Эволюция организации местного самоуправления в приграничных территориях (на примере России и Турции)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Институт социологии и регионоведения Южного федерального университета

Эволюция организации местного самоуправления в приграничных территориях (на примере России и Турции)

Шаповалова Анна Михайловна кандидат социологических наук, доцент

Аннотация

Рассмотрены периоды формирования местного самоуправления в России и Турции, организация местного самоуправления на приграничных территориях на всем протяжении формирования государств, роль местного самоуправления в укреплении государственной целостности.

Ключевые слова: местное самоуправление, приграничные территории, история развития, Россия, Турция, Евразийский регион, государственная власть, центральная власть, советы старейшин.

Abstract

Shapovalova Anna Mikhaelovna, Candidate of Sociological Sciences, Associate Professor, Institute of Sociology and Regional studies of Southern Federal University

EVOLUTION OF LOCAL GOVERNMENT ORGANIZATION IN BORDER AREAS (ON THE EXAMPLE OF RUSSIA AND TURKEY)

The article describes periods of formation of local seif-government in Russia and Turkey, organization of local selfgovernment in border territories throughout the formation of states, role of local self-government in strengthening state integrity are considered.

Keywords; local self-government, border territories, development history, Russia, Turkey, Eurasian region, state power, central power, Councils of Elders.

На протяжении всей истории формирования государств, рано или поздно приходили к идее развития системы местного самоуправления, которая сочетает в себе с одной стороны, реализацию государственной власти, а с другой стороны, решение необходимых вопросов в интересах местного сообщества, поэтому местное самоуправление приобретает формы как государственного, так и общественного института. Органы местного самоуправления являются наиболее приближенными к населению властью и наиболее полно и эффективно могут использовать ресурсы территории для удовлетворения основных жизненных потребностей населения, и поэтому действуют в непосредственной связи с ним. С помощью органов местного самоуправления государственная власть становиться более гибкой и эффективной, что придает ей уверенности.

Особое внимание всегда уделялось организации и осуществлению местного самоуправления на приграничных территориях. Это связано и с процессами глобализации и активным развитием регионального сотрудничества между странами. Органы местного самоуправления, находящиеся в приграничных территориях, всегда обладают особым статусом при осуществлении своих функций и должны соблюдать особые требования при их реализации. Местное самоуправление направленно не только на улучшение качества жизни граждан, но также способствует укреплению государственной целостности.

Рассматривая организацию местного самоуправления и управления в России и Турции, можно проследить эволюцию местного самоуправления на всем протяжении истории стран.

В древнерусских землях верховную власть наряду с князем осуществляли «боярская дума», которая была постоянным советом при князе, решавшим высшие земские вопросы - в пригородах ее аналогом были советы старейшин; и вечевые собрания. Поскольку князь распространял свою власть на всю территорию княжества, она была государственной, местная же власть осуществлялась общинным органом - городским вече, которое являлось всенародным собранием, в котором принимали участие все свободные граждане, живущие в городе. Вече обладало обширными правами, компетенция которого простиралось на всю сферу высших государственных дел управления и суда, решало вопросы войны и мира, изгнания и признания князя, мобилизации народного ополчения, распоряжалось государственными финансами и земельными фондами, народ обладал правом участия в заключении международных договоров, а также за вече было закреплено право определять лиц, которые войдут в княжеский административно-судебный аппарат и которые займут высшие церковные должности в данной волости.

Таким образом, в Киевской Руси центральная власть не была единоличной, могущество князя ограничивала боярская дума и вече. А главную форму территориального общинного самоуправления в Древней Руси можно определить, как «вечевая демократия». Далее, со времен Ивана Грозного, Россия характеризовалась жесткой системой централизованного государственного управления, основанная на царской власти. В период «кормления» (до середины XVI в.] все земли были разделены на белые, которые относились к княжескому двору и черные, где могло устанавливаться местное самоуправление, руководством которыми занимались наместники и волостели как представители верховной власти на местах.

