уложения, в который должны были быть включены не только действующие нормы, но и принципиально новые. Таким образом, при создании ПСЗ была проведена только инкорпорация, с момента создания Уложения началась истинная кодификационная работа. Однако это шло в противоречие с требованием императора не менять содержание норм.

Планируя изменение правовых норм, Сперанский вовсе не планировал изменение сложившихся устоев. Он только хотел привести законодательство в соответствие с объективной реальностью. Изменения правовых норм, по его мнению, должны были укрепить сложившийся строй, но не подорвать его. Однако эти идеи Сперанского не нашли поддержки. Работа по систематизации остановилась на втором этапе.

В дореволюционной России кодификация проводилась, однако к 1917 г. была далека от завершения. Несмотря на значительные усилия русских ученых-цивилистов, так и не удалось принять Гражданское уложение. В советском государстве кодификационные работы начались сразу после окончания гражданской войны и охватили все основные отрасли права. Кодификация происходила (после образования СССР) в основном на уровне союзных республик. На уровне Союза принимались основные начала по отдельным отраслям права.

Смена социально-экономической и политической систем в 1990 годах, образование нового Российского государства обусловили принятие различных кодексов таких как Гражданский кодекс (части первая, вторая и третья). С 1.01.2008 года вступает в силу и четвертая часть Гражданского кодекса. Также в начале 90-х были приняты Семейный, Водный, Лесной, Уголовный и т.д.

С начала 2000 года были приняты кодексы: Кодекс об административных правонарушениях, Жилищный кодекс. Следовательно, можно отметить, что кодификация российского законодательства продолжается и в настоящее время.

2.2 Значение кодификации, проблемы, и перспективы

Во все времена и во всех странах значение кодификации нельзя переоценить. Именно кодификация объединяет разрозненные, противоречащие друг другу нормативные акты в единый юридический документ, обеспечивает единство, согласованность и полноту законодательства. Кодифицированный акт является документом, воедино связывающим все его составные части, ранее находившиеся в правовых документах разной юридической силы, принятые в разные годы. При этом кодифицированный акт ликвидирует большинство несогласованностей разных юридических документов, противоречий между ними. А также кодифицированный нормативный акт обеспечивает полноту правового регулирования, распространяя свое действие на все без исключения общественные отношения определенной отрасли, подотрасли права. Более того, учитывая, что кодификация выявляет новые общественные отношения, требующие урегулирования, то кодифицированный акт не только изменяет действующее законодательство, но и создает новые правовые нормы,

Кодификация в какой-то степени обеспечивает стабильность законодательства. Безусловно, кодифицированные правовые акты тоже изменяются, проходят дальнейшее совершенствование под влиянием требований действительности. Но изданный кодекс надолго сохраняет неизменность коренных положений отрасли. В течение длительного времени, если и вносятся какие-либо изменения, то они носят единичный характер, уточняет те или иные положения, определения, но не затрагивает основ регулируемых общественных отношений. Так, например, Трудовой кодекс РФ принят в 2001 году, существенные изменения в него вносились в 2006 году, с того времени данный кодекс действует практически в неизменном виде.

Значение кодификации состоит, наконец, и в том, что она создает наиболее благоприятные условия для пользования законами, так как в этом случае поиски необходимой нормы ограничиваются единым и притом построенным по тематическому принципу законодательным актом См.: Сивицкий В.А. "Некоторые аспекты систематизации российского законодательства" // Представительная власть, 2000, №2-3. - С. 36..

