Правові засади державного управління у сфері енергоефективності в Україні: стан та перспективи розвитку

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ У СФЕРІ ЕНЕРГОЕФЕКТИВНОСТІ В УКРАЇНІ: СТАН ТА ПЕРСПЕКТИВИ РОЗВИТКУ

Summary

Lukashuk N.,

PhD student of the department of state and law, National Academy for Public Administration under the President of Ukraine, chief of legal expertize division in the National Agency of Energy Efficiency and Energy Saving

LEGAL FRAMEWORK OF THE STATE ENERGY EFFICIENCY POLICY IN UKRAINE: THESTATE OF PLAY AND PROSPECTS OF DEVELOPMENT

The article describes the author's concept for legal basis of state policy in energy efficiency sphere as a set of fundamental principles enshrined in the Constitution and laws of Ukraine. This determines the requirements for the state policy measures to affect the social processes, behavior and activities of the main stakeholders in this field. These principles will be disclosed in this article. It is noted that the acceptance by Ukraine of international obligations to ensure transposition of the relevant legal norms. The existing problems in definition of such legal principles and norms in energy efficiency sphere are outlined and applicable suggestions to develop them are formulated. Key words: public administration, legal basis, energy efficiency, energy efficiency sphere, legislative acts, primary and secondary legislation.

Анотація

У статті подано авторське визначення поняття «правових засад державного управління в сфері енергоефективності» як сукупності закріплених в Конституції та законах України принципових положень, що визначають вимоги до державного впливу на суспільні процеси, поведінку та діяльність суб'єктів права у цій сфері. Розкрито зміст цих положень. Зазначено, що прийняття Україною міжнародних зобов'язань передбачає імперативність втілення в національному законодавстві відповідних правоположень. Окреслено наявні проблеми в об'єктивації правових засад державного управління у сфері енергоефективності та сформульовано пропозиції щодо їх розвитку.

Ключові слова: державне управління, правові засади, енергоефективність, сфера енергоефективності, акти законодавства, закон, підзаконні акти.

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок з важливими науковими та практичними завданнями. Успадкувавши від Радянського Союзу з його значними ресурсами енерговитратні економіку та соціальну сферу за роки незалежності Україна не змогла належним чином пристосуватися до нових політичних та економічних реалій. Низька енергоефективність є одним з визначальних факторів кризових явищ в економіці. Неспроможність вітчизняної продукції конкурувати із зарубіжними товарами пояснюється тим, що в собівартості продукції значну частину складають витрати енергетичних ресурсів. Це перешкоджає входженню української економіки до світової системи господарювання. Європейська перспектива України видається примарною без вирішення питань енергоефективності та енергозбереження. Особливо в контексті невпинного зростання вартості енергоресурсів, скорочення запасів невідновлювальних джерел енергії та завдання значної шкоди довкіллю.

Тож державний вплив на ці суспільні процеси постає суспільною необхідністю. У свою чергу, здійснення державного управління в сфері енергоефективності передусім в правові й формі має спиратися на відповідним чином окреслені засадничі положення. Попри значущість визначення цих засад, науковою громадськістю не приділено належної уваги цьому питанню, що й визначає необхідність її наукового осмислення.

Аналіз останніх публікацій за проблематикою статті та визначення невирішених раніше частин загальної проблеми. Загалом, поняття «правові засади» набуло широкого поширення в практиці державно- управлінської діяльності. Воно переважно застосовується для позначення сукупності нормативно-правових актів, які регламентують діяльність окремих державних органів (переважно тих, що опікуються розпорядчо-виконавчою діяльністю) [10]. Подекуди є спроби визначити правову основу певних видів діяльності. Приміром, у 2008 році, було здійснено спробу узагальнити та систематизувати закони, підзаконні нормативно - правові акти, методичні матеріали у сфері енергозбереження в Україні та видано довідник «Правова основа енергозбереження» [4].

