Содержание понятия "муниципально-частное партнёрство" в сфере жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Статья по теме:

Содержание понятия «муниципально-частное партнёрство» в сфере жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации

Мирошниченко А.А., Самсонов В.С., Соломахин А.Н., академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ

Аннотация

В статье раскрывается содержание понятия «муниципально - частное партнёрство» в сфере жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации. Отмечается, что муниципально-частное партнёрство (МЧП) имеет общие стороны и черты, которые относятся и к государственно-частному партнёрству (ГЧП). Раскрывается специфика МЧП в сфере ЖКХ.

Ключевые слова: муниципально-частное партнёрство, местное самоуправление, жилищно-коммунальное хозяйство.

Abstract

Miroshnichenko A.A., Samsonov V.S., Solomahin A.N., The Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration

CONTENTS OF THE NOTION ''MUNICIPAL-PRIVATE PARTNERSHIP” IN THE SPHERE OF HOUSING AND COMMUNAL ECONOMY OF THE RUSSIAN FEDERATION

The article reveals the content of the concept of "municipal-private partnership" in the field of housing and communal services of the Russian Federation. It is noted that the municipal-private partnership (PPP) has common sides and features, which also apply to public-private partnership (PPP). The specificity of the MCHP in the housing and utilities sector is revealed.

Key words: municipal-private partnership, local government, housing and communal services.

Одной из актуальных тем современной экономической жизни в России в настоящее время является развитие государственно-частного (ГЧП) и муниципально-частного партнерства (МЧП). Несмотря на видимую разницу в этих двух понятиях они отличаются только формой собственности на объекты, в отношении которых определяются партнёрские отношения. В одном случае это государственная собственность, в другом муниципальная.

Так, например, в законодательстве как ГЧП, так и МЧП фактически имеют одно и то же определение: «Государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство - юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в соответствии с настоящим Федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества». Поскольку объект и предмет нашего исследования имеет отношение к ЖКХ муниципалитета, то в дальнейшем будет использоваться термин «муниципально-частное партнёрство».

Характер этого сотрудничества с одной стороны, публичного партнера и частного партнера, с другой стороны, определяется соглашением о ГЧП или МЧП. Соглашения заключаются в соответствии с законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества.

Под публичным партнёром понимается Российская Федерация, от имени которой выступает Правительство Российской Федерации или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти, либо субъект Российской Федерации, от имени которого выступает высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченный им орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, либо муниципальное образование, от имени которого выступает глава муниципального образования или иной уполномоченный орган местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.

Под частным партнёром понимается - российское юридическое лицо, с которым в соответствии с законом заключено соглашение.

В настоящее время хорошо известно, что в администрации многих муниципалитетов передают в частную собственность или, что наблюдается чаще, во временное долго- и среднесрочное владение и пользование бизнесу объекты ЖКХ (водоснабжение, канализация, отопление и пр.), оставляя за собой право регулирования и контроля их деятельности. Это вызвано тем, что, с одной стороны, предприятия ЖКХ не могут быть приватизированы по причине их стратегической, общественной и социально-политической значимости. С другой стороны, в муниципальном бюджете нет достаточных средств на то, чтобы обеспечивать их простое, а тем более -- расширенное воспроизводство.

Для разрешения этого противоречия в хозяйственной практике муниципалитетов в России используется концепция муниципально-частного партнерства. Механизмы реализации МЧП (ГЧП) наиболее интенсивно развивались за рубежом, поэтому укоренились и используются в мировой практике для привлечения частных компаний для долговременного финансирования и управления общественной инфраструктурой, включая широкий круг объектов, в том числе и жилищно-коммунальное хозяйство.

Учитывая зарубежный опыт можно определить основные положения и стороны экономического содержания МЧП в ЖКХ муниципалитета:

МЧП представляет собой систему мер регулирования в целях реализации политики в сфере ЖКХ, а также стимулирования инновационной активности и привлечения инвестиций в развитие ЖКХ.

МЧП с точки зрения привлечения предпринимательских структур, предполагает передачу части полномочий в частный сектор и получение дополнительных средств, в виде налогов, в доходную часть бюджета.

МЧП даёт возможность частному сектору проявлять предпринимательскую инициативу, обеспечивает экономию времени и затрат при реализации проектов. При этом муниципалитет предоставляет долгосрочные гарантии установления тарифов, обеспечивает согласование общественных интересов и деятельности регуляторов, определение стандартов и правил контроля.

МЧП является инструментом развития предпринимательской инициативы и привлечения инвестиций в сферу ЖКХ при сохранении муниципального контроля над объектами ЖКХ.

