Правові проблеми децентралізації в природоохоронній сфері

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний університет біоресурсів і природокористування України

ПРАВОВІ ПРОБЛЕМИ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ В ПРИРОДООХОРОННІЙ СФЕРІ

Ткаченко О.М., аспірант кафедри аграрного,

земельного та екологічного права

імені академіка В.З. Янчука

Анотація

децентралізація природоохоронний контрольний наглядовий

У статті розкриваються правові проблеми реалізації державної реформи децентралізації контрольно-наглядової функції в природоохоронній сфері. З'ясовано, що така децентралізація складається з двох завдань: 1) передачі низки контрольно-наглядових повноважень Державної екологічної інспекції органам місцевого самоврядування; 2) організація діяльності природоохоронних інспекторів (екологічних шерифів) на базі територіальних громад. Встановлено порушення термінів законодавчого врегулювання зазначених питань, а також неефективність передачі контрольно-наглядових повноважень на місцях громадським екологічним інспекторам.

Ключові слова: децентралізація, територіальна громада, природоохоронна сфера, контроль, нагляд, громадський екологічний інспектор.

Аннотация

В статье раскрываются правовые проблемы реализации государственной реформы децентрализации контрольно-надзорной функции в природоохранной сфере. Выяснено, что такая децентрализация состоит из двух задач: 1) передачи ряда контрольно-надзорных полномочий Государственной экологической инспекции органам местного самоуправления; 2) организация деятельности природоохранных инспекторов (экологических шерифов) на базе территориальных общин. Установлено нарушение сроков законодательного урегулирования указанных вопросов, а также неэффективность передачи контрольно-надзорных полномочий на местах общественным экологическим инспекторам.

Ключевые слова: децентрализация, территориальная община, природоохранная сфера, контроль, надзор, общественный экологический инспектор.

Annotation

LEGAL PROBLEMS OF DECENTRALIZATION IN ENVIRONMENTAL SPHERE

The article reveals the legal problems of implementation of the state reform of decentralization of control and supervision functions in the environmental sphere. It is revealed that such decentralization consists of two tasks: 1) the transfer of a number of control and supervisory powers of the State Environmental Inspectorate to local self-government bodies; 2) organization of activity of environmental inspectors (environmental sheriffs) on the basis of territorial communities. The violation of the terms of the legislative regulation of these issues, as well as the ineffectiveness of the transfer of control and supervision powers on the ground to public environmental inspectors, is established.

Key words: decentralization, territorial community, nature protection sphere, control, supervision, public ecological inspector.

Постановка проблеми

Протягом останніх п'яти років Україна активно впроваджує реформу місцевого самоврядування на основі європейських цінностей, зокрема положень Європейської хартії місцевого самоврядування, ратифікованої Законом України 15 липня 1997 р. № 452/97 [1], та з урахуванням українських особливостей і традицій розвитку місцевої демократії.

Ця реформа базується на принципах децентралізації влади та субсидіарності, тобто передачі повноважень органів виконавчої влади у відповідних сферах органам місцевого самоврядування та створенні належних матеріальних і фінансових умов задля забезпечення здійснення цих повноважень.

Розподіл повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування на різних рівнях адміністративно-територіального устрою здійснюватиметься таким чином: 1) якомога більше повноважень повинні мати органи, що мають найтісніший контакт із людьми з метою найбільш успішної реалізації таких повноважень; 2) зазначені органи повинні мати необхідні організаційні, матеріальні та фінансові ресурси задля забезпечення обсягу та якості послуг, які надаються населенню, відповідно до державних соціальних стандартів і нормативів.

Правовою основою децентралізації влади та реформування місцевого самоврядування є Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 1 квітня 2014 р. № 333-р [2].

Відповідно до цієї Концепції стратегічною метою децентралізації влади та реформування місцевого самоврядування є створення і підтримка повноцінного життєвого середовища для громадян, надання високоякісних і доступних адміністративних та соціальних послуг, становлення дієвих інститутів місцевої демократії, задоволення інтересів громадян в усіх сферах життєдіяльності на відповідній території, узгодження інтересів держави та територіальних громад.

Основними шляхами досягнення такої мети визначено відхід від централізованої моделі державного управління, забезпечення спроможності місцевого самоврядування та побудова ефективної системи територіальної організації влади в Україні, реалізація повною мірою положень Європейської хартії місцевого самоврядування, принципів субсидіарності, повсюдності і фінансової самодостатності місцевого самоврядування.