Если говорить об историческом значении кодификации для нашей России, то необходимо отметить, что кодификация в ее современном понимании в нашей стране берет свои истоки в пору становления социалистического права. Первые кодексы появились в 1918 оду, то есть через год после Октябрьской революции и шли невероятно быстрыми темпами. Провести полную кодификацию всего законодательства с его глубокой переработкой под реалии нового времени удалось всего за 9 лет (с 1917 до 1926 год). Значение кодификации начала XX в. заключается в том, что на руинах всей правовой системы было в кратчайшие сроки создано совершенно новое, единое законодательство, ранее действовавшая правовая система преобразована в систему социалистического права, которая выделяется сейчас в качестве самостоятельной. При этом система права не может быть воплощена в отдельных, разрозненных нормативных актах, а предполагает полноту законодательства. Вышесказанное свидетельствует о том, что полнота законодательства в самой максимальной степени обеспечивается благодаря его кодификации.

В конце XX в. в нашей стране снова возникла потребность в коренном изменении законодательства. Динамика развития российской системы права не снижается и до настоящего времени: выявляются все новые отрасли, подотрасли права, требующие кодификации. В большинстве случаев это связано с расширением сферы законодательного урегулирования и, как следствие, возникновение необходимости унификации, обобщения принятых правовых актов. В то же время сохраняется потребность в изменении законодательства и в традиционных отраслях права.

Увеличение объема издаваемых юридических документов, большинство из которых является актами, вносящими изменения в другие акты, приводит к бессистемности, хаотичности в законодательном массиве, трудностям при реализации правовых норм. Как следствие, возникают дублирующие друг друга нормы, противоречащие друг другу, в некоторые важные общественные отношения остаются вне сферы правового воздействия.

Задача нынешнего этапа кодификации российского законодательства сводится к укреплению законности и правопорядка в стране, повышению уровня защищенности субъектов права, преодолению правового нигилизма См.: Абрамова А.И. Кодификация российского законодательства: современность и перспективы развития // Журнал российского права. - 2016. № 12. - С. 28..

Кодифицированные акты создаются правоприменителем не во всех группах, институтах правовых норм, а только в имеющих важное значение для государства и общества. При этом в ходе кодификации правовых актов на современном этапе возникают указанные ниже проблемы.

1. В кодификационном акте должны найти отражение происходящие в государстве и обществе экономические, политические и социально-культурные изменения. Обобщая действующий нормативный материал и создавая новые нормы, законодатель должен четко осознавать, что только такой кодифицированный акт придаст законодательству и правоприменительной практике стабильность, который учет все сферы жизнедеятельности государства и общества.

2. Введение кодекса - оптимальный способ систематизации законодательства. Как правило, кодекс рассчитан на регулирование достаточно широкого круга общественных отношений. Но в некоторых случаях законодатель прибегает к созданию кодекса и для регулирования более узкой группы общественных отношений. Однако увлечение практикой издания кодексов чрезвычайно опасно. Важно, чтобы в кодифицированные правовые акты включались только устойчивые нормы, действие которых апробировано в правореализационной практике не один год. Упорядочивание законодательства такого рода должно носить избирательный, дифференцированный характер См.: Сорокин В.В. О систематизации переходного законодательства // Журнал российского права. - 2001. № 7. - С. 59. Издание кодексов в несформировавшихся институтах права, включение в него неустойчивых норм, и, как следствие, внесение в него постоянных изменений приводят к потере авторитета кодекса, как основного нормативного акта.

По мнению отдельных авторов проведение кодификации, как и любое другое изменение нормативно-правовых актов возможно только на этапе изменения социально-экономического направления развития, существенной реорганизации политических составляющих и в иных экстренных случаях См.: Боголюбов С.А. Культура законодательной техники // Журнал российского права. - 2006. - №10. - С.53..

3. Современные общественные отношения стали приобретать многогранный, межпредметный характер, что в отдельных случаях приводит к проблемам при выборе вида кодекса, в которых необходимо включать соответствующие нормы. Меняющиеся условия не всегда укладываются в принятые формы правового регулирования, что привело к предложению отказаться от кодифицирования некоторых институтов права.

