Направления преобразования универсальной правозащитной системы ООН в современных условиях

Реформирование универсального правозащитного механизма ООН происходит в условиях сопоставления различных точек зрения участников процесса, согласования противоречивых позиций на основе взаимных уступок и компромиссов.

Достижением Декларации является и то, что благодаря ей в системе современного международного права сформировалась новая отрасль - «международное право прав человека», представляющая собой совокупность принципов и норм, регулирующих международное сотрудничество государств по признанию, обеспечению и защите прав человека. В основе данной отрасли международного права, как и любой другой, лежат основные принципы международного права, среди которых в данном случае первостепенное значение имеет принцип уважения прав и свобод человека, определяющий международные обязательства государств в рассматриваемой сфере.

В период универсализации международных отношений отрасль «Международное право прав человека» продолжает развиваться как на доктринальном, так и на нормотворческом уровне [1, с. 39].

В рамках ООН долгое время обсуждались различные предложения государств и членов договорных органов по реформированию правозащитного механизма ООН, по внесению изменений в его институциональную часть. Генеральная Ассамблея ООН на своем заседании 15 марта 2006 г. приняла Резолюцию 60/251, под названием «Совет по правам человека», предусматривающую создание взамен Комиссии по правам человека Совет по правам человека в количестве 47 государств-членов в качестве вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи ООН [2]. Согласно данной Резолюции Совет по правам человека как основной правозащитный орган ООН уполномочен содействовать всеобщему уважению и защите прав человека; рассматривать ситуации, связанные с их грубыми и систематическими нарушениями; содействовать эффективной координации и деятельности всех правозащитных органов в рамках Организации Объединенных Наций.

Одной из новелл данной Резолюции было предоставление Совету по правам человека полномочия проводить на основе объективной и достоверной информации Универсальные периодические обзоры выполнения каждым государством его международных обязательств и обязанностей в области прав человека. Как видим, в рамках Совета по правам человека заработал новый механизм в области прав человека, но при проведении оценки Универсальных периодических обзоров невозможно было решить все вопросы реформирования правозащитного механизма ООН, в связи с чем Генеральная Ассамблея ООН поручила Совету в течение года усовершенствовать порядок осуществления Специальных процедур, вынесения экспертных заключений и ускорить срок разрешения индивидуальных сообщений (жалоб).

Совет по правам человека стал органом, уполномоченным обсуждать на своих сессиях все основные вопросы, относящиеся к сфере прав человека и принимать по ним соответствующие решения. В связи с актуализацией проблемы реформирования правозащитных органов и механизмов ООН, которое должно осуществляться на основе принципа «наилучшей защиты прав человека», представляется своевременной постановка вопроса об оптимизации работы Совета по правам человека ООН, о сокращении количества Специальных процедур путем их объединения и введения более эффектного порядка рассмотрения докладов конвекционных органов.

В реализации правозащитного механизма ООН участвуют наряду с органами, состоящими из представителей государств-членов, также органы, в состав которых входят независимые эксперты, действующие в личном качестве. В современный период в значительной степени возрастает роль экспертных органов ООН, контролирующих выполнение государствами взятых на себя обязательств [3, с. 316; 4, с. 30 - 31].

Успех процесса перестройки и модернизации правозащитной системы ООН, совершенствования функционирования договорных органов и так называемых Специальных процедур в рамках Совета по правам человека ООН имеет также существенное значение для улучшения процесса защиты прав человека и в рамках внутригосударственного права.

Оценка результативности проводимого реформирования правозащитного механизма ООН должна осуществляться с учетом количества и качества представленных государствами и рассмотренных комитетами Универсальных периодических обзоров, эффективности действия системы международного контроля за выполнением государствами своих обязательств в сфере прав человека, оценки интенсивности предпринятых государствами мер по осуществлению положений договоров, поступивших в комитеты и рассмотренных ими индивидуальных сообщений учета численности (жалоб).

