Міжнародний досвід розв’язання регуляторних проблем на національному рівні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Міжнародний досвід розв'язання регуляторних проблем на національному рівні

Дурман Микола Олександрович

доцент кафедри державного управління і

місцевого самоврядування

Херсонського національного технічного університету

м. Херсон, Україна

Анотація

регуляторний політика державний влада

В статті розглядаються підходи до модернізації державної регуляторної політики у країнах з демократичними принципами управління. Особлива увага звертається на досвід таких країн, як Сполучені Штати Америки, Канада та Великобританія. Вказується, що регуляторна політика країн розвиненої економіки не є догмою, вона постійно змінюється та вдосконалюється. Проте власне регуляторна реформа - складний і тривалий процес, що відрізняється за масштабами, напрямками, глибиною, до того ж результати реформ багато в чому залежать від історичних умов, економічних і соціальних факторів, стратегії і методів дії урядів. Але досвід цих країн щодо: планомірності всіх регуляторних дій по галузям чи секторам, підвищення ефективності роботи суспільного сектору та запровадження в діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування процедур систематичного аналізу може стати нагальним для нашої країни.

Ключові слова: регуляторна реформа, державна регуляторна політика, принципи державної регуляторної політики, регуляторні структури, регуляторна діяльність, планування регуляторної діяльності, оцінка регуляторного впливу.

Summary

The article discusses approaches to the modernization of state regulatory policy in countries with democratic governance principles. Particular attention is drawn to the experience of countries such as the United States of America, Canada and the United Kingdom. It is stated that the regulatory policy of the advanced economies is not a dogma; it is constantly changing and improving. Regulatory reform is, in fact, a complex and lengthy process, varying in scale, direction, depth, and, moreover, the results of the reforms largely depend on historical conditions, economic and social factors, strategies and methods of action of governments. However, the experience of these countries in: the systematic nature of all regulatory actions by industry or sector, enhancing the efficiency of the public sector, and the introduction of systematic analysis procedures into public authorities and local self-government may be crucial for our country.

Keywords: regulatory reform, state regulatory policy, principles of state regulatory policy, regulatory structures, regulatory activity, planning of regulatory activity, regulatory impact assessment.

Постановка проблеми. У світовій практиці вже набуто достатньо інформації стосовно дієвості тих чи інших регуляторних змін, направлених на взаємодію між органами державної влади, місцевого самоврядування та підприємницькими структурами, в тому числі й самоврядними. Існує такий досвід і в Україні [1]. Хоча ми йдемо дещо позаду розвинених країн Заходу в частині ефективності регуляторного втручання в діяльність підприємницьких структур, однак знаходимося далеко попереду від більшості країн СНД. Якщо в більшості капіталістичних країн відбувається перехід до обмеження втручання держави в економічні процеси та зменшення регуляторного впливу, то в країнах з перехідною економікою (до яких відноситься і України) держава постійно робить спроби повернення до адміністративно - командної економічної системи з всеохоплюючою роллю держави без врахування ринкових умов. Якщо ми поглянемо на країни Західної Європи, США, Австралії, то ми чітко побачимо, що кількість і якість регуляторних дій напряму призводить до зростання економік цих країн.

Аналіз останніх джерел і публікацій. Серед провідних науковців, що вивчали сутність міжнародного досвіду щодо регуляторної політики були такі провідні вчені, як Ляпіна К., Ляпін Д., Береславський С., Козачок С. Літвінов О., Літвінова Н., Л. Вдовиченко та ін.

Виділення не вирішених раніше частин загальної проблеми. Автором з 2002 року розробляються теоретико-методологічні засади державної регуляторної політики, є певні наукові та практичні доробки. Однак можна сказати, що й на сьогодні в суспільстві та державно-управлінській практиці не має сталого уявлення про принципи та механізми запровадження державної регуляторної політики в державне управління, а також відсутні дієві інструменти для відслідкування ефективності цієї діяльності.