Необходимо отметить, что ГЧП и МЧП в Российской Федерации законодательно, основаны на следующих принципах:

открытость и доступность информации о МЧП, за исключением сведений, составляющих государственную тайну и иную охраняемую законом тайну;

обеспечение конкуренции;

отсутствие дискриминации, равноправие сторон соглашения и равенство их перед законом;

добросовестное исполнение сторонами соглашения обязательств;

справедливое распределение рисков и обязательств между сторонами соглашения;

свобода заключения соглашения.

Сегодня в коммунально-энергетической сфере России сосредоточено максимальное количество проектов ГЧП и МЧП, рисунок 1.

В настоящее время перед частным партнёром (бизнесом) в рамках МЧП в сфере ЖКХ стоит задача по совершенствованию технологий процесса предоставления услуг населению, в том числе посредством модернизации коммунальной инфраструктуры, за счет которого качество коммунальных услуг для конечных потребителей будет повышаться при неизменной стоимости. При этом передача объектов ЖКХ в концессию позволит решить сразу две задачи - обеспечить население качественными коммунальными услугами, не повышая их стоимость, и реализовать экономический потенциал коммунальной сферы.

В концепции долгосрочного социально-экономического развития (СЭР) России на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р отмечалось, что развитие институтов государственно-частного партнерства определяется в качестве одного из основных приоритетов социальной и экономической политики.

Кол-во проектов

муниципальный частный партнерство финансирование

Рисунок 1 - Количество инфраструктурных проектов, реализованных в рамках ГЧП и МЧП в 2018 году 

Вместе с тем, хотя на федеральном уровне понятие МЧП закреплено, и оно широко применяется в различных нормативных актах, в частности в Бюджетном кодексе Российской Федерации и ряде государственных и муниципальных программ, но зачастую речь идет лишь об осуществлении деятельности «на основе принципов муниципально-частного партнерства», «организации и участии в реализации проектов государственно-частного партнерства», «консолидации и концентрации ресурсов на перспективных научно-технологических направлениях на основе расширения применения механизмов государственно-частного партнерства» и т.п.

Анализ контекста употребления термина МЧП показывает, что на практике в самом общем виде под МЧП подразумеваются любые формы взаимодействия муниципалитета и частного бизнеса.

При этом следует понимать, что МЧП для бизнеса - это не благотворительная деятельность и не социальная ответственность перед обществом; для органов местного самоуправления (ОМСУ) - это не субсидии частному бизнесу и не конкурсное распределение бюджета и тем более не приватизация муниципальной собственности; для финансового сектора - это не консолидация финансовых ресурсов публичного и частного партнёрства.

Необходимо отметить, что использование МЧП в ЖКХ является неизбежным трендом в хозяйственном использовании в России. Необходимо понимать, что неизбежность использования МЧП как метода внебюджетного финансирования развития общественной инфраструктуры в целом и ЖКХ в частности, для ускорения роста экономики обусловлена следующими причинами:

а) наличие ограничений при исполнении бюджета муниципалитета соответствующего уровня: доходы бюджета не сопоставимы с потребностями в финансировании развития ЖКХ; способности бюджета осуществлять заимствования (предоставлять гарантии) для финансирования развития ЖКХ ограничены по сроку и объемам; способность бюджета обеспечить целевое финансирование или финансирование, ориентированное на результат;

б) использование исключительно бюджетных ассигнований не способствуют развитию ЖКХ. В сущности, эффективность бюджетного финансирования капитальных вложений ограничена, так как подрядные контракты используют затратный подход, а примитивная процедура закупок ориентирована на простые товары и услуги и не поддерживает конкуренцию предложений по эффективности (полной стоимости строительства и эксплуатации объекта в течение его жизненного цикла с учетом роста качества товаров и услуг);

в) необходимость трансформировать бюджетные ресурсы муниципалитета в инвестиционные ресурсы:

переход от программного бюджетного финансирования к проектному финансированию за счет внебюджетных источников, то есть как бы формирование дополняющей функции использования бюджетных ассигнований;

при этом нужно обратить внимание на то, что сравнительный подход в реализации инвестиционного проекта ЖКХ отражает две основные тенденции:

При традиционном бюджетном финансировании проекта МЧП в ЖКХ бюджетный эффект от повышения эффективности и развития производства товаров и услуг за счет реализации инфраструктурного проекта должен окупить затраты бюджета на его реализацию;

При финансировании проекта ЖКХ за счет средств инвестора бюджетный эффект от повышения эффективности и развития производства товаров и услуг за счет реализации инфраструктурного проекта должен первоначально окупить затраты инвестора на его реализацию.