Тому серед середньострокових цілей реалізації цієї Концепції визначено, зокрема, розмежування повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування на засадах децентралізації влади, про ефективність якої в екологічній сфері й буде йти мова в цьому дослідженні.

Отже, метою дослідження є визначення ефективності децентралізаційних процесів, що відбуваються в екологічній сфері.

Стан дослідження

Проблеми децентралізації влади в екологічній сфері були предметом досліджень таких вчених: В.І. Андрейцева, ГІ. Балюк, А.П. Гетьмана, В.М. Єрмоленка, І.Д. Казанчук, В.В. Костицького, М.В. Краснової, Ю.А. Краснової, Н.Р. Малишевої, Ю.С. Шемшученка та ін. Однак, незважаючи на велику кількість наукових розробок, присвячених різним аспектам цієї проблематики, правові питання ефективності децентралізації контрольно-наглядової функції в природоохоронній сфері залишаються актуальними і нині.

Виклад основного матеріалу

Відповідно до розділу XVII Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої постановою Верховної Ради України від 11 грудня 2014 р. № 26-VIII [3] та на виконання розділу Ш п. 11 «Плану пріоритетних дій Уряду на 2016 рік», затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27 травня 2016 р. № 418-р [4], було розроблено та розпорядженням Кабінету Міністрів України від 31 травня 2017 р. № 616-р затверджено Концепцію реформування системи державного природоохоронного контролю (далі - Концепція) [5], якою встановлюється, що охорона довкілля буде в переліку повноважень органів державної виконавчої влади обласного рівня.

Водночас Концепцією передбачається, що в рамках децентралізаційних процесів відбувається передача окремих функцій природоохоронного контролю місцевим громадам - жителям, об'єднаним постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільним об'єднанням жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр [6]. До таких функцій належать, зокрема, контроль і нагляд за засміченням землі, об'єктами природно-заповідного фонду місцевого значення, полюванням, браконьєрством, поводженням з відходами, а також організація діяльності інституту громадських інспекторів з охорони довкілля (екологічних шерифів) на базі місцевих громад.

Але чи вирішить таке реформування проблеми сучасної контрольно-наглядової діяльності у природоохоронній сфері?

На виконання положень зазначеної Концепції було прийнято Розпорядження Кабінету Міністрів України від 23 травня 2018 р. № 353-р «Про затвердження плану заходів щодо реалізації Концепції реформування системи державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища» [7], відповідно до якого:

1) на Міністерство екології та природних ресурсів України, Державну екологічну інспекцію України, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, Міністерство фінансів України, Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, Державну службу геодезії, картографії та кадастру України, Державне агентство рибного господарства України, обласні та Київську міську державну адміністрацію, всеукраїнські асоціації органів місцевого самоврядування (за згодою) покладався обов'язок у 2018 р. внести зміни до законів України «Про охорону навколишнього природного середовища» [8], «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві державні адміністрації» [9] щодо здійснення Службою державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів (Державною природоохоронною службою України) та передачі територіальним громадам окремих функцій, зокрема з нагляду (контролю) за зеленими насадженнями, засміченням землі, полюванням, додержанням режиму об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення, боротьби з браконьєрством.

Однак станом на квітень 2019 р. ані такі зміни не були внесені у законодавство, ані реформовано Державну екологічну інспекцію України в Державну природоохоронну службу України;

2) на Міністерство екології та природних ресурсів України, Державну екологічну інспекцію України, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, Міністерство фінансів України, обласні та Київську міську державну адміністрацію покладався обов'язок у період 2018-2019 рр. організувати діяльність громадських інспекторів з охорони навколишнього природного середовища - природоохоронних інспекторів (екологічних шерифів) на базі територіальних громад та створити тренінговий центр для їх навчання та атестації на базі Державної природоохоронної служби України. Однак такі заходи також не були виконані!

Невиконання або несвоєчасне виконання Міністерством екології та природних ресурсів України окреслених завдань - не єдина проблема розвитку цього питання. Ключовим моментом питання децентралізації контрольно-наглядової функції в природоохоронній сфері є передача її на місцях громадським екологічним інспекторам (екологічним шерифам)!

Відповідно до Наказу Міністерства екології та природних ресурсів України від 27 лютого 2002 р. № 88 «Про затвердження Положення про громадських інспекторів з охорони довкілля» [10] громадським інспектором може бути особа, яка: 1) є громадянином України; 2) досягла 18 років; 3) має досвід природоохоронної роботи; 4) пройшла співбесіду в органах Держекоінспекції з питань попередньої природоохоронної роботи та знань основ природоохоронного законодавства.