Тому вивчення досвіду провідних країн світу у сфері формування та реалізації державної регуляторної політики повинно стати одним із рушіїв ухвалення таких регуляторних рішень, які б сприяли розвитку економіки нашої держави, стимулювали розвиток підприємництва тощо.

Формулювання цілей статті. Метою статті є здійснення теоретико-методологічного аналізу міжнародного досвіду розв'язання регуляторних проблем на національному та регіональному рівнях, що дозволить врахувати їх особливості та забезпечити більш повну адаптацію до вітчизняних реалій.

Виклад основного матеріалу. Регуляторна політика відіграє ключову роль в ефективному функціонуванні ринкової економіки та є найкращим «двигуном» економічного зростання країни та регіону. Країни з демократичними принципами управління досягли найвищих стандартів життя. Керуючись досвідом цих країн, необхідне розроблення системи регулювальних дій з використанням ринкових принципів, яка б узгоджувалась із державною політикою економічного розвитку, впливала на неї, коригувала її, сприяла б отриманню значних зрушень у просуванні шляхом ринкових реформ. За для цього регуляторна політика країн розвиненої економіки не є догмою, вона постійно змінюється та вдосконалюється [2].

Уряди цих країн використовують такий механізм аналізу для досягнення поставлених цілей, основна з яких - вплив на економічні та соціальні процеси як в країні, так і в регіоні [3; 4].

У країнах, що нещодавно приєдналися до ЄС або перебуваються у статусі країн-кандидатів чи асоційованих членів, також велика увага приділяється регуляторним заходам, спрямованим на полегшення вступу у бізнес, покращення інвестиційної привабливості певних галузей економіки чи в цілому країни. Згідно проведеним опитуванням Світового банку та міжнародних економічних інституцій, наявність штучно створених адміністративних, процедурних чи фіскальних механізмів, що перешкоджають розвитку бізнесу, визнано одними з найвагоміших перешкод у спрямуванні країни до вільного ринку, що розвивається за конкурентними засадами. І тому проведення регуляторної реформи взагалі чи окремих її елементів вважається одним із найважливіших напрямів державної політики, направленої на розвиток та підтримку підприємництва [5].

Складна ситуація із зарегульованістю економіки притаманна не лише країнам пострадянського простору. У кожної країни є свої особливості державної регуляторної політики, різні теоретико-методологічні та практичні підходи до системи ухвалення та запровадження регуляторних рішень.

Звернемося спочатку до світової практики. Внаслідок факторів психологічного та управлінського характеру від зарегульованості потерпають економіки і розвинених країн. З метою виправлення ситуації та створення підґрунтя для економічного зростання уряди США, Канади та Великобританії першими почали провадити системну регуляторну реформу ще наприкінці 1970-х - початку 1980-х років [6]. Потім їх наслідували Австрія, Нова Зеландія, Мексика, Аргентина та деякі інші країни, які намагалися виправити негативні тенденції у своїх економіках. Результати свідчать самі за себе: наприклад, згідно із звітом спеціальної комісії США з питань регуляторного послаблення, діяльність цієї комісії з внесення змін до адміністративних актів та актів законодавства з 1981 р. по 1983 р. дозволила досягти економію для суспільства протягом наступних десяти років (до 1993 р.) 150 мільярдів доларів [6]. З цієї суми 110 мільярдів зекономлено через перегляд або скасування неефективних існуючих регуляторів, а 40 мільярдів становили доходи споживачів за рахунок дерегулювання сектора фінансових послуг.

Досвід іноземних країн, в яких проводилась регуляторна реформа, доводить складність та тривалість цих процесів. Регуляторні реформи різних країн різняться за масштабами, напрямками, глибиною, до того ж результати реформ багато в чому залежать від історичних умов, економічних і соціальних факторів, стратегії і методів дії урядів. Разом з тим, аналіз особливостей регуляторної реформи в розвинених країнах світу доводить, що ключовими компонентами успішних заходів з вироблення ефективної регуляторної політики були [7]:

удосконалення процесу та процедур розробки і прийняття регуляторних актів, зокрема:

планування регуляторної діяльності органів державної влади;

впровадження процедур оцінки впливу держаного регулювання національної економіки на споживачів, підприємців та бюджет держави на основі аналізу коштів і вигоди (очікуваного результату);

побудова ефективного механізму секторального або галузевого перегляду існуючого законодавства і підготовка пропозицій щодо скасування або покращення регулювання;

створення уповноваженого державного органу, який координує та контролює здійснення заходів щодо реалізації регуляторної політики в державі та наділення його реальної владою;

обмеження органів державної влади щодо прав на регулювання підприємницької діяльності.