Важное значение имеет начатый в 2000 г. процесс упрощения процедур принятия и исполнения решений договорными органами и обеспечения публичности их решений, отражающих в годовых отчетах списки стран, не выполняющих рекомендации соответствующих комитетов. Исполнению этих рекомендаций способствовало бы включение в Факультативные протоколы к Пактам о правах человека специальной статьи: «страны-участницы обязуются исполнять решения комитета [5, с. 56]».

Особое значение имеет реальная реализация государствами тех прав человека, которые закреплены в Пакте об экономических, социальных и культурных правах, поскольку данный международно-правовой акт требует от государств обеспечивать социальные права своих граждан в соответствии с уровнем их экономического развития, но такие права они в состоянии обеспечить лишь по мере роста уровня своей экономики, а этого достигнуть гораздо сложнее развивающимся странам, находящимся на низком уровне своего экономического развития. Они могут добиться экономического роста только при установлении взаимовыгодного сотрудничества с развитыми государствами и получения международной помощи.

Все вышеизложенное ставит перед юристами-международниками новые задачи по разработке мер, способных эффективно повысить универсальную правозащитную систему ООН [6, с. 13-14], поскольку в условиях глобализации возрастает роль этой организации как универсального координирующего центра международного механизма защиты прав и свобод человека, в котором определенное место занимает специально созданное подразделение - Управление Верховного комиссара ООН по правам человека, созданного на основе Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН № 48/141 от 20 декабря 1993 и обладающего полномочиями по расследованию ситуаций в области нарушения прав человека и опубликовании отчетов по итогам расследований [7, с. 250].

Для повышения результативности деятельности Управления Верховного комиссара ООН по правам человека целесообразно усилить подотчетность его деятельности государствам-членам ООН и добиться согласования его программ с ними.

Но все же особое значение для реформирования правозащитного механизма ООН имеет совершенствование порядка работы договорных контрольных органов по правам человека, наделение экспертных органов более широкими полномочиями [8]. К тому же явно требуется увеличить продолжительность сессий комитетов и поднять уровень финансирования этих органов.

Многие эксперты, в том числе члены конвенционных комитетов, сходятся во мнении, что для улучшения процедуры представления государствами докладов и рассмотрения их экспертными органами необходимо преобразовать весь контрольный механизм. Одни считают, что нужно представлять единый доклад, объединяющий информацию об имплементации государствами-участниками в национальное законодательство всего объема прав человека. В итоге обсуждения идея о едином докладе была отвергнута на том основании, что для государств - участников будет очень сложным обеспечить подачу единого доклада.

Вторая идея заключалась во введении системы докладов по определенной проблематике или так называемых тематических докладов.

По мнению большинства специалистов, концепция докладов, ориентированных на определенную проблематику, и концепция тематических докладов не могут быть реализованы в современный период, они требуют дальнейшего осмысления и оценки.

Кроме того, система средств, применяемых конвенционными органами, также требует значительного усовершенствования. Комитеты имеют в своем распоряжении широкий набор средств: они вправе попросить представителей государств включить ответы на поставленные вопросы в последующий доклад, предоставить в письменной форме информацию по интересующему вопросу, установить окончательные сроки для получения письменных ответов. Для успешной реализаций этих требований необходимо активизировать помощь государствам, испытывающим технические и финансовые трудности по выполнению своих обязательств по предоставлению докладов.

По справедливому мнению Гремза Н. Ю., требуется гармонизация и унификация норм, содержащихся в руководствах по составлению и рассмотрению докладов государств [9, с. 225].

Новой положительной тенденцией является все более усиливающееся сближение между международным и национальным регулированием процесса защиты прав человека. На международном уровне конкретизируются международные стандарты прав человека и совершенствуется деятельность контрольных органов за их соблюдением, а на национальном уровне активизируется процесс приведения государствами своего законодательства в соответствие с международными стандартами.

В эпоху глобализации особое значение приобретает качественное проведение реформы правозащитных механизмов системы ООН, поскольку Пакты о правах человека оказались в состоянии конкуренции с региональными системами по защите прав человека и в первую очередь с европейской системой [1, с. 35]. Поэтому требуется усилить динамичность осуществления мер по совершенствованию правозащитной системы ООН. Региональные системы по защите прав человека выигрывают потому, что в них созданы суды, выносящие обязательные решения и имеющие полномочия присуждать подавшим индивидуальные жалобы лицам денежные компенсации, что в значительной степени дает им преимущество перед принимающими рекомендательные решения Комитетами ООН.