В середине XVI в. особенно развивается местное самоуправление, происходит замена наместников и волостелей, назначаемых центральной властью, специальными органами самоуправления, т.е. выборными губными и земскими учреждениями. В начале XVII в., происходит переход к бюрократическому местному управлению - приказно-воеводскому. Воевода осуществлял свою деятельность, опираясь на приказную избу, и являлся уже государственным служащим, назначаемый центральной властью для осуществления контроля за губными и земскими учреждениями, без вмешательства в сферу их юрисдикции, получая за это специальное жалованье, а не кормился за счет сборов с управляемой территории.

Дальнейшие попытки реформирования системы местного самоуправления приходятся на период царствования Петра I. 18 декабря 1708 г. Указом «Об учреждении губерний и о росписи к ним городов» царь изменил всю административно-территориальную структуру Российского государства. Страна разделялась на 8 крупных губерний, возглавляемые с 1710 г. губернаторами, которые обладали всей полнотой административной, судебной и военной власти, затем число губерний росло. Позже, губернии делились на провинции, управляемые воеводами, в руках которых сосредотачивались все функции управления, провинции - на дистрикты, которыми управляли с 1714 г. земские комиссары, занимающиеся сбором подушной подати.

Но первой реформой было учреждение в 1699 г. нового органа местного самоуправления - бурмистрской палаты (ратуша] - центрального финансового органа на основе выборности, а в прочих городах - земских изб и выбранных бурмистров, занимающихся судейскими вопросами, сбором податей и доходов с торгово-промышленных людей. Однако после смерти Петра I стала вновь использоваться система назначения чиновников, в 1727 г. магистраты были упразднены, все управленческие дела сосредоточились в руках губернаторов и воевод.

Коренная реформа в области местного самоуправления, именуемая губернской, была начата в 1775 г. при Екатерине II в. Она упразднила провинции и должности воевод, увеличила в два раза количество губерний, каждая губерния делилась на уезды. Губернию возглавлял губернатор, губернское правление являлось высшим учреждением губернии по административным вопросам, казенная палата- по финансовым делам, а приказ общественного презрения - занимался школами и больницами. Надзор за законностью в губернии осуществлял губернский прокурор и два советника. Во главе уездной администрации стоял земский исправник и нижний земский суд. Появились губернские и уездные дворянские собрания.

Важнейшим документом в области местного самоуправления XVIII в. является «Грамота на права и выгоды городам Российской империи» от 1785 г. В Жалованной грамоте городам впервые вводилось понятие «градского общества». Екатерина Великая привнесла упорядоченность в систему городского самоуправления, однако вся система управления строилась по сословному принципу и функционировала под жестким контролем государственных чиновников.

В 1870 г. сделан прогрессивный шаг в развитии местного самоуправления в России - введено новое Городовое положение, которое предоставляло общественному управлению широкую самостоятельность в ведении городских дел и местных проблем.

В 1892 г. произошла земская и городовая контрреформа, которая привела к подавлению инициативности и самостоятельности местного самоуправления.

Новая попытка реформирования местного самоуправления была предпринята после Февральской революции 1917 г. Органы земского и городского самоуправления были заменены системой советов. В середине 30-х годов съезды Советов были упразднены. В последствие местные органы власти стали именоваться Советами народных депутатов. Однако «местные Советы так и не обрели качеств органов, самостоятельно решающих вопросы местного значения, а реальная власть в этот период находилась в руках партийного аппарата, волю которого и выполняли Советы».

Первым шагом внедрения нового взгляда на местное управление стало принятие Закона «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», впервые вводившее понятие этого института. Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР», направленный на обеспечение прав граждан самостоятельно решать вопросы местного самоуправления.

На основе Конституции, принятой в 1993 году, был принят Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определивший новые правила организации управления на местах в России и давший толчок для присоединения к ряду международных актов. С принятием в 2003 г. Федерального закона № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» произошло качественное изменение порядка организации и осуществления местного самоуправления.

Организация местного самоуправления в Османской империи тесно связана с военнофеодальными принципами турецкой государственности. Местные начальники, которые назначались султаном, были одновременно воинскими командирами территориального ополчения, а также финансовыми главноуправляющими [1, с. 252].