Учитывая последнюю проблему современной кодификации законодательства в научной литературе в качестве перспектив развития данной формы систематизации выдвигают идею создания комплексных отраслей права. Основанием для выделения комплексной отрасли права является выявление круга общественных отношений, которые одновременно регулируются несколькими отраслями права. Нормы комплексного кодифицированного акта призваны регулировать общественных отношения, имеющие однородный предмет, хотя и разнородный характер.

При этом каждая из норм, входящих в комплексное правообразование не утрачивает своей принадлежности к той отрасли права, где она существовала изначально, сохраняет свое содержание в кодифицированном акте в полном объеме. Такой комплексный подход приведет к созданию новых общественных отношений, носящих общий предметный характер.

В комплексной кодифицированный акт будут входить правовые нормы из отраслей, имеющий разный набор методов правового регулирования: от жестко императивного до сугубо диспозитивного. Поэтому при введении комплексного юридического документа важно также обеспечить правильное сочетание императивного и диспозитивное методов правового регулирования.

Таким образом, подводя итоги, можно сделать вывод, что история кодификации в России насчитывает уже не одно столетие. Однако основной кодификационный процесс в современном его понимании начался в начале прошлого века, после Октябрьской революции и активно продолжается и по сей день. Более того, реалии сегодняшней жизни требуют от законодателя введения новых подходов к кодификации законодательства.



3. Анализ состояния кодификации законодательства РФ

3.1 Анализ недостатков и противоречий, приводящих к усложнению кодификации

Самая совершенная система законодательства не застрахована от существенных недостатков, затрудняющих реализацию правовых норм. К таким можно отнести: несоблюдение разницы между нормативными и ненормативными актами, несвоевременная актуализация правовых документов, их отмена в связи с введением новых. В результате таких недостатков система законодательства оказывается перегруженной «неработающими» актами, но при этом имеет значительное количество пробелов и противоречий См.: Забарчук Е.Л. "О некоторых проблемах систематизации российского законодательства" // Современное право, 2001, №6. - С. 48..

Как указывалось выше, кодификация - это комплексная деятельность, которая направлена не просто на объединение нормативного материала, но и на его качественное совершенствование, исключение устаревших норм, введение новых для регулирования современных общественных отношений. При этом работа по кодификации должна сопровождаться выявлением и анализом всего законодательства в соответствующей сфере правового регулирования для того, чтобы новые нормативные акты не создавали новых документов, а качественно преобразовывали действующие. При этом вновь принимаемый кодифицированный акт должен четко ложиться в систему законодательства, не создавая новые пробелов и противоречий.

В качестве еще одной группы недостатков правовых актов можно привезти несовершенство внешней формы: нечеткие формулировки правовых норм, неправильные или некорректные названия юридических документов. Так, например, в наименовании правовых актов слишком часто встречается слово «некоторых», что в связи с нечеткостью формулировки (она не передает смысла нормативного акта, не становится его отличительным признаком) приводит к утрате смысла такого нормативного акта, уменьшению его роли в правовом регулировании, снижении уважения к правовой системе. Кроме того, достаточно часто встречаются случаи неправильного расположения реквизитов документов, что характерно особенно для подзаконных нормативных актов, для каждого из которых установлен свой порядок размещения реквизитов. Например, дата и номер акта проставляются перед его названием, то есть располагаются по схеме, установленной для постановлений и распоряжений Правительства, тогда как в актах Президента принята иная схема, дата и номер указа проставляются после изложения его содержания. Особая разновидность структурных ошибок присутствует в нормативных актах, вносящих изменения в иные правовые акты. В данном случае, во-первых, неоднообразно излагаются формулировки: в некоторых - «отменить», в других - «признать утратившими силу», где-то с указанием даты, где-то без ее указания. Во-вторых, достаточно часто в наименовании такого рода документов не указываются, что изменяют или отменяют другие документы, и только из содержания следует смысл правового акта См.: Чашин, А. Н. Кодификация российского законодательства / А.Н. Чашин. - Москва: Огни, 2015. - С. 52..