Суттєво меншим є ужиток цього поняття науковцями, які здебільшого не вважають за доцільне визначати основне досліджуване поняття, змістовно ототожнюючи правові засади із нормативно-правовими актами різної юридичної сили[7; 12; 22]. Більш продуктивним видається підхід науковців (О.М.Алтуніна), які досліджуючи співвідношення окремих видів правових засад певних видів публічного управління, вирішували і більш загальні завдання[1]. Попри відсутність спеціальних досліджень правових засад державного управління а сфері енергоефективності варто зазначити, що окремі сторони правового регулювання відповідних правовідносин розглядалися в публікаціях В.М.Костюхіної, О.О.Кравчука, А.М.Новицького, В Микитенко, В Розена та інших науковців [6; 8; 9; 11; 21]. Однак правові засади, як такі не були предметом спеціального дослідження, що й зумовило звернення автора до позначеної теми.

Формулювання цілей (мети) статті. Метою статті є напрацювання рекомендацій щодо розвиту правових засад державного управління у сфері енергоефективності в Україні на основі осмислення їх сутності та сучасного стану. Задля цього на основі використання передусім формально - логічного методу та телеологічного підходу вирішуються наступні завдання: з'ясувати сутність правових засад у визначеній сфері як державно- управлінського явища; окреслити зміст цих засад в умовах сучасного вітчизняного державного будівництва, сформулювати пропозиції щодо розвитку правових засад державного управління у сфері енергоефективності в Україні.

Виклад основних результатів та їх обґрунтування. Визначення сутності правових засад державного управління у сфері енергоефективності в Україні потребує відповіді на запитання, а чим вони відрізняються від незасадничих. На в основному прийнятну для нас думку окремих авторів, зокрема, О. М. Алтуніної, правові засади (як синонім - правові основи) державного управління постають як система політичних, матеріально-фінансових, економічних, кадрових, інформаційних, технічних та інших умов (засобів, методів), які закріплені у нормативних актах різної юридичної сили, і у зв'язку з цим забезпечують його функціонування!!]. Можливо, варто було б уточнити, що йдеться про визначальні передумови, без наявності яких державне управління або не може здійснюватися взагалі, або помітно втрачає свій впорядковуючий суспільні відносини зміст.

Слід наголосити, що оскільки правозастосування як форма державно-управлінської діяльності має здійснюватися винятково у межах визначених нормативно-правовими актами, тож логічно припустити, що засадничі (визначальні) правоположення відображені передусім у цих актах. Водночас, система законодавства структурована по вертикалі і має внутрішню ієрархію. Змістовно акти, що є джерелом визначальних норм права, перебувають на верхніх щаблях цієї ієрархії.

Специфіка будь-якої діяльності, у т.ч. державного управління загалом та державного управління в окремих сферах чи галузях зокрема, зумовлює і форму тих актів, які можуть містити визначальні передумови його здійснення. Приміром, правові засади державного управління в цілому визначаються конституцією та законами, де чільну роль відграють саме положення конституції. Однак правові засади діяльності територіального органу чи структурного підрозділу центрального органу виконавчої влади, ймовірно, включатимуть не тільки Конституцію та закони України, але й підзаконні акти. Тобто сама специфіка об'єкта державно-правового впливу вирішальним чином вказує на правову форму тих актів, що містять визначальні передумови здійснення відповідної діяльності.

При цьому особливого значення набувають сутнісні риси тієї чи іншої форми права. Зокрема, конституції притаманні перебування на вершині ієрархії писаних джерел права, наявність особливих гарантій незмінності. Конституційні положення відіграють особливу роль у стабілізації всієї системи законодавства. Процедура прийняття законів впливає на їх меншу стабільність у порівнянні із конституцією, але суттєво більшу, у порівнянні із підзаконними актами. Слід вказати і на те, що всі правові акти відображають загальнодержавну волю, але тільки конституція та закони відображають цю волю безпосередньо. Менша стабільність підзаконних актів дає можливість суб'єктам правотворчості більш точно і своєчасно реагувати на зміни об'єкта правового регулювання.