Розглянемо особливості застосування кожного з цих заходів регуляторної реформи в окремих країнах.

Побудова нової процедури впровадження державного регулювання національної економіки є однією із головних складових регуляторних реформ, що має привести до зміни культури системи державного регулювання національної економіки та побудови такої системи, яка працюватиме на добробут громадян та забезпечуватиме ефективність регуляторної політики. Таке розуміння знайшло своє відображення в Канаді у запровадженому з 1978 року механізмі, якому передував аналіз соціально- економічних наслідків, що застосувався до основних регуляторів у сфері охорони здоров'я, безпеки та довкілля.

Також наприкінці 70-х Економічна Рада Канади отримала завдання провести серію спеціалізованих досліджень щодо наслідків державного регулювання національної економіки як на центральному, так і на місцевому рівнях [8]. В 1980 році Спеціальний комітет з впровадження регуляторної реформи при Палаті громад Канади, очолюваний Дж. Пітерсоном, розробив 29 Scott H. Jacobs. The Second Generation of Regulatory Reforms. URL: www. imf. org/external/pubs/ft/seminar/1999/reforms/jacobs. htm. Canada School of Public Service Act. Department of Justice Canada Web Site. URL: http://laws.justice.gc.ca/en/showdoc/cs/C-10.13///en?page=1. рекомендацій щодо вдосконалення процесу розробки та впровадження регуляторів. Відповідно до вимог розвитку регуляторної політики, регулюючі органи Канади при впроваджені нових нормативно-правових актів мали довести, що [9]:

існує проблема ризику для суспільства, втручання Уряду є доцільним, а впровадження державного регулювання є найкращою альтернативою;

громадськість брала участь в консультаціях, у розробці та внесенні змін до регуляторів та регуляторних програм;

вигоди від регуляторів (регуляторних механізмів, регуляторних рішень) перевищують їх сукупну вартість для громадян, влади та бізнесу;

здатність національної економіки накопичувати багатство та створювати робочі місця збільшується, нормативно-правовий акт не утворює додаткових регуляторних бар'єрів.

Впровадження другого компонента розглянемо на прикладі США. Побудова ефективної системи державного регулювання національної економіки в США почалася із запровадження програми централізованого нагляду. Наказ Президента США Д. Картера «Про вдосконалення державного регулювання» у 1977 р. встановив загальні принципи діяльності органів державної влади і передбачив регуляторний аналіз тоді, коли регулювання матиме суттєвий вплив на економіку [10]. Д. Картер створив групу нагляду за регуляторним аналізом, яка могла розглянути близько десяти найважливіших регуляторів щорічно, а очолили її мали економічні радники. В результаті адміністрація Д. Картера запровадила нагляд за державним регулюванням національної економіки і необхідність здійснення аналізу витрат та вигоди тими, хто приймає регуляторне рішення. Крім того, рішенням Апеляційного суду в Сієра Клаб-Кастл (округ Колумбія, США) було визначено, що одним з обов'язків Президента є перегляд ухвалених регуляторів [6].