Призначені громадські інспектори отримують посвідчення встановленого зразка, що підтверджують їх повноваження. У посвідченні вказуються: орган, який видав посвідчення; номер посвідчення, прізвище, ім'я, по батькові громадського інспектора; територія, в межах якої може здійснювати повноваження громадський інспектор; термін дії посвідчення, права громадського інспектора. Термін дії посвідчення - 1 рік, який щорічно продовжується за результатами оцінки щорічного звіту громадського інспектора про виконану роботу.

Відповідно до зазначеного Наказу, громадські екологічні інспектори під час здійснення контрольно-наглядової функції мають право:

- брати участь у проведенні перевірок додержання підприємствами та громадянами вимог природоохоронного законодавства, норм екологічної безпеки охорони (спільно з працівниками органів Держекоінспекції, інших державних органів, які здійснюють контроль за охороною, раціональним використанням та відтворенням природних ресурсів, органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування);

- за направленням органу Держекоінспекції, який призначив громадського інспектора, проводити рейди та перевірки і складати акти перевірок;

- складати протоколи про адміністративні правопорушення під час виявлення порушень природоохоронного законодавства, відповідальність за які передбачена Кодексом країни про адміністративні правопорушення, і подавати їх відповідному органу Держекоінспекції з метою притягнення винних до відповідальності;

- перевіряти документи на право використання об'єктів тваринного світу, зупиняти транспортні (у тому числі плаву - чі) засоби та проводити огляд речей, транспортних (у тому числі плавучих) засобів, знарядь полювання і рибальства, добутої продукції та інших предметів та ін.

Згідно зі ст. 255 Кодексу України про адміністративні правопорушення [11] (далі - КупАП) громадський інспектор з охорони довкілля є особою, яка має право складати протоколи про адміністративні правопорушення щодо таких статей КУпАП:

- ч. 4 ст. 85 - грубе порушення правил рибальства (рибальство із застосуванням вогнепальної зброї, електроструму, вибухових або отруйних речовин, інших заборонених знарядь лову, промислових знарядь лову особами, які не мають дозволу на промисел, вилов водних живих ресурсів у розмірах, що перевищують встановлені ліміти або встановлену правилами любительського і спортивного рибальства добову норму вилову);

- ст. 88-1 - порушення порядку придбання чи збуту об'єктів тваринного або рослинного світу, правил утримання диких тварин у неволі або в напіввільних умовах;

- ст. 91 - порушення правил охорони та використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду.

Крім зазначених статей, громадські інспектори нарівні з працівниками центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику зі здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, мають право складати протоколи за такими статтями КУпАП: 48, 63-70, 73, 76-77-1, 78, 82, ч. 1 і ч. 3 ст. 85, 89 (щодо диких тварин), 91-4, 153). Це статті, що стосуються водокористування, використання земель, лісового фонду, засмічення лісів відходами, самовільне випалювання рослинності або її залишків, порушення порядку здійснення викиду забруднюючих речовин в атмосферу або впливу на неї фізичних та біологічних факторів, порушення вимог щодо поводження з відходами під час їх збирання, перевезення, зберігання, оброблення, утилізації, знешкодження, видалення або захоронення, відмова від надання чи несвоєчасне надання екологічної інформації, знищення або пошкодження зелених насаджень або інших об'єктів озеленення населених пунктів.

Однак, за даними Державної екологічної інспекції України, станом на грудень 2017 р. у центральному апараті Держекоінспекції налічувалося близько 40 громадських інспекторів, загальна чисельність громадських інспекторів по країні в той час була більше 600 осіб і, незважаючи на це, загальний стан водних ресурсів, зелених насаджень, використання об'єктів природно-заповідного фонду та ін. характеризувався як незадовільний. Також, за результатами аналізу кількості виписаних адміністративних протоколів громадськими екологічними інспекторами за 2017 р., було встановлено, що в середньому навіть не кожен інспектор склав 1 протокол на рік [12, с. 16].