Несмотря на всемогущество султана, его сдерживали законы шариата, коранический закон, да и просто исламская этика, пойти против устоев которых он не мог, а также делегирование его полномочий непосредственно представителям на местах, которые на практике все же обладали некоторой самостоятельностью, а также тот факт, что все поданные султана обладали равными правами между собой и карьерное продвижение зависело только от их заслуг, хотя история Османской империи и свидетельствует о существовании крупных семей и династий, все же ислам не знает разделения по принципу социального положения, как это было, например, в Древнем Риме, где общество классово делилось на патрициев и плебеев.

История Турции берет свое начало с XI в., когда в Малую Азию стали проникать племена тюрков или, по-другому, огузов, которые создали раннефеодальное государство, во главе которого стоял «джабгу». Огузское государство делилось на племена, во главе с беем, а те в свою очередь на уру- ки (родовые подразделения - семейные кланы] и аймаки, которых было 12. Племена были объединены в крупные племенные союзы, которые назывались «иль», что означает страна. Правители имели соправителей и советников- заместителей (кюль еркин]. В связи с тем, что государство огузов опиралось на военную демократию, важнейшими фигурами были военачальники, носившие титул «сюбаши», они вмешивались во все политические события. Власть верховного правителя ограничивалась народным собранием, собиравшееся один раз в год, на котором правом «вето» обладали рядовые члены огузского общества, а потом советом военно-племенной аристократии- знати, который назывался «канкаш». С развитием огузского общества верховная власть стала принадлежать великому и малому курултаям, которые обозначали народовластие тюрков, но нюанс заключается в том, что на курултае сильные позиции имела лишь знать, которая и влияла на принятие решений.

Огузское государство перестало существовать в XI веке, его вытеснил Сельджукский султанат [2, с. 273]. Центральная администрация имела зеркальное отражение в провинциальных структурах, с разделением обязанностей на гражданские и военные.

Но постепенной децентрализации власти способствовал тот факт, что султан, объявив землю государственной собственностью, стал широко раздавать в икта (пожалования] военным, представителям гражданской бюрократии и членам правящей династии государственные и коронные земли взамен жалованья. Сначала это давало возможность султану удерживать власть и ставило держателей икта - мукта в зависимость от султана, который был верховным собственником всего земельного фонда империи, но в конце XI века, когда завершились завоевания, приносившие знати новые земельные владения, это привело к экономической и политической мощи феодалов- тюркских эмиров, которые становились пожизненными и даже наследственными земельными собственниками.

Влияние на государственный аппарат имело военное сословие, которое привело к ослаблению верховной власти султана и наряду с представителями местного населения - тазиками, вакантные гражданские должности занимала в основном тюркская знать, а племенная монархия султана вовсе походила на организацию оседлого раннего государства: меджлис, представляющий собой собрания военной знати и исполняющий общеполитическую функцию, появились капу - административные канцелярии. В XII в. происходит процесс феодальной раздробленности, Сельджукская держава распадается на ряд феодальных владений и государств: атабекство, эмираты, в которых правили военачальники, а сама действующая система деления на уделы способствовала усилению крупных военачальников в экономическом и политическом смысле.

В конце XIII в. ослабленный Сельджукский султанат распался на 10 (по другим данным, на 16] независимых княжеств - государственных образований (бейликов, или эмиратов], которые были фактически независимы [3]. Процесс становления новых политических объединений обозначился в пограничных областях - удж, передававшиеся по наследству и которые предоставлялись главам отдельных кочевых и полукочевых племен, властители в которых могли кочевать вместе с племенем, собирать дань с подвластного оседлого населения, а также расширять свои владения за счет соседних государств. Жители уджа были вооружены, так их жизнь представляла каждодневные опасения стычек с соседями, набегов с целью захвата новых земель. Племена, жившие на границах, вели определенный военно-кочевой быт с распределением обязанностей, часть кочевников пасла скот, другие занимались хозяйством, третьи несли воинскую службу и т.д.

Османский бейлик породил Великую Османскую империю. На первых порах управление бей- ликом было примитивным, например, отсутствовало налогообложение. На совете племенной знати утверждались беи, которые выступали в роли военачальников и организовывали военное дело (джихад или газават] против неверных. Беев поддерживали его многочисленные родные, которых они после побед над неверными назначали правителями захваченных земельных наделов, городов, крепостей.