Есть и еще одна проблема в системе законодательства - нарушение хронологической последовательности расположения актов в проектах указов и перечнях, указываются неправильные реквизиты изменяемых или отменяемых документов.

Основная форма совершенствования действующего законодательства - это приведение юридических актов в соответствие с новыми нормативными документами. Своевременное признание нормативных правовых актов утратившими силу, их изменение и дополнение обеспечивают поддержание нормативно-правового массива в пригодном для практического применения состоянии. Возможности данного способа совершенствования законодательства не используются в полной мере и объясняется это прежде всего тем, что сама деятельность по упорядочению нормативно-правового массива посредством его систематизации, приведения ранее изданных актов в соответствие с новыми не упорядочена, что неизбежно сказывается на практической работе, осложняет ее. В стороне от подготовки решений, связанных с упорядочением законодательства остаются порой заинтересованные организации. Нормативно-правовая база в этой сфере правового регулирования нуждается в существенном обновлении.

Работа по систематизации законодательства должна быть четко организована на всех ее этапах от законодательного органа или федерального органа исполнительной власти до Администрации Президента Российской Федерации с установлением порядка согласования нормативных актов, вносящих изменения или отменяющих иные нормативные акты. В этой деятельности на постоянной основе должны принимать участие и федеральные органы исполнительной власти, и само Правительство РФ, и Администрация президента РФ. Только слаженная и грамотная работа квалифицированных специалистов всех органов и ведомств позволит своевременно, полно и качественно систематизировать законодательство РФ и позволит избежать трудностей в проведении кодификации.

В настоящее время работу по систематизации нормативных актов осуществляют специалисты различных ведомств, органов и организаций, что приводит к необходимости их организационной и методической подготовки. Занятие такой узкопрофильной деятельностью, требующей в то же время знания, умения и навыки во многих отраслях: от основ законодательной техники до понимания всей системы правового регулирования, делает недостаточной эпизодическую деятельность по повышению их квалификации. В настоящее время системная работа отсутствует, она осуществляется путем устных консультаций и указаний, что существенно затрудняет ее и в итоге может приводить к нарушению единообразия деятельности по систематизации законодательства, отсутствию единообразного подхода к ее проведению, согласованных действий всех участвующих в данной работе организаций и работников. Результатом становится ухудшение состояния системы права, когда при разработке новых нормативных актов за образец берутся действующие акты с имеющимися в них недостатками, технико-юридическими погрешностями.

Для более полного использования больших возможностей кодификации устранение и иных проблем: от поддержания в порядке контрольного образца документа до ведения специального реестра документов, которыми вносятся изменения, дополнения в правовые акты. Не менее важно совершенствование всех организационных и технологических процедур кодификации, подготовка особых программных продуктов и систем информационного обеспечения, которые оказывали содействие в поиске необходимого материала, его упорядочивания.

Отдельные проблемы встречаются также в сфере опубликования нормативных документов. Введение официального портала правовой информации значительно облегчило работу за выявлением вновь опубликованных документов, но в то же время не до конца избавило от всех проблем и неточностей. Встречаются случаи несвоевременного опубликования, неправильного присвоения специального грифа секретности, для служебного пользования, систематически допускаются отступления от общего порядка введения федеральных законов и нормативных актов Президента Российской Федерации в действие.

Все указанные выше проблемы создают препятствия для своевременной и качественной кодификации законодательства, снижают ее эффективность, сводят на нет значение кодифицированных актов. Достаточно часто встречаются случаи внесения изменений в новые кодифицированные акты сразу после их опубликования, для перестройки системы реализации правовых норм дается недостаточное время, что создает трудности после вступления нормативного документа в силу.

В связи с изложенным, процесс кодификации должен постоянно совершенствоваться. Более детально проблемы кодификации и предложения по их устранению рассмотрим на примере административно-процессуального законодательства.