Именно поэтому некоторые специалисты в рассматриваемой сфере предлагают создать в системе ООН такой Суд. Это предложение вызывает возражение большинства государств, и лишь представитель Австралии еще в период разработки Пакта о гражданских и политических правах высказался за создание в рамках действия данного Пакта специального международного суда по правам человека, но его не поддержали другие государства-участники.

Уместно упомянуть, что граждане стран Европы предпочитают обращаться с индивидуальными жалобами не в Комитеты Пактов по правам человека, а в Европейский суд по правам человека по той причине, что у механизмов действия Пактов имеет место недостаточная степень исполнимости государствами, как своих обязательств, так и выносимых Комитетами решений. Как свидетельствует практика, механизм действия судов более эффективен, их решения являются обязательными и исполняются в большинстве случаев и более качественно, чем решения Комитетов, к тому же достаточно высок авторитет судебной власти.

Таким образом, современная универсальная система правозащитных механизмов, состоящая из двух составляющих: из органов, действующих в соответствии с Уставом ООН и принятыми органами ООН решениями, и из конвенционных контрольных органов, к сожалению, уступает по эффективности действия европейской региональной системе.

По мнению известного зарубежного ученого Генри Стайнера, разумнее создавать и развивать региональные системы разрешения индивидуальных жалоб [10, р. 470].

Но особенно важно в настоящее время, в рамках ООН усовершенствовать механизм рассмотрения жалоб о массовых и грубых нарушениях прав человека, в структуре которого особую роль играют экспертные органы [5, с. 47 - 49]

В настоящее время любое нарушение прав, в том числе индивидуальных прав может быть обжаловано лицом в различные контрольные органы ООН.

Экспертизу сообщений лиц, утверждающих, что они являются жертвами нарушения государством - участником их прав или свидетельствующих о массовых и грубых нарушениях прав человека на определенной территории, уполномочен проводить Консультативный комитет, действующий под руководством Совета по правам человека ООН. Он функционирует в качестве аналитического центра и состоит из 18 экспертов, избирающийся по принципу справедливого географического распределения.

Следует отметить, что значительное количество индивидуальных жалоб направляется в Консультативный комитет гражданами различных государств или группами лиц, а также неправительственными организациями. Для их разрешения Совет по правам человека учредил две рабочие группы: Рабочую группу по сообщениям и Рабочую группу по ситуациям, уполномоченные проводить по две сессии в год. Первая из них согласно регламенту и критериям определяет приемлемость, жалоб, т. е. устанавливает, действительно ли подаваемая жалоба о систематических и достоверно подтвержденных грубых нарушениях прав человека и основных свобод является обоснованной. В случае принятия положительного решения данная жалоба передается в Рабочую группу по ситуациям, которая на основании полученной информации предоставляет Совету по правам человека соответствующий доклад и рекомендации по принятию решений.

При этом рассматриваются жалобы на все государства-члены ООН, независимо от того, являются ли они участниками тех или иных соглашений по правам человека, если нарушаются конкретные статьи Всеобщей декларации прав человека 1948 г.

Чаще всего в жалобах речь идет о нарушениях гражданских прав, об убийствах, насильственных исчезновениях людей, пытках, арестах и т. д.

Важно иметь в виду, что если первоначально в ООН поступало несколько тысяч жалоб на массовые и грубые нарушения прав человека в различных государствах, то затем их число в значительной степени сократилось. В 2015 г. десятью договорными органами были рассмотрены всего 160 индивидуальных сообщений (жалоб).

Сейчас лишь несколько жалоб Рабочая группа по сообщениям ежегодно рассматривает на своих заседаниях и передает в Рабочую группу по ситуациям, которая, как правило, отвергает большинство из них и передает Совету по правам человека для решения всего одну - две жалобы, к тому же, как было сказано ранее, его решения носят лишь рекомендательный характер.