С XIV в. происходит расширение Османского государства, способствующее усложнению системы его управления, а именно разграничению провинций и назначении там наместников, которых утверждала власть из центра. Вместо существовавших уделов начало вводиться административно-территориальное деление завоеванных земель. Территория Османской империи делилась на провинции, или наместничества - бейлербейлик (эялеты с XVI в., их насчитывалось 21], которые являлись самой крупной административно-территориальной единицей. Их возглавлял бейлербей (губернатор], назначаемый султаном, который носил титул паши и обладал полным верховенством на своей территории, сосредотачивал в своих руках полнотой административной и военной власти в провинции, включая назначение должностных лиц и распределение земельных наделов. Каждый бейлербей имел свой двор, канцелярию и диван. Каждый эялет делился на уезды, называемые санджаками, которые считались основной административно-территориальной единицей Османской империи (их количество было доведено с 50 до 250], во главе которых стояли санджак-беи, которые были в подчинении бейлербея, но в пределах своей территории имели те же права, что и бейлербеи в своих провинциях. Они имели в качестве помощников - дефтердаров- финансовых агентов, находящихся в подчинении центру.

Главным представителем гражданской администрации в провинции являлся кадий, который ведал всеми гражданскими и судебными делами в подведомственном ему округе, называвшемся «каза» [4, с. 334]. Каза (кадилик] является более мелкой административно-территориальной единицей в санджаке. Таким образом, границы казы обычно совпадали с границей санджака, и поэтому действия кадий и санджак-беев должны быть согласованными. Но кадии, в отличии от санджак- беев, назначались по султанскому указу и подчинялись непосредственно Стамбулу, то есть султану, что говорит о независимости судебной системы от административного контроля местных властей.

Но необходимо отметить, что части империи были весьма неоднородны, что и обуславливает разные системы управления. Например, горным областям, населенными кочевниками, Высокая Порта (правительство-канцелярия великого визиря и дивана Османской империи] давала значительную автономию вождям таких племен во внутреннем управлении, иными словами предоставляла местную власть - хюкюмет.

Существовали также политические образования со специфическими особенностями, имевшие абсолютную автономию в своих делах и пользовавшиеся покровительством султана, но ежегодно должны были платить - харадж, преподносить товары (зерно, такани] в качестве дара - пешкеш, и при необходимости участвовать в военных делах [5, с. 82 - 86].

Провинциальные правители поначалу были только назначенцами центральной власти, которых могли уволить за совершенные несправедливости, а лишаясь своего поста, лишались и земельных владений, но со временем их самостоятельность значительно окрепла. Они стали самостоятельными пашами, наделяясь султаном особыми полномочиями. Но в общих чертах государственно-политическое устройство государства османов сохранялось таким, каким оно образовалось в XVI в.

Необходимо отметить, что самые первые выборы в Османской империи состоялись в 1840 году, когда избирали депутатов местных советов, обязанных осуществлять самоуправление и контроль за общественным порядком в вилаетах. Первая Конституция 1876 г. еще больше расширила прерогативы султана, выборы депутатов были отменены, а положения, посвящённые местному управлению, так и не были закреплены. Но это сделала временная Конституция 1921 г., впервые провозгласившая главой исполнительной власти не султана, а выборное Национальное собрание Турции. Отныне Турция делилась на вилайеты (губернии], каза (уезды] и нахие (волости]. Прежние санджаки, представлявшие собой среднее звено между вилайетами и каза, были упразднены.

После окончания национально-освободительной борьбы против иноземных захватчиков и провозглашения Турецкой Республики временная конституция 1921 г., уже не отвечала социальноэкономическим и политическим требованиям, которые выдвигала турецкая буржуазия [6, с. 26 - 27]. В период подготовки проекта новой конституции местное управление сохранилось на принципах закона «О Специальных административных провинциях» 1913 г.