3.2 Современное состояние и вопросы кодификации на примере административно-процессуального законодательства

Конституция РФ выделяет отдельно две отрасли: административное и административно-процессуальное право. Это следует из статьи 72 Конституции РФ, где в сферу совместного ведения РФ и субъектов РФ включены административное и административно-процессуальное законодательство См.: Брызгалов А.М. "Проблемы систематизации российского законодательства" // Журнал российского права, 2001 - № 6 - С 19-25..

Как известно, любая отрасль права имеет свой предмет, который составляет однородные общественные отношения, регулируемые данной отраслью права. Говорить о самостоятельности отрасли права и соответствующей ей отрасли законодательства можно лишь в том случае, когда соответствующая совокупность правовых норм имеет собственный специфический предмет регулирования, и на этом основании может быть обособлена от иных отраслей права. В качестве дополнительного, формального признака существования отрасли ученые выделяют наличие отдельного кодифицированного акта См.: Кодификация Российского частного права 2015. - М.: Статут, 2015. - С. 25 , хотя, как указывалось выше, кодекс может издаваться не только в сфере отрасли права, но и на уровне подотрасли.

В настоящее время происходит формирование административно-процессуального права в качестве самостоятельной отрасли права и законодательства: его предмет обособляется от предмета административного права, принят Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации.

Однако в административно-правовой науке сохраняются споры о самостоятельности административно-процессуального права, в связи с наличием различных подходов к пониманию самого административного процесса. Одни ученые-правоведы рассматривают данный процесс только как деятельность компетентных государственных органов и должностных лиц по разрешению дел об административных правонарушениях и административных споров См.: Масленников М.Я. Административный процесс: Теория и практика - М.: ВНИИ МВД России, 2008 - С. 234.. Другие понимают под административным процессом деятельность органов управления по разрешению любых индивидуальных дел, возникающих в сфере государственного управления См.: Конин, Н. М. Административное право: учебник для академического бакалавриата / Н. М. Конин, Е. И. Маторина. 5-е изд., перераб. и доп. - М.: Издательство Юрайт, 2018 - С. 198.. Третья позиция сводится к тому, что административный процесс представляет собой деятельность судов по разрешению жалоб граждан и юридических лиц на незаконные действия (бездействие) и решения органов управления, то есть отождествляется с административной юстицией.

Административным процессом, как представляется, можно назвать внешнюю правоприменительную деятельность органов и учреждений исполнительной власти, исполнительных органов местного самоуправления, иных уполномоченных государством субъектов управления (административных органов) по урегулированию (разрешению) индивидуальных юридических дел, возникающих на основе различных материальных норм права, в пределах их компетенции, осуществляемую в предусмотренных процессуальными нормами права несудебных формах (процедурах).

Если рассматривать административный процесс в широком смысле слова, как правоприменительную деятельность всех органов исполнительной власти, а не только как судебную функцию, то между административным и судебным процессами есть значительные различия. В частности, в рамках административного процесса в отличие от судебного осуществляется текущее государственное управление и регулирование.

Возможно выделение в рамках административного процесса отдельных структурных элементов в зависимости от выполняемых административными органами в ходе внешней правоприменительной деятельности функций. Такими функциями являются:

а) государственное регулирование поведения физических и юридических лиц путем обеспечения реализации предоставляемых им материальными нормами права субъективных юридических прав и исполнения возлагаемых на них этими нормами обязанностей;

б) административно-правовая охрана и защита субъективных юридических прав физических и юридических лиц в случае их нарушения со стороны других лиц, обеспечение безопасности и правопорядка в государстве.

Административный процесс в таком понимании может быть разделен на два производства:

а) производство по разрешению жалоб;

б) производство по разрешению споров между административными органами.

Это объективная структура административного процесса как внешневластной деятельности административных органов, отграничиваемой от судебной деятельности.

Вместе с тем, принятый Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации сузил рассмотрение административного процесса до исключительного судебного производства, оставив за пределами регулирования указанные выше разновидности производства по административным делам. В нем устанавливается процедура рассмотрения дел об административных правонарушениях.

