Уповноважений Верховної Ради України з прав людини як суб’єкт забезпечення прав у сфері охорони здоров’я

Размещено на http://www.allbest.ru/

УПОВНОВАЖЕНИЙ ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ З ПРАВ ЛЮДИНИ ЯК СУБ'ЄКТ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРАВ У СФЕРІ ОХОРОНИ ЗДОРОВ'Я

HUMAN RIGHTS OMBUDSMAN OF VERKHOVNA RADA OF UKRAINE AS A SUBJECT OF GUARANTEEING THE RIGHTS IN THE HEALTH CARE SECTOR

людина право охорона здоров'я

Муляр Г.В.,

кандидат історичних наук, доцент, доцент кафедри кримінального права, процесу та криміналістики Академії праці, соціальних відносин і туризму

У статті на основі опрацювання законодавства та наукових поглядів учених з'ясовано мету та завдання діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Розкрито основні його повноваження під час реалізації захисту прав громадян у сфері охорони здоров'я. Наголошено на важливості застосування вказаного механізму захисту прав, особливо в період реформування та стрімких змін у медичній галузі.

Наголошено на недостатності існуючих правомочностей в Уповноваженого для впливу на державні органи та посадових осіб з метою усунення порушень прав громадян на законодавчому рівні, а також на невизначеності юридичної сили актів Уповноваженого.

Визначено правову природу, юридичне значення та мету щорічних доповідей Уповноваженого перед парламентом як результату його діяльності, зокрема в сфері охорони здоров'я. Вказано на основні порушення в медичній галузі, які були виявлені Уповноваженим у процесі контрольної та правозахисної діяльності.

Сформульовано пропозиції щодо удосконалення інституту Уповноваженого для більш ефективного дотримання та захисту прав людини в сфері охорони здоров'я, зокрема, щодо наділення Уповноваженого правом законодавчої ініціативи; правом звернення до суду про скасування актів, якими порушуються права громадян України та посилення відповідальності за ігнорування, неналежне реагування або бездіяльність на звернення Уповноваженого. Доведено, що запровадження інституту омбудсмена з охорони здоров'я в Україні сприятиме посиленню контролю за функціонуванням медичних закладів та поліпшенню медичного обслуговування населення.

Зроблено висновок, що діяльність Уповноваженого є необхідним засобом гарантування та захисту прав і свобод людини поряд з іншими правозахисними інститутами, але його правовий статус ще потребує значного вдосконалення задля належного забезпечення прав і свобод громадян.

Ключові слова: Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, омбудсмен, медична галузь, охорона здоров'я, конституційні права та свободи, акти реагування, подання, правовий статус, повноваження.

The author of the article has clarified the purpose and objectives of the activity of the Human Rights Ombudsman of Verkhovna Rada of Ukraine on the basis of legislation and scientific views of scholars. The basic powers of the Ombudsman while realizing the protection of civil rights in the health care sector have been revealed. The author has emphasized the importance of applying this mechanism of protecting the rights, especially in the period of reform and rapid changes in the health care sector.

Particular attention has been paid on the lack of existing powers of the Ombudsman to influence state authorities and officials in order to eliminate the violations of civil rights at the legislative level, as well as the uncertainty of the legal power of the Ombudsman's acts.

The legal nature, legal significance and purpose of the annual reports of the Human Rights Ombudsman of Verkhovna Rada of Ukraine to the Parliament have been determined. The reports are the result of the activities, in particular in the health care sector. The author has indicated the main violations in the health care sector, which were identified by the Ombudsman in the process of control and human rights activities.

The author has formulated suggestions for improving the Ombudsman's institution for more effective observance and protection of human rights in the health care sector, in particular, to give the Ombudsman a legislative initiative; the right to appeal to the court about the cancellation of acts that violate the rights of Ukrainian citizens and increase the responsibility for ignoring, improper response or inaction on the Ombudsman's appeal. It has been proved that the introduction of the Health Care Ombudsman Institution in Ukraine will facilitate to strengthen the control over the functioning of medical facilities and to improve the health care services of the population.

It has been concluded that the Ombudsman's activities are necessary means of guaranteeing and protecting human rights and freedoms, along with other human rights institutions, but his legal status still needs considerable improvement in order to properly guarantee the rights and freedoms of citizens.

Key words: Human Rights Ombudsman of Verkhovna Rada of Ukraine, Ombudsman, medical sector, health care, constitutional rights and freedoms, acts of response, submissions, legal status, powers.

Постановка проблеми

Інститут Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (далі - Уповноваженого) займає важливе місце в системі гарантій прав і свобод громадян, оскільки є незалежною посередницькою інституцією для вирішення спорів, що виникають за участю державних органів або посадових осіб, а також дієвою контролюючою інстанцією за дотриманням прав і свобод людини в різних сферах життєдіяльності. Особливого значення набуває підвищення ефективності забезпечення прав людини, наповнення їх реальним змістом і позбавлення декларативності в соціальних сферах, зокрема у сфері охорони здоров'я.

Стан дослідження. Чимало українських науковців присвячували свої праці інституту Уповноваженого (омбудсмена). Йдеться про наукові здобутки Ю. Барабаша, В. Барчука, В. Бойцової, І. Дідковської, К. Закоморної, І. Зелінського, С. Косінова, О. Майданника та інших. Деякі вчені висловлюють пропозицію щодо розширення інституту омбудсмена в Україні в окремих сферах життєдіяльності. Так, В. Теремецький обґрунтував необхідність запровадження інституту податкового омбудсмена як важливого правозахисного механізму та посередника у відносинах між платниками податків і державою [1, с. 446]. С.В. Книш вважає, що сферою охорони здоров'я має опікуватись уповноважений з питань прав пацієнта, діяльність якого спрямована на забезпечення захисту прав пацієнтів [2, с. 329]. Разом із тим на локальному рівні науковець пропонує зобов'язати медичні заклади призначати осіб, відповідальних за дотримання прав пацієнта [2, с. 330]. Наразі реалізація та захист прав і свобод громадян, особливо в медичній галузі, потребують покращення. Тому є необхідність наукового дослідження впливу зазначеного інституту на забезпечення дотримання медичних прав та усунення їх порушень.