На жаль, до сьогодні в Україні зберігається недостатня визначеність понять «законодавство», «підзаконні нормативно-правові акти», «нормативно - правовий акт» внаслідок відсутності їх нормативного закріплення. Неодноразові спроби прийняти відповідні закони[20] не увінчалися успіхом і на сьогодні системно не врегульовано суспільні відносин, пов'язані з розробленням нормативно-правових актів, їх прийняттям, набранням чинності, обліком, визначенням їх системи, видів та форм, ієрархії та встановлення єдиних вимог до нормопроектувальної техніки для всіх суб'єктів нормотворчості. Тож позиція науковців в цих питаннях незалежно від глибини пізнання об'єктивної реальності може і не справляти суттєвий вплив на практику.

З огляду на необхідність врахування при визначенні правових засад державного управління в певній сфері чи галузі специфіки останньої варто звернутися до специфіки сфери

енергоефективності. Особливістю цієї сфери є наявність широкого кола суб'єктів, які мають суттєві відмінності за функціональною роллю (приміром, виробники та споживачі енергетичних ресурсів), переслідуваними ними цілями (задоволення потреб та одержання прибутку), різним ставленням до обсягів та способів споживання енергоресурсів тощо. Широкий суб'єктний склад зумовлює і розмаїття відносин, які виникають між ними. А суспільна значущість значної частини цих відносин потребує їх належного правового опосередкування, що зумовлює відповідну не тільки правотворчу, але й правозастосовчу діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Розглядаючи державну управління в сфері енергоефективності як цілеспрямований результативний, організуючий та регулюючий вплив держави в особі її органів та уповноважених нею інституцій на відповідні суспільні відносини, поведінку та діяльність широкого кола суб'єктів, серед яких переважають фізичні та юридичні особи, які не належать до апарату публічної влади, варто виходити з того, що визначальні передумови такого впливу в демократичній державі, де влада належить народу, повинні безпосередньо відображати державну волю. Себто йдеться про виклад цих засад передусім в первинних формах правового регулювання державного управління - Конституції і законах України.

На користь такого підходу свідчить і те, що державний вплив на суспільні відносини в сфері енергоефективності України має бути розрахований на тривалий термін і повинен характеризуватися певною стійкістю і цілеспрямованістю. Тож визначальні передумови впливу з такими властивостями також мають бути закріплені в правових актах, які за формою є більш стійкими стосовно зовнішніх впливів, а ними є передусім Конституція та закони України.

Оскільки регулювання відносин в сфері енергоефективності не є і не може бути предметом спеціальної уваги установчої влади, то може йтися переважно про необхідність врахування конституційних правоположень в процесі законодавчого закріплення засад державного управління у окресленій сфері. Конституційні положення мають розглядатися неодмінною складовою правових засад, оскільки вони постають як обмежувальний чинник відповідної діяльності держави. Водночас, змістовно правові засади державного управління в сфері енергоефективності, стосуючись прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб повинні мати законодавче закріплення.

На наш погляд, варто відрізняти правові засади державного управління в сфері енергоефективності і правові засади діяльності державних органів та інших уповноважених державою суб'єктів у цій сфері. На відміну від першого поняття друге охоплює також норми, джерелом яких є підзаконні акти

Таким чином, правовими засадами державного управління у сфері енергоефективності можна визначити сукупність правових норм, джерелом яких є Конституція та закони України і які регулюють суспільні відносини управлінського характеру, що складаються під час здійснення діяльності держави та уповноважених нею суб'єктів у сфері енергоефективності.

Окреслюючи зміст цих засад в умовах сучасного вітчизняного державного будівництва, слід передусім визначити ті, які закріплені в Основному Законі України. їх значення зумовлено тим, що відповідно до ч. 2 ст.8 «Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй» [5]. А ч. 3 цієї статті проголошує конституційні норми безпосередньо діючим правом: «Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується».