Таким образом, кодификация существенно повлияла на формирование отрасли административного судопроизводства, и, как отмечают авторы не совсем в позитивном смысле. В отдельных источниках указывается следующие предложения по формированию отрасли административно-процессуального права.

Необходимо сформулировать некие общие начала административного процесса, характерные для всех его видов (не только судебного производства), и закрепить их в соответствующих административно-процессуальных нормах, совокупность которых составит Общую часть административно-процессуального права. В частности, в Общей части административно-процессуального права должны быть закреплены общеправовые, общепроцессуальные и специальные принципы, на которых основывается административный процесс, а также наиболее общие правила разрешения дел в рамках этого процесса. Особенная часть административно-процессуального права должна состоять из отдельных институтов, каждый из которых регулировал бы особенности и порядок осуществления одного из указанных выше видов административного процесса, а в качестве отдельного раздела устанавливался порядок судебного производства по делам об административных правонарушениях.

В связи с этим необходимо разработать и принять новый федеральный кодифицированный нормативный акт, в котором были бы систематизированы все нормы, составляющие Общую часть административно-процессуального права, а также наиболее общие и важные нормы, входящие в Особенную часть этой отрасли. В научной литературе по проблемам административного права и процесса уже высказывались предложения о разработке Административно-процессуального кодекса или Основ административно-процессуального законодательства.

Принятие Административно-процессуального кодекса или Основ административно-процессуального законодательства позволит создать системообразующий правовой «каркас», на котором будет строиться и приводиться в определенную систему все административно-процессуальное законодательство. Общая часть кодифицированного административно-процессуального закона должна закрепить такие общие понятия, как административный процесс, административное производство. административное дело, административный орган, административный акт. В Общей части должны быть сформулированы также наиболее общие принципы административного процесса, которые реально действуют в различных видах административных производств. В Общей части кодифицированного административно-процессуального акта должен быть определен также перечень лиц, которые могут участвовать в административном деле, с установлением их процессуальных прав и обязанностей.

Таким образом, в данной главе изложены трудности кодификации, которые связаны во многом с несовершенством действующего законодательства. В качестве примера приведены проблемы кодификации административно-процессуального законодательства.



Заключение

По итогам рассмотрения темы можно сформулировать следующие выводы.

1. Кодификация является одной из форм систематизации правовых норм, однако она существенно отличается от консолидации и инкорпорации. Главное отличие заключается в том, что при кодификации происходит существенная переработка текста объединяемых нормативных актов, а также выявление и удовлетворение новых потребностей в правовом регулировании;

2. Кодификационные акты выступают одной из разновидностью нормотворческих актов, имеют свои особенности по сравнению с простыми нормативными актами, а также проблемы и трудности при их издании и функционировании.

3. История кодификации в России насчитывает уже не одно столетие. При этом наиболее активный кодификационный процесс начался в начале прошлого века, после Октябрьской революции и активно продолжается и по сей день. Реалии сегодняшней жизни требуют от законодателя введения новых подходов к кодификации законодательства.

4. Последний вывод подкрепляется анализом трудностей, возникающих при кодификации правовых актов. Несовершенство последних и с внутренней, и с внешней стороны приводит к несовершенству кодифицированных актов.

5. На примере кодификации административно-процессуального законодательства можно сделать вывод о влиянии кодификационного процесса на формирования отраслей права. Иногда такое влияние бывает не совсем положительным, что заставляет обратить внимание законодателя на указанные в данной работе проблемы и трудности кодификационного процесса.



Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993).

2. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 №21-ФЗ (ред. от 27.12.2018) (с изм. и доп., вступ. в силу с 28.12.2018)

3. Безруков А.В. Конституционное право России: учебное пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2015.

4. Керимов Д.А. Кодификация и законодательная техника. М.2002.

...