Вопросом, требующим решения, является вопрос о совершенствовании процедуры рассмотрения индивидуальных жалоб частных лиц, тем более, что жалобы по содержанию все время усложняются. Повышению эффективности работы с жалобами мешает сложность порядка их рассмотрения, отсутствие технической помощи со стороны секретариата ООН и финансовые затруднения, которые испытывают экспертные органы.

Нужно добиться того, чтобы процедура рассмотрения индивидуальных сообщений играла более существенную роль в изменении поведения государств в области обеспечения прав человека.

На сегодня главным недостатком в деятельности Совета по правам человека является, как уже было сказано выше, то, что его решения носят рекомендательный характер, этот орган не имеет полномочий принимать обязательные решения, в том числе по пересечению массовых и грубых нарушений прав человека.

Предлагаемая усовершенствованная система будет исходить из того, что такие решения будут носить не рекомендательный, а обязательный характер, что позволит более эффективно пресекать грубейшие нарушения прав человека.

Проф. Карташкин В. А. предлагает, заслуживающую внимания меру по повышению ответственности государств, виновных в массовых нарушениях прав человека, заключающуюся в том, чтобы решения Комиссии экспертов о пресечении массовых, грубых и систематических нарушений прав человека передавались на обсуждение Совета Безопасности ООН, который уполномочен в соответствии с Уставом ООН решать вопрос о применении принудительных мер к нарушителям [4, с. 33].

Такой порядок, действительно, может усилить гарантии объективности и беспристрастности решений, принимаемых экспертными органами по индивидуальным жалобам частных лиц.

Видимо поэтому, при вынесении решений по индивидуальным жалобам на грубые нарушения прав человека всё чаще выносятся особые мнения отдельных экспертов, что в значительной степени снижает эффективность действия принципа консенсуса при принятии решений.

Ковалев А. А. считает, что использование метода консенсуса при принятии решений не целесообразно, поскольку при этой процедуре излишне затягивается процесс рассмотрения жалоб, поэтому он предлагает отказаться от принципа консенсуса в пользу принятия решений путем большинства голосов [11, с. 358 - 359]. Переход к такому порядку принятия решений позволит поднять качество таких решений и усилит их авторитет, тем более, что регламенты соответствующих органов позволяют это сделать. Внесение такого изменения станет еще одним шагом на пути признания решений договорных органов юридически обязывающими.

Целесообразно обратить внимание ещё на один важный вопрос: все 10 основных соглашений по правам человека, включая факультативные протоколы к ним, приняты на основе специальных резолюций Генеральной Ассамблеи ООН, которые по Уставу ООН обладают лишь рекомендательной силой.

Обязательный характер имеют лишь правообразующие резолюции этого органа, к которым относятся те из них, которые учреждают новые органы и механизмы, например, резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 60/251 от 15 марта 2006 г., учредившая Совет по правам человека. В условиях глобализации целесообразно повысить юридическую силу резолюций Генеральной Ассамблеи ООН. Из всего вышесказанного следует, что в нынешних условиях созданный в рамках ООН механизм правозащитной деятельности не в состоянии решить выше обозначенные сложные проблемы. Сложившееся ныне положение в этой сфере вызывает необходимость принятия более серьёзных мер по контролю за соблюдением государствами международных обязательств по защите прав человека и по пресечению массовых и грубых их нарушений.

Нужно создать такой механизм, который бы при принятии окончательного решения адекватно учитывал мнение как представителей государств, так и независимых экспертов.

Система рассмотрения индивидуальных жалоб должна быть без каких-либо промежуточных звеньев, усложняющих эту процедуру, что станет гарантией принятия объективных решений.

Для достижения этой цели Карташкин В. А. предлагает создать новый вспомогательный орган Совету Безопасности ООН - Комиссию экспертов по правам человека с целью достижения наилучшей защиты прав человека [4, с. 33].

Пока отсутствие возможностей принудительного осуществления решений договорных органов ООН остается одним из главных недостатков процедуры рассмотрения индивидуальных жалоб частных лиц.

Ещё одним важным вопросом, связанным с реформированием правозащитного механизма ООН, является вопрос о систематизации норм, по защите прав человека, поскольку в значительной степени возросло количество регулярно принимаемых норм в данной области, такие нормы принимаются постоянно и могут со временем вступить в противоречие друг с другом.