До таких засад слід віднести ті конституційні право положення, якими встановлені атрибутивні ознаки Української держави як демократичної, соціальної та правової (ст.1) та визначальність прав і свобод людини та їх гарантій для змісту і спрямованості діяльності держави (ч.2 ст.3)

Конституція України визначає засади здійснення державної влади (ст.6), зобов'язально - правомочний порядок діяльності державних органів, їх посадових осіб (ч.2 ст. 19) та визначає місце державних інституцій в практичному здійсненні цієї влади (ст. 75, п.5 ч.1 ст. 92, ч.2 ст. 102, ч.3 ст. 106, ч.1 ст. 113, ч.1 ст. 117, ч. 1 ст. 118).

Принципове значення для регулювання відносин в сфері енергоефективності має конституційне положення, про те, що кожна людина «має право на вільний розвиток своєї особистості, якщо при цьому не порушуються права і свободи інших людей, та має обов'язки перед суспільством, в якому забезпечується вільний і всебічний розвиток її особистості» (ст.23), а також ч. 3 ст.13: «Власність зобов'язує. Власність не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству» та ч. 7 ст. 41: «Використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі».

Серед законів України, що визначають правові засади державного управління в сфері енергоефективності можна виділити загальні та спеціальні. До загальних слід віднести ті, які визначають в цілому організацію та здійснення державного управління в Україні. Зокрема, закони «Про Кабінет Міністрів України», «Про центральні органи виконавчої влади» тощо. Утім видається доцільним у цій розвідці зосередитися на спеціальному законодавстві.

Основним в спеціальному законодавстві є Закон України «Про енергозбереження», прийнятий Верховною Радою України 1 липня 1994 року, із наступними змінами[15]. Він визначає правові, економічні, соціальні та екологічні засади енергозбереження для всіх підприємств, об'єднань та організацій, розташованих на території України, а також для громадян. Закон започаткував основи ефективного використання паливно-енергетичних ресурсів та методів стимулювання до їх раціонального використання. Законом було створено основи регулювання відносин між господарськими суб'єктами, а також між державою, юридичними та фізичними особами у сфері енергозбереження, забезпечення зацікавленості підприємств, організацій та громадян в енергозбереженні, впровадженні енергоощадних технологій. Передбачалося створення економічного механізму стимулювання енергозбереження та закріплення відповідальності юридичних і фізичних осіб у цій сфері.

Після приєднання у 2011 році України до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства[18] виникла об'єктивна необхідність імплементації положень законодавства ЄС до вітчизняного законодавства. Яскравими прикладами такої імплементації стали інноваційні Закони України «Про запровадження нових інвестиційних можливостей, гарантування прав та законних інтересів суб'єктів підприємницької діяльності для проведення масштабної енергомодернізації» [16], «Про Фонд енергоефективності» [19] та «Про енергетичну ефективність будівель» [14], які дали змогу впровадити деякі дієві механізми забезпечення енергоефективності.

Водночас, слід констатувати наявність істотних прогалин у змісті правових засад державного управління у сфері енергоефективності України.

По-перше, термін «енергоефективність» не визначений на законодавчому рівні хоча існує безліч інших термінів пов'язаних з енергоефективністю та створено органи які формують та реалізують політику в цій сфері. Так, у Законі України „Про енергозбереження” наведено такі терміни як «енергоефективні продукція, технологія, обладнання», «енергоефективний проект» тощо [15]. В той же час, відповідно до пункту 4 статті 2 Директиви 2012/27 ЄС Європейського Парламенту та Ради від 25 жовтня 2012 р. про енергоефективність, «енергоефективність» це співвідношення між роботою, послугами, товарами або енергією на виході та енергією на вході[3]. Більш того, в законодавстві України відсутнє визначення терміну «енергія», що в свою чергу ускладнює однозначне тлумачення в сенсі ефективного використання енергії та енергетичних ресурсів.