В такому разі погоджуємося з позицією Ю.А. Красновой «Таке рішення є неоднозначним для практики реалізації цих положень, хоча б на тій підставі, що відповідно до п. 3.7. Наказу Міністерства екології та природних ресурсів України від 27 лютого 2002 року № 88 «Про затвердження Положення про громадських інспекторів з охорони довкілля» такі інспектори мають виконувати роботу «на громадських засадах, без увільнення від основної роботи і без додаткової оплати праці». На її думку, це є однією з основних підстав того, чому станом на сьогодні інститут громадських екологічних інспекторів не отримав широкого розвитку, а такі заходи, як контроль за засміченням землі, об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення, полюванням, браконьєрством, поводженням із відходами, потребують постійної, щоденної уваги, яку не можна забезпечити сучасною системою діяльності зазначених громадських інспекторів [13, с. 99-100].

Необхідно також нагадати, що на громадських екологічних інспекторів не поширюється законодавство про державну або пенітенціарну службу, тому їх неможливо притягати до дисциплінарної відповідальності та вимагати всебічного і системного виконання покладених на них обов'язків.

Висновки та пропозиції

Відсутність результатів у виконанні вказаних заходів може свідчити про стагнацію реформи. Інституційна система державного контролю та нагляду у сфері охорони навколишнього природного середовища передбачає проведення реформування в порядку, визначеному Концепцією. Разом із тим доводиться констатувати, що станом на квітень 2019 р. немає реалізованих заходів за першим етапом запланованих заходів. Крім того, більшість визначених підходів та очікуваних від її реалізації і наведених у Концепції переваг не має належного обґрунтування засобів досягнення в тексті самої Концепції, зокрема, в частині надання громадянам контролюючої функції у сфері державного нагляду та контролю за станом довкілля.

На наше переконання, задля виконання зазначених повноважень варто надати змогу органам місцевого самоврядування в межах своїх структур створювати посади екологічних інспекторів. Питання щодо кількості таких інспекторів має вирішуватись органом місцевого самоврядування з огляду на стан забезпечення екологічного порядку на його території та фінансових можливостей. При цьому повноваження щодо нагляду за діяльністю цих інспекторів варто надати державним екологічним інспекторам, про що внести зміни і доповнення до Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища». Лише в такому разі децентралізація контрольно-наглядової функції в природоохоронній сфері може стати ефективною.

Список використаних джерел

1. Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування: Закон України від 15 липня 1997 р. Відомості Верховної Ради України. 1997. № 38. Ст. 249.

2. Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в України: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 1 квітня 2014 р. № 333-р. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/333-2014-%D1%80.

3. Про Програму діяльності Кабінету Міністрів України: Постанова Верховної Ради України від 11.12.2014 р. № 26-VIM. Офіційний вісник України. 2014. № 102. Ст. 3005.

4. Про затвердження плану пріоритетних дій Уряду на 2016 рік: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 27.05.2016 р. № 418-р. Офіційний вісник України. 2016. № 47. Ст. 1709.

5. Про схвалення Концепції реформування системи державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 31 травня 2017 р. № 616-р. Урядовий кур'єр. 2017. № 179.

6. Про місцеве самоврядування в України: Закон України від 21 травня 1997 р. Відомості Верховної Ради України. 1997. № 24. Ст. 170.

7. Про затвердження плану заходів щодо реалізації Концепції реформування системи державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 23 травня 2018 р. № 353-р. URL: https:// zakon.rada.gov.ua/laws/show/353-2018-%D1%80.

8. Про охорону навколишнього природного середовища: Закон України від 25 червня 1991 р. Відомості Верховної Ради України. 1991. № 41. Ст. 546.

9. Про місцеві державні адміністрації: Закон України від 9 квітня 1999 р. Відомості Верховної Ради України. 1999. № 20-21. Ст. 190.

10. Про затвердження Положення про громадських інспекторів з охорони довкілля: Наказ Міністерства екології та природних ресурсів України від 27.02.2002 р. № 88. Офіційний вісник України. 2002. № 12. Ст. 631.

11. Кодекс України про адміністративні правопорушення від 07.12.1984 р. № 8073-Х. Відомості Верховної Ради УРСР. 1984. Додаток до № 51. Ст. 1122.

12. Механізми мінімізації корупції в реалізації державного контролю та нагляду за довкіллям. Аналітична записка. URL: https:// rpr.org.ua/wp-content/uploads/2018/04/Analytical-note_Ecology-Final.pdf.

13. Краснова Ю.А. Децентралізація як юридична підстава реформування контрольно-наглядової діяльності в природоохоронній сфері України. Децентралізація влади як чинник розвитку аграрного, екологічного, земельного та інших природоресурсних галузей права: матеріали Всеукр. круглого столу, м. Київ, 22 вересня 2017 р. Київ: Прінт Сервіс, 2017. С. 97-100.

Размещено на Allbest.ru