При этом деятельность ОМСУ по организации инвестиционного проекта МЧП в ЖКХ включает в себя три основных этапа:

1) Этап стратегического планирования и принятия решения. На этом этапе ОМСУ осуществляется стратегическое планирование (городское, территориальное, отраслевое), определяется портфель проектов и спецификации на услуги, возможные риски, обеспечивается определение механизмов МЧП для их реализации и принимается решение о реализации проекта на условиях МЧП;

2) Предпроектный этап. Реализация предпроектного этапа включает в себя: разработку проектного предложения; выбор исполнителей по конкурсу (в т.ч. заключение договоров на оказание услуг консультантами); участие в реализации предпроектного этапа (в т.ч. предоставление информации для исполнителя, институциональное и нормативно-правовое сопровождение, получение промежуточных результатов); выбор исполнителя проекта по конкурсу (в т.ч. подписание контракта с победителем); создание специальной проектной компании (СПК) и внесение средств в уставный капитал СПК.

Предложение о реализации проекта должно содержать:

описание проекта и обоснование его актуальности;

цели и задачи реализации проекта, определяемые с учетом целей и задач, которые предусмотрены документами стратегического планирования;

сведения о публичном партнере;

проект соглашения, включающий в себя существенные условия, предусмотренные законодательством, и иные не противоречащие законодательству Российской Федерации условия;

срок реализации проекта или порядок определения такого срока;

оценку возможности получения сторонами соглашения дохода от реализации проекта.

прогнозируемый объем финансирования проекта, в том числе прогнозируемый объем финансирования проекта за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и объем частного финансирования, в том числе необходимый объем собственных средств частного партнера и (или) необходимый объем заемного финансирования, а также планируемый срок погашения кредитов и займов в случае, если предусматривается заемное финансирование;

описание рисков (при их наличии), связанных с реализацией проекта;

сведения об эффективности проекта и обоснование его сравнительного преимущества;

иные определенные Правительством Российской Федерации сведения.

3) Проектный этап. Исполнение принятых обязательств в рамках участия в реализации проектного этапа и финансирование сделки.

Таким образом, основным объектом управления при исполнении соглашения по МЧП является проект, который формируется частным партнёром. При этом под проектом МЧП понимают проект, планируемый для реализации совместно публичным партнером и частным партнером на принципах МЧП.

Результатом реализации проекта МПЧ в сфере ЖКХ является инфраструктурный объект или состояние инфраструктурного объекта, обеспечивающее его безаварийную эксплуатацию с заданными требованиями и условиями.

Под эксплуатацией объекта МПЧ в сфере ЖКХ понимается использование объекта соглашения в целях осуществления деятельности, предусмотренной соглашением по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг в порядке и на условиях, которые определены соглашением. При этом под соглашением понимают соглашение о муниципально-частном партнерстве (гражданско-правовой договор между публичным партнером и частным партнером), заключенный на срок не менее чем три года в порядке и на условиях, которые установлены федеральным законодательством.

В рамках реализации проекта МЧП выделяют прямое соглашение - гражданско-правовой договор, заключенный между публичным партнером, частным партнером и финансирующим лицом или финансирующими лицами (далее также - финансирующее лицо) в целях регулирования условий и порядка их взаимодействия в течение срока реализации соглашения, а также при изменении и прекращении соглашения.

Финансирование создания объекта соглашения, его эксплуатации и (или) технического обслуживания за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется исключительно за счет предоставления субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.

Обязательными элементами соглашения являются:

строительство и (или) реконструкция (далее также - создание) объекта соглашения частным партнером;

осуществление частным партнером полного или частичного финансирования создания объекта соглашения;

осуществление частным партнером эксплуатации и (или) технического обслуживания объекта соглашения;

возникновение у частного партнера права собственности на объект соглашения при условии обременения объекта соглашения в соответствии с настоящим Федеральным законом.

С учетом взаимоотношений частного и публичного партнёра, а также обязательным содержанием соглашения можно выделить следующие формы проектов, которые могут быть реализованы в МЧП в сфере ЖКХ:

проект типа «строительство - передача в эксплуатацию», при котором публичный партнёр осуществляет строительство объектов ЖКХ, а затем передаёт их в эксплуатацию частному партнёру;

проекты типа «реконструкция - передача в эксплуатацию», при котором публичный партнёр осуществляет реконструкцию объектов ЖКХ, а затем передаёт их в эксплуатацию частному партнёру;

проекты типа «реконструкция - эксплуатация», при котором частный партнёр осуществляет и реконструкцию, и эксплуатацию объектов ЖКХ;

проекты типа «строительство - эксплуатация» при котором частный партнёр осуществляет и строительство, и эксплуатацию объектов ЖКХ.