З прийняттям Указу Президента США Б. Клінтона «Про регуляторне планування та перегляд» № 12866 від 30 вересня 1993 року реформа почала базуватися не на ідеї, що всі нормативно-правові акти погані і потребують свого скасування, а на тому, що регулятори будуть корисними, якщо вони базуються на ґрунтовному аналізі та за активної участі тих, кого стосується пропонований нормативний документ, тобто за участю підприємців, споживачів та тих, хто буде займатися моніторингом або контролем. Указ встановив, що вигода від державного регулювання національної економіки мусить перевищувати витрати, і ухвалив кілька змін, одна з яких полягала в тому, щоб сконцентрувати увагу наглядової ради на найважливіших регуляторах, зокрема на податках. Рада щорічно здійснювала нагляд за близько 2200 регуляторами, хоча її апарат не перевищував 40 фахівців [6]. Це дало змогу зосередити увагу на найважливіших ділянках державного регулювання національної економіки. Окрім того, було встановлено 90-денний строк розгляду запропонованого регулювання та посилено відкритість і відповідальність процесу нагляду.

Третій компонент розглянемо на прикладі Великобританії.

Регуляторна реформа у Великобританії почалася у 1984 р. зі створення урядовим рішенням Міждепартаментської інспекції з вивчення питань державного контролю над бізнесовим середовищем [7]. В результаті роботи ця інспекція дійшла висновку, що виконання урядових вимог накладає значні додаткові витрати на бізнес, особливо на малі підприємства. Однією з причин цього визначено великий ступінь централізації у прийнятті рішень для більшості традиційних форм впровадження регуляторів [6]. Як правило, державна установа оприлюднює велику кількість деталізованих, обов'язкових правил поведінки. Через величезне різноманіття заходів, що зазвичай підпадають під дію правил, цей деталізований наказовий підхід створює умови для стримування поведінки підприємця більшою мірою, ніж це виправдано метою державного регулювання національної економіки, або навпаки, - стримування поведінки підприємця меншою мірою, ніж це виправдано метою регулювання.

З метою протидії цим тенденціям уряд Великобританії запровадив правові заходи [11]: переформулювання регуляторних правил у більш загальні принципи, які залишають на розсуд чиновників, як застосовувати ці принципи у конкретних випадках конкретних фірм; делегування повноважень у виробленні правил менш централізованим, можливо, навіть приватним, установам, які можуть краще сприймати мінливі умови в кожній окремій фірмі; заміна деталізованих законодавчих положень кодексами практичної діяльності, які роз'яснюють, як досягти мети регулювання.

Ця Міждепартаментська інспекція дійшла висновку, що виконання урядових вимог накладає значні додаткові витрати на бізнес, особливо на малі фірми.

Це дослідження призвело до того, що в середині 80-х років британський уряд розробив власну стратегію розв'язання проблеми надмірного державного втручання в підприємницьку діяльність. Ця стратегія відома під назвою Ініціативи дерегулювання. Ініціатива дерегулювання спричинила два важливих види урядової дії:

огляд існуючої нормативної бази з питань бізнесу та його контролю, наслідком якого були конкретні пропозиції з дерегулювання;

впровадження інституту оцінки пропозицій щодо нових регулювань [12].

У Великобританії з метою залучення громадськості до участі у прийнятті регуляторних рішень, проекти регуляторних пропозицій разом з кошторисами витрат розсилаються для консультацій з представниками підприємств, яких безпосередньо стосується цей регулятор. Форма консультаційних процедур залежить від виду департаменту, а також від характеру запропонованого державного регулювання. Тут справа може стосуватися кількості та розміру секторів бізнесу, які найімовірніше, підпадуть під дію державного регулювання. Деякі департаменти радяться лише з торговими асоціаціями та іншими бізнесовими організаціями, покладаючи на останніх завдання зв'язку з окремими членами. Інші департаменти надсилають консультаційні документи безпосередньо до відповідних фірм і отримують відповіді на запропонований регулятор «з перших рук». Як тільки процес консультацій завершено, кошториси переглядаються і проект нового регулятора з оцінкою його впливу надсилається до Відділу дерегулювання при Резиденції Кабінету Міністрів для отримання коментарів [13]. Потім виробляється кінцева редакція пропозиції або документа, що засвідчує конкретну політику, і вона розповсюджується серед відповідальних за проведення політики як всередині, так і поза урядом.