Для того, чтобы избежать такого нежелательного результата целесообразно согласовывать друг с другом и систематизировать все принятые нормы в данной сфере в одном документе.

Система договорных органов в ее современной форме практически исчерпала свой потенциал, поэтому в ООН были разработаны предложения по созданию единого постоянного договорного органа по правам человека.

Это имело бы смысл, если бы такой орган сумел выработать консолидированный и всесторонний подход к реализации договоров по правам человека и по контролю за их исполнением.

Представляется, что единый договорный орган может быть создан в будущем, такая идея должна рассматриваться в долгосрочном плане, поскольку для ее эффективной реализации требуются серьезные структурные изменения.

С точки зрения проф. Абашидзе А. Х. , в связи с созданием нового механизма в виде Универсального периодического обзора разумным является «сохранение в нынешнем виде системы договорных органов по правам человека как важного сегмента международных независимых экспертов» [12, с. 60].

Западными юристами-международниками продолжаются попытки реализовать идею учреждения единого постоянного договорного органа, что предполагает наличие единого контрольного механизма.

Управление Верховного комиссара ООН по правам человека инициировало процесс укрепления системы договорных органов по правам человека, в этом просматриваются попытки реализовать идею создания единого договорного органа.

Активизации Межправительственного процесса по повышению эффективности функционирования системы договорных органов по правам человека способствовала резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 66/254 от 22 февраля 2012 г. [13].

Итак, высказывается предложение учредить один постоянно действующий орган, полномочный выносить решения по всем существующим правозащитным процедурам и по рассмотрению жалоб частных лиц. В настоящее время далеко не все государства готовы одобрить создание такого постоянно действующего органа. Для многих из них еще более неприемлемым является идея создания в рамках ООН судебного органа, уполномоченного выносить обязательные к исполнению решения. Но время и изменившиеся обстоятельства требуют перемен. Перед лицом усложнившихся обстоятельств договорные органы ООН по правам человека, на взгляд Ковалева А.А. вполне способны будут взять на себя новую, более широкую ответственность [11, с. 359 - 361].

Учитывая это, некоторые авторы обосновывают необходимость принятия единого универсального договора-Хартии прав человека для XXI века, но, к сожалению, не раскрывают, какие именно положения должен содержать данный документ [14, с. 239; 4, с. 36].

В обоснование своей позиции они ссылаются на то, что мир вступает в особую эпоху своего развития, в связи с чем международные отношения второй половины XXI века будут иными, чем сейчас, что приведет к изменению действующих механизмов по защите прав человека. Именно поэтому в перспективе вполне возможно будет разработать и принять «Хартию прав человека для XXI века», которая призвана заменить международные Пакты о правах человека и некоторые другие важные международные договоры в рассматриваемой сфере. Хартия будет посвящена комплексному международно-правовому регулированию всех аспектов, касающихся прав человека, она будет содержать новые принципы и нормы по их защите. С применением такого единого документа, считают его сторонники, появится возможность решить ряд организационных, процедурных и иных вопросов.

Сейчас же совершенствование механизма международной защиты прав человека должно осуществляться на основе действующей правовой базы, на универсальном уровне и при плодотворном сотрудничестве государств с договорными органами ООН.

Именно поэтому нельзя согласиться с мнением зарубежных специалистов по данной проблеме Г. Стайнером и П. Альстоном в том, что необходимо создавать и развивать региональные системы разрешения индивидуальных жалоб частных лиц, что, будто бы, именно это позволит более эффективно обеспечивать контроль за нарушениями прав человека в государствах различных географических регионов [10, с. 469 - 470].

Как видим, высказываются весьма радикальные предложения, которые готовы одобрить и принять далеко не все государства.

Поэтому на сегодняшний день в интересах всех государств должен неукоснительно действовать состоящий из трех документов Биль о правах человека, содержащий важнейшие принципы и нормы, обеспечивающие защиту прав человека.

Для успеха выше обозначенных реформ требуется более взвешенное и реалистичное определение их направленности.