Объект соглашения, подлежащий реконструкции, должен находиться в собственности публичного партнера на момент заключения соглашения. Указанный объект на момент его передачи частному партнеру должен быть свободным от прав третьих лиц.

Необходимо отметить, что на объектах МЧП в сфере ЖКХ требуется проводить техническое обслуживание объекта соглашения, которое включает в себя мероприятия, направленные на поддержание объекта соглашения в исправном, безопасном, пригодном для его эксплуатации состоянии и осуществление его текущего или капитального ремонта.

В соглашение в целях определения формы муниципально-частного партнерства могут быть также включены следующие элементы:

проектирование частным партнером объекта соглашения;

осуществление частным партнером полного или частичного финансирования эксплуатации и (или) технического обслуживания объекта соглашения;

обеспечение публичным партнером частичного финансирования создания частным партнером объекта соглашения, а также финансирование его эксплуатации и (или) технического обслуживания;

наличие у частного партнера обязательства по передаче объекта соглашения о МЧП в собственность публичного партнера по истечении определенного соглашением срока, но не позднее дня прекращения соглашения;

обеспечение публичным партнером эксплуатации объекта соглашения в случае, если частный партнер осуществляет только техническое обслуживание этого объекта соглашения.

Соглашение заключается с победителем конкурса на право заключения соглашения или с иным лицом, имеющим право на заключение такого соглашения в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Реализация инвестиционного проекта МЧП в сфере ЖКХ осуществляется в рамках совместного конкурса, который проводится в порядке, установленном законодательством, двумя и более публичными партнерами в целях реализации проекта и по итогам которого каждый публичный партнер заключает соглашение с победителем совместного конкурса или иным лицом, имеющим право в соответствии законодательством на заключение такого соглашения.

Таким образом, оценка понятийных границ применения МЧП показывает, что МЧП в сфере ЖКХ должно рассматриваться не только как сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о МЧП, но и в более широком смысле. Учитывая это обстоятельство, а также специфику реализации МЧП, можно предложить формулировку определения МЧП в сфере ЖКХ.

Муниципально-частное партнерство в ЖКХ - это привлечение бизнеса для эффективного и качественного исполнения задач в сфере ЖКХ, относящихся к исполнению полномочий ОМСУ в сфере ЖКХ, при условии компенсации затрат, разделения рисков и обязательств, определяемых соглашением между ОМСУ и бизнесом, заключенным на определенный срок в порядке и на условиях определяемых законодательством.

Список использованных источников

1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131 -ФЗ ред. 03.04.2017 № 64-ФЗ «Собрание законодательства РФ», 06.10.2003, N 40, ст. 3822, «Парламентская газета», N 186, 08.10.2003, «Российская газета», N 202, 08.10.2003.

2. О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 13 июля 2015 г. №224-ФЗ (ред. 03.037.2016 г.) /Консультант плюс [Электронный ресурс].

3. О концессионных соглашениях (с изменениями на 31 декабря 2017 года): федеральный закон от 21 июля 2005 г. №115-ФЗ (ред. 03.037.2016 г.) / Консультант плюс [Электронный ресурс]

4. Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений: федеральный закон от 25 февраля 1999 года N 39-ФЗ (ред. от 03.07.2016) / РОСИНФА, платформа поддержки инфраструктурных проектов [электронный ресурс].

5. Кабашкин В.А. Развитие государственно-частного партнёрства в Российской Федерации.

6. Кузнецов И.В. Зарубежный опыт государственно-частного партнерства / И.В. Кузнецов // Мировая экономика и международные экономические отношения - Казань: Казанский университет, 2012, С. 197

7. Попондопуло В.Ф. Концессионное соглашение - правовая форма государственно-частного партнерства // Правоведение. 2007. N 6. С. 255.

8. Турова А.М. Проблема управления развитием городских территорий//Международный научный журнал «Символ науки». № 01 -1/2014.

9. Золотарева, А.Б., Киреева, А.В. Существующие модели государственно-частного партнерства в социальной сфере /А. Б. Золотарева, А. В. Киреева//Российское предпринимательство. 2015.- № 16(23), -- С. 4271-4280.

10. Соломахин А.Н., Сычёва О.С. Специфика и основные направления государственной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства в Воронежской области / А.Н. Соломахин, О.С. Сычёва [Электронный ресурс].