Необхідно зазначити, що метод оцінки регулювання, який використовується у Великобританії, є дещо обмеженим порівняно зі скрупульозним аналізом витрат й очікуваного результату, який федеральний уряд США вимагає від своїх установ, що займаються регулюванням. Зокрема, у Великобританії нема жодної потреби в детальному розписі коштів, які виділяються на здійснення нагляду за дотриманням режиму чи соціальної користі від регулювання.

Тепер розглянемо принципи регуляторної політики в США. Ще в 70-х роках ХХ ст. в США розпочали проводити порівняльний аналіз витрат і очікуваного результату, до яких призводять певні рішення або дії адміністративного агентства [14].

Після проведення такого аналізу визначаються і розподіляються по пунктах конкретні витрати та користь від очікуваного результату рішення або дії. Якщо витрати перевищують користь, яку принесе очікуваний результат від дії або рішення, то від такого рішення або дії відмовлялися. Від багатьох агентств вимагалося проведення такого аналізу щодо будь-якого пропонованого нормативного акта, який може мати значний економічний вплив. Витрати або очікуваний результат від прийняття рішення або здійснення певних заходів, які неможливо подати в числовому вимірі, повинні однаково бути чітко визначеними.

Результат такого аналізу передається на розгляд Бюро менеджменту та бюджету, яке дає свій дозвіл агентству на видання відповідного нормативного акта [12].

З метою допомоги державним органам у підготовці економічного аналізу в січні 1996 р у США було підготовлено документ «Найкраща практика», що визначив стандарти високоякісного економічного аналізу державного регулювання національної економіки або у вигляді аналізу очікуваного регулярного впливу від певного запропонованого регулятору, або у вигляді ретроспективної оцінки регуляторної програми. Структура американських аналізів впливу державного регулювання зводиться до такого [6]:

викладається деталізований опис потреби в нормативному регулюванні та пояснюється, як цей регулятор вирішить вказану проблему;

здійснюється базовий аналіз витрат та оцінка очікуваного результату від запропонованого заходу контролю в кількісному вимірі (наскільки це можливо). До цих витрат відносять безпосередні витрати на уряд (витрати на нагляд за новими правилами), на підприємства та інші структури, яких безпосередньо стосується впровадження запропонованого регулятора, на будь-які інші несприятливі впливи (зовнішні ефекти): здоров'я, безпека та природа;

розглядаються усі можливі альтернативні вирішення проблеми шляхом знову ж таки оцінки витрат і очікуваного результату. Пояснюється, чому запланованій контрольній дії віддано перевагу перед іншими вигідними підходами.

Згідно з федеральним законом, вся ця інформація має бути надрукована у спеціальному виданні «Федеральний Реєстр» - офіційному журналі Федерального уряду США, який містить прийняті державними установами або пропоновані правила та громадські повідомлення [15]. Далі нормотворчий орган запрошує громадськість надіслати з приводу пропонованого нормативного акту письмові зауваження і розглядає їх. Потім йде публікація остаточного варіанту нормативного акту з детальним поясненням причин його прийняття.

Другим важливим чинником регуляторного процесу було те, що вже в 70-х роках у США розпочали проводити порівняльний аналіз витрат і очікуваного результату, які випливають з певного рішення або дії адміністративного агентства. Після проведення такого аналізу визначаються і розподіляються по пунктах конкретні витрати та користь від очікуваного результату рішення або дії. Якщо витрати перевищують користь, яку принесе очікуваний результат від дії або рішення, то від такого рішення або дії відмовлялися. Від багатьох агентств вимагалося проведення такого аналізу щодо будь-якого пропонованого нормативного акту, який може мати значний економічний вплив. Витрати або очікуваний результат від прийняття рішення або здійснення певних заходів, які неможливо подати в числовому вимірі, повинні однаково бути чітко визначеними. Результат такого аналізу передається на розгляд Бюро менеджменту та бюджету, який дає свій дозвіл агентству на видання відповідного нормативного акту [16].