По-друге, головним принципом державного управління Закон «Про енергозбереження» розглядав запровадження державного контролю у сфері енергозбереження. Завданням контролю у сфері енергозбереження було визначено забезпечення додержання норм законодавства про енергозбереження всіма державними органами, юридичними та фізичними особами. Державному контролю підлягало енергетичне господарство, що включало всі підприємства і установи по отриманню, переробці, перетворенню, транспортуванню, зберіганню, обліку та використанню паливно-енергетичних ресурсів, розміщених на території України. Державному контролю також підлягала правильність та ефективність використання цільових коштів, виділених з фонду енергозбереження для вжиття заходів щодо раціонального використання та економного витрачання паливно-енергетичних ресурсів. Проте, у 2012 році у Законі вилучено У розділ, що регулював питання здійснення державного нагляду (контролю) у сфері ефективного використання паливно-енергетичних ресурсів[13]. Позбавлений механізмів реального впливу та не узгоджуваний з викликами сьогодення Закон України «Про енергозбереження» значною мірою втратив свою імперативність.

По-третє, реальністю є активна нормотворчість уряду, яка фактично не спирається на законодавчі засади. Дієвим нормативно- правовим актом є Державна цільова економічна програма енергоефективності і розвитку сфери виробництва енергоносіїв з відновлюваних джерел енергії та альтернативних видів палива на 20102020 роки, затверджена Кабінетом Міністрів України [17]. Механізм реалізації Програми визначено Порядком використання коштів, передбачених у державному бюджеті для здійснення заходів щодо ефективного використання енергетичних ресурсів та енергозбереження. [2].

За цих обстави видається доцільним розробка і прийняття Закону України «Про енергоефективність», де були б відображені позначені у статті питання, із визнанням Закону «Про енергозбереження» таким, що втратив чинність. право законний енергоефективність міжнародний

Висновки та перспективи подальших досліджень. Підсумовуючи вищезазначене, можна визначити правові засади державного управління в окремих сферах та галузях, як сукупність правоположень, викладених у первинних нормативно-правових актах, які регулюють правовідносини у відповідній сфері та засадничих положень, якими визначалася організаційна будова та форми і методи діяльності суб'єкта управління. Відповідно, правові засади державного управління у сфері енергоефективності в Україні постають як сукупність правоположень, закріплених в Конституції та законах України, що визначають принципи взаємовідносин держави, її органів та інших уповноважених інституцій із широким колом юридичних та фізичних осіб у відповідній сфері. Встановлено, що в умовах динамічних суспільних змін наочним є застарівання законодавчого регулювання в сфері енергоефективності, внаслідок чого потрібно прийняти Закон України «Про енергоефективність», який би замінив застарілий Закон України «Про енергозбереження».

Перспектива подальших наукових досліджень вбачається як у подальшому детальному дослідженні конституційних та законодавчих засад державного управління у сфері енергоефективності, їх зв'язку із підзаконними актами і правозастосовчою практикою так і вивченні правових засад державного управління енергоефективністю в зарубіжних країнах та можливості використання цього досвіду у вітчизняних умовах.

Список використаних джерел

1. Алтуніна О.М. Співвідношення конституційних і адміністративно-правових засад здійснення місцевого самоврядування в Україні /О.М. Алтуніна // Вісник Харківського національного університету внутрішніх справ. - 2007. - № 38. - С. 159-165;

2. Деякі питання використання коштів у сфері енергоефективності та енергозбереження: Постанова Кабінету Міністрів України від 17 жовт. 2011 р. № 1056 // Офіційний вісник України. - 2011.- № 80.- Ст. 2945;

3. Директива 2012/27 EU Європейського парламенту та Ради від 25 жов. 2012 р. про енергоефективність, яка змінює Директиви 2009.