11. Соломахин А.Н. Практика применения проектного подхода в деятельности исполнительных органах государственной власти: состояние и задачи / А.Н. Соломахин, Н.А. Щербинина // Регион: государственное и муниципальное управление [Электронный ресурс]. - Воронеж: Воронежский филиал РАНХиГС, 2017. - № 3(11).

12. Соломахин А.Н. Организация проектного управления в исполнительных органах государственной власти и органах местного самоуправления в России: состояние, задачи и перспективы / А.Н. Соломахин, Н.А. Щербинина // Регион: государственное и муниципальное управление [Электронный ресурс]. - Воронеж: Воронежский филиал РАНХиГС, 2017. - № 1 (09).

13. Соломахин А.Н. Специфика организации проектного управления в государственных и муниципальных органах власти в Российской Федерации: состояние, задачи и перспективы. В сб. трудов конференции «Актуальные проблемы профессионального образования: цели, задачи и перспективы развития» / А.Н. Соломахин, Н.А. Щербинина - Воронеж: Воронежский филиал РАНХиГС, 2017. С. 228-241

14. Соломахин А.Н. Применение SWOT-анализа при стратегических подходах по противодействию коррупции в системе государственной службы Воронежской области / А.Н. Соломахин, Г.И. Шахворостов, А.В. Яньшин // Регион: государственное и муниципальное управление [Электронный ресурс]. - Воронеж: Воронежский филиал РАНХиГС, 2015. - № 2(2).

15. Соломахин А.Н. Анализ и оценка рисков реализации программы инвестиционного развития агропромышленного комплекса (на примере Воронежской области) / А.Н. Соломахин, Г.И. Шахворостов // Регион: государственное и муниципальное управление [Электронный ресурс]. - Воронеж: Воронежский филиал РАНХиГС, 2015. - № 2(2).

16. Соломахин А.Н. Разработка прогноза макроэкономической конъюнктуры в отраслях пищевой промышленности Российской Федерации / А.Н. Соломахин, Г.И. Шахворостов // Регион: государственное и муниципальное управление [Электронный ресурс]. - Воронеж: Воронежский филиал РАНХиГС, 2015. - № 2(2).

17. Соломахин А.Н. Оценка, анализ и особенности формирования и реализации программных бюджетов регионов Российской Федерации на основе программно-целевых принципов планирования / А.Н. Соломахин, Г.И. Шахворостов // Регион: государственное и муниципальное управление [Электронный ресурс]. - Воронеж: Воронежский филиал РАНХиГС, 2015. - № 2(2).

18. Соломахин А.Н. Формирование системы управления финансами на основе применения региональных государственных программ / А.Н. Соломахин, А.С. Субботская // Регион: государственное и муниципальное управление [Электронный ресурс]. - Воронеж: Воронежский филиал РАНХиГС, 2015. - № 4(4).

19. Шахворостов Г.И. Основные направления и задачи в планировании и реализации эффективного управления государственными финансами на основе применения государственных программ / Г.И. Шахворостов, А.Н. Соломахин, А.С. Субботская // Государство и общество в современной политике: сборник научных статей. - Воронеж: ИПЦ «Научная книга», 2016. С. 158-166.

20. Шахворостов Г.И. Анализ и оценка методического аппарата, обеспечивающего разработку и реализацию государственных программ Воронежской области / Г.И. Шахворостов, А.Н. Соломахин, А.С. Субботская // Государство и общество в современной политике: сборник научных статей. - Воронеж: ИПЦ «Научная книга», 2016. С. 173-179.

21. Субботская А.С. Формирование системы управления финансами на основе применения региональных программ / А.С. Субботская, А.Н. Соломахин, Г.И. Шахворостов // Государственная и муниципальная служба в России: опыт, проблемы, перспективы развития: материалы IX Международной научно-практической конференции. - Воронеж: ИПЦ «Научная книга», 2016. С. 166-172.

22. Субботская А.С. Определение ключевых направлений и задач в планировании государственными финансами (на примере проектной методологии) / А.С. Субботская, А.Н. Соломахин, Г.И. Шахворостов // Социально-политические процессы в современном мире: взгляд молодых: материалы студенческой научно-практической конференции. - Воронеж: Редакционно-издательский отдел Воронежского филиала РАНХиГС, 2017. С. 112-118.

23. Субботская А.С. Проведение оценочных мероприятий методического аппарата, обеспечивающего разработку и реализацию государственных программ Воронежской области / А.С. Субботская, А.Н. Соломахин, Г.И. Шахворостов // Социально-политические процессы в современном мире: взгляд молодых: материалы студенческой научно-практической конференции. - Воронеж: Редакционно-издательский отдел Воронежского филиала РАНХиГС, 2017. С. 118-123.

Размещено на Allbest.ru