Проте наявність такої регуляторної системи із- за ряду мотивацій державних органів управління не забезпечила США від надмірної зарегульованості. Пов'язано це було з тим, що 14 департаментів, які діють на федеральному рівні, мали величезні повноваження щодо продукування НПА і надмірна кількість регулювань була їм вигідна, бо посилювала їхні владні повноваження, а також ще й тому, що на кожне регулювання в бюджет закладалися кошти.

Вважається, що найбільших успіхів у галузі дерегулювання досягла Канада. Саме ця країна найглибше просунулася в побудові ефективної регуляторної політики. Можливо тому Канада має один із найвищих у світі стандартів життя.

Регуляторна реформа в Канаді була започаткована наприкінці 70-х - на початку 80-х років, коли в уряді з'явилося дедалі більше прихильників того, що процес прийняття регулювань повинен бути більш ефективним. Таке розуміння знайшло своє вираження в запровадженні з 1978 року проведення аналізу соціально-економічних наслідків, що застосовувався до основних регулювань у сфері охорони здоров'я, безпеки та довкілля [17].

Канадський «План дій щодо впровадження регуляторної реформи» передбачає заходи прискорення процесу доступу для громадян та урядових структур до інформації, що стосується регуляторів [18]. Для цього пропонується використання більш зрозумілої мови у регуляторних актах; відпрацювання механізму реагування на скарги та розробка нової регуляторної культури (значне розширення навчальних програм, обговорення через комп'ютерну мережу Інтернет, групові дискусії через веб-сторінки, інформаційні листки тощо).

У 1992 році уряд Канади постановою про регуляторну політику запровадив відомчі та парламентські огляди регуляторів [19]. Всі відомства були зобов'язані провести оцінку програм регуляторів шляхом громадських консультацій та оприлюднення, їх доцільності. Вони також визначали вплив регуляторів на конкурентоспроможність Канади на світовому ринку та шляхи удосконалення регуляторних програм, процедур, а також міжурядової кооперації.

У процесі проведення таких оглядів Секретаріат Казни надавав їм підтримку через консультації та підтримку процесу обміну інформацією 26 міністерств та урядових агентств, котрі завершили огляди існуючих регуляторів в червні 1993 року та розробили процедуру відміни та внесення змін до існуючих регуляторів на наступні п'ять років. Таким чином, це заклало підвалини для побудови ефектнішого механізму перегляду існуючого законодавства відповідно до конкретних історичних, економічних умов та для підготовки пропозицій щодо скасування або покращення певного державного регулювання національної економіки. Цей механізм було реалізовано, як ми бачимо, завдяки запровадженню нового правового інституту - дерегулювання підприємницької діяльності [20].

У Канаді при розробці переважної більшості проектів нормативних документів регулюючими органами використовується аналіз вигод та витрат при оцінці впливу того чи іншого регулятора на ринок праці, на споживачів та на інші сфери національної економіки. Велика увага в Плані дій щодо впровадження регуляторної реформи, затвердженому Урядом Канади у 1994р., приділялася новому Тесту щодо впливу на бізнес (Business Impact Test) [21]. Цей тест є спеціальною комп'ютерною програмою, що дозволяє розробнику регулятора визначити його можливий вплив на приватний сектор. З кінця 1996 року від усіх регуляторних управлінь та органів вимагається використання Тесту або подібного аналізу при розробці усіх важливих регуляторних змін.

На підставі аналізу світового досвіду, можна зробити висновок, що головними напрямами запровадження державної регуляторної політики у практику державного управління є:

забезпечення планомірності всіх регуляторних дій по галузям чи секторам, тобто забезпечення підвищення узгодженості регуляторних актів між собою і передбачуваності процесу державного регулювання;

підвищення ефективності роботи суспільного сектору, який повинен захищати свої права через аналіз на етапі попереднього обговорення всіх пропонованих регулятивних норм і «відсів» тих з них, які будуть не ефективними чи не раціональними;

запровадження в діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування процедур систематичного аналізу діючих регуляторних норм з метою своєчасного виявлення тих з них, що негативно впливають на розвиток підприємницької діяльності, наприклад, за «принципом гільйотини».

Размещено на Allbest.ru