4. Зеркалов Д.В. Правова основа з енергозбереження: Довідник / Д.В.Зеркалов. - К.:Дакор, 2008. - 480 с;

5. Конституція України, прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року із змінами і доповненнями Костюхіна В.М. Організаційно-правові засади галузевого управління: на прикладі електроенергетики: автореф. дис.... канд. юрид. наук: 12.00.07 / В. М. Костюхіна; Акад. упр. М-ва внутр. справ. - К., 2010. - 20 с;

6. Кравченко Н.Г. Правові засади державного регулювання банківської діяльності: огляд законодавства України // Наукові записки. Національний університет "Києво-Могилянська Академія". - Т. 38: Юридичні науки / НаУКМА; Редкол.: В.С. Брюховецький та ін. - К., 2005. - С. 4852;

7. Кравчук О.О. Правове регулювання енергоефективності як фактор сталого розвитку /О.О.Кравчук/ // 2017. - № 3-4. - С. 89-93;

8. Микитенко В. Енергоефективність національної економіки: соціально-економічні аспекти / В. Микитенко // Вісник Національної академії наук України. - 2006. - № 10. - С. 17-26;

9. Міністерство юстиції. Правові засади

10. Новицький А.М. Організаційно-правові засади державного управління у паливно - енергетичному комплексі України: Автореф. дис... к. ю.. н.: 12.00.07 / А.М.Новицький; Національна академія держ. податкової служби України. - Ірпінь, 2005.- 24 с. ;

11. Оверковська Т. Правові засади екологізації сільськогосподарського виробництва / Т.Оверковська // Підприємництво, господарство і право.- 2018.- С.136 - 141;

12. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо діяльності Міністерства фінансів України, Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, інших центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується та координується через відповідних міністрів: Закон України від 16 жовт. 2012 р. № 5463-VI// Відом. Верховної Ради України. - 2014.- № 4.- Ст. 61.

13. Про енергетичну ефективність будівель: Закон України від 22 червня 2017 р. № 2118-VIn // Відомості Верховної Ради України.- 2017.- № 33. - Ст. 359

14. Про енергозбереження: Закон України від 1 лип. 1994 р. № 74/94-ВР // Відом. Верховної Ради України. - 1994.- № 30.- Ст. 283

15. Про запровадження нових інвестиційних можливостей, гарантування прав та законних інтересів суб'єктів підприємницької діяльності для проведення масштабної енергомодернізації: Закон України від 09 квіт. 2015 р. № 327-VIII// Відом. Верховної Ради України. - 2015.- № 26.- Ст. 220.

16. Про затвердження Державної цільової економічної програми енергоефективності і розвитку сфери виробництва енергоносіїв з відновлюваних джерел енергії та альтернативних видів палива на 2010-2020 роки: Постанова Кабінету Міністрів України від 1 бер. 2010 р. № 243 // Офіційний вісник України.- 2010.- № 16.- Ст. 762

17. Про ратифікацію Протоколу про приєднання України до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства: Закон України від 15 груд. 2010 р. 2787-VI // Відом. Верховної Ради України. - 2011.- № 24.- Ст. 170

18. Про Фонд енергоефективності: Закон України від 8 черв. 2017 р. № 2095-VIII// Відомості Верховної Ради України.- 2017.- № 32. - Ст. 344

19. Проект Закону про нормативно-правові акти: Верховн Рада України: Офіц. веб-портал http://w 1.c1.rada. gov.ua/pls/zweb2/webproc4_ 1 ?pf3 5 11=39123

20. Розен В.П. Удосконалення механізму впровадження директиви 2012/27/EU про енергоефективність шляхом адаптації міжнародних стандартів з енергоменеджменту на національному рівні / В. П. Розен, І. С. Соколовська, Є. М. Іншеков, І.І. Стоянова // Проблеми загальної енергетики. -2015 - Вип. 4. - С. 52-57;

21. Семчик О.О. Правові засади фінансування інноваційного розвитку України / О.О.Семчик // Держава і право. -2010.- Вип. 50.- С. 468-474

Размещено на Allbest.ru