Конституция 1961 г. лишь упоминает о том, что провинциальная администрация «создается на принципах самоуправления» (ст. 115], «выборы местных административных органов будут производиться в соответствии с законом» (ст. 116]. Последняя Конституция 1982 г. положила собой новый и современный этап реформирования системы местного управления, закрепив, наконец, понятие местного самоуправления и порядок формирования их органов. местный самоуправление государственный целостность

Рассматривая эволюцию организации местного самоуправления таких двух стран Евразийского региона, как Россия и Турция, можно прийти к выводу, что самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории, равно как и в Турции попытки самостоятельного управления на местах были со времен образования собственно Турции. Местное самоуправление в истории России обладало значительным потенциалом развития, но не было реализовано ввиду отсутствия свободы действия и контроля государства. Что касается местного самоуправления Турции, то говорить, было ли оно тем муниципальным управлением, которое мы понимаем в его классическом значении, наверно, нельзя, тем более что там также существовал постоянный контроль верховной власти [8]. Да и само управление на местах зачастую сводилось лишь к управлению в военной сфере, что обуславливается военными чертами турецкой государственности.

На протяжении всего развития местного самоуправления в странах всегда придавался особый статус органам местного управления на приграничных территориях. Несмотря на разный путь развития государств органы местного управления на приграничных территориях всегда имели особые условия в принятии решении преследуя определенные экономические, политические и военные цели государства [9].

Литература

1. Омельченко О.А. Всеобщая история государства и права: Учебник в 2 т. Издание третье, исправленное. Т. 1. М., 2000. 528 с.

2. История Востока. В 6 т. Т. 2. Восток в средние века. М.: Вост. лит., 2002. гл. III.

3. История стран зарубежной Азии в Средние века / Под ред. А. М. Голдобина. М.: Наука, 1970. 640 с.

4. Всемирная история в 10 томах. Том 4. / Под ред. А. Белявского, Л. Лазаревича, А. Монгайта. М. Издательство социально-экономической литературы. 1958.

5. Хитцель Ф. Османская империя. М.: Вече, 2006. 384 с.

6. Георгиян Э.А. Турецкая Республика, основные институты государственного строя. М.: Наука. 1975. 220 с.

7. Шаповалова А.М. Местное самоуправление: ресурс самоорганизации гражданского общества в России. Автореф. дис. ... канд. социол. наук. Ростов-на-Дону, 2007.

8. Сериков А.В., Венцель С.В. Современные геополитические перспективы Турции в Европейском союзе // Caucasian Science Bridge. 2018. Т. 1. № 1. С. 12 - 24.

9. Черноморско-Каспийский регион: вызовы и угрозы национальной безопасности России в условиях геополитической, георелигиозной и геоэкономической конкуренции. Ростов-на-Дону, 2015. 214 с.

References

10. Omel'chenko O.A. Vseobshchaya istoriya gosudarstva i prava: Uchebnik v 2 t. Izdanie tret'e, ispravlennoe. T. 1. M., 2000. 528 p.

11. Istoriya Vostoka. V 6 t. T. 2. Vostok v srednie veka. M.: Vost. lit., 2002. gl. III.

12. Istoriya stran zarubezhnoj Azii v Srednie veka / Pod red. A. M. Goldobina. M.: Nauka, 1970. 640 p.

13. Vsemirnaya istoriya v 10 tomah. Tom 4. / Pod red. A. Belyavskogo, L. Lazarevicha, A. Mongajta. M. Iz-datel'stvo social'no-ekonomicheskoj literatury. 1958.

14. Hitcel' F. Osmanskaya imperiya. M.: Veche, 2006. 384 p.

15. Georgiyan E.A. Tureckaya Respublika, osnovnye instituty gosudarstvennogo stroya. M.: Nauka. 1975. 220 p.

16. SHapovalova A.M. Mestnoe samoupravlenie: resurs samoorganizacii grazhdanskogo obshchestva v Rossii. Avtoref. dis. ... kand. sociol. nauk. Rostov-na-Donu, 2007.

17. Serikov A.V., Vencel' S.V. Sovremennye geopoliticheskie perspektivy Turcii v Evropejskom soyuze / / Caucasian

18. Science Bridge. 2018. T. 1. № 1. P. 12 - 24.

19. CHernomorsko-Kaspijskij region: vyzovy i ugrozy nacional'noj bezopasnosti Rossii v usloviyah geopolitich- eskoj, georeligioznoj i geoekonomicheskoj konkurencii. Rostov-na-Donu, 2015. 214 p.

Размещено на Allbest.ru