Метою статті є аналіз чинного законодавства щодо визначення впливу Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини на дотримання і реалізацію прав у сфері охорони здоров'я.

Виклад основного матеріалу

Правове регулювання діяльності Уповноваженого визначається Конституцією України [3], Законом України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» [4] та деякими іншими нормативно-правовими актами. Так, у ст. 55 Конституції України закріплюється право кожного на звернення за захистом своїх прав до Уповноваженого з прав людини, а зазначеним законом визначається правовий статус омбудсмена. Законодавством передбачено, що основною метою діяльності Уповноваженого є парламентський контроль за дотриманням прав і свобод громадян в різних сферах. Тобто Уповноважений є додатковим гарантом реалізації та захисту прав суб'єктів правовідносин, особливо в тих випадках, коли інші форми захисту (судова, адміністративна) є недієвими через певні порушення з боку органів державної влади. Він повинен оперативно реагувати на такі порушення шляхом направлення подань до зазначених органів, при цьому не втручаючись у їх законну діяльність.

Особливий відокремлений статус омбудсмена посилює дієвість правозахисного механізму та гарантій правореалізації в Україні. Цей суб'єкт незалежний і відокремлений від інших державних інституцій, про що свідчать положення законодавства: повноваження омбудсмена не пов'язані зі строком повноважень Верховної Ради України; державним органам заборонено втручатись в діяльність омбудсмена, зокрема, вимагати роз'яснення по справах, що є в нього на розгляді; особлива процедура притягнення до відповідальності омбудсмена тощо.

З цього приводу К.О. Закоморна зауважує, що незалежність Уповноваженого підтверджує його функціональна відокремленість від органу, який його призначає. Цю ознаку досягають шляхом: існування неоднакового порядку призначення Уповноваженого; визначення чіткої регламентації припинення його повноважень і звільнення з посади; законодавчої заборони чинити будь-який тиск на Уповноваженого; продовження функціонування Уповноваженого після строкового чи дострокового припинення повноважень органом, що його призначив [5, с. 15].

Практично в усіх країнах Уповноважені (омбудсмени) мають прямий контакт з громадянами. Винятки становлять Франція і Велика Британія, де скарги подаються тільки через депутатів парламенту - так званий «парламентський фільтр». Введення такого фільтру зумовлене двома причинами: по-перше, бажанням в жодному разі не порушити, не применшити значення традиційної практики, згідно з якою члени парламенту забезпечують відповідальність влади перед суспільством; по-друге, захистити омбудсмена від великої кількості звернень, що не належать до його компетенції. Практика свідчить, що в країнах, де немає парламентського фільтру, омбудсмен отримує велику кількість скарг, що не дає йому можливості розглядати їх всі по суті. Цілком можливо, що з метою захисту Уповноваженого від великої кількості звернень та скарг, що не стосуються його компетенції, доцільно і для нього передбачити у законі певні «фільтри» у їх надходженні [6, с. 13].

Якщо аналізувати правовий статус Уповноваженого, то зауважимо, що окрім основних базових правомочностей, якими він наділений (наприклад, звертатись до суду з метою захисту прав, свобод та інтересів інших осіб; звертатись до органів державної влади та знайомитись з необхідними для вирішення справи документами; здійснювати контроль за дотриманням прав окремих категорій громадян тощо), Уповноважений повинен реагувати на виявлені порушення прав і свобод задля їх усунення відповідними органами.

Вважаємо, що Уповноважений має недостатньо прав для впливу на державні органи та посадових осіб з метою усунення порушень прав громадян. Наразі законодавство як основний механізм реакції Уповноваженого виділяє акти реагування, якими можуть бути конституційне подання Уповноваженого та його подання до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та їх посадових і службових осіб. Однак на законодавчому рівні не визначено юридичної сили актів Уповноваженого. Тому непоодинокими є випадки невиконання або формального ставлення до виконання його вимог. Протягом тривалого часу не існувало правової відповідальності за такі порушення. Наразі у ст. 18840 Кодексу України про адміністративні правопорушення закріплено санкцію у вигляді накладення штрафу на посадових осіб, громадян - суб'єктів підприємницької діяльності від 100 до 200 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян за невиконання законних вимог Уповноваженого або його представників [7].

У контексті посилення засобів впливу вважаємо за доцільне наділити Уповноваженого правом законодавчої ініціативи (за прикладом багатьох зарубіжних країн); правом звернення до суду про скасування актів, якими порушуються права громадян України, а також посилити відповідальність за ігнорування (бездіяльність) чи неналежне реагування на звернення омбудсмена.

Окремою правовою природою характеризуються щорічні доповіді Уповноваженого перед парламентом. Якщо аналізувати їх правові підстави, юридичне значення та мету, то можна виділити такі особливості:

насамперед це звіт про стан дотримання і захисту прав громадян у тій чи іншій сфері, а не про діяльність Уповноваженого;

мають інформативний характер та є підставою до дій не лише для парламенту, а й для інших державних органів влади (Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств тощо);

мають переважно рекомендаційний характер;

відсутні дієві механізми впливу для виправлення недоліків, зафіксованих у результаті аналізу.

Звернення до Уповноваженого за захистом прав громадян, особливо в соціальній сфері, є доволі поширеним явищем. Приміром, протягом 2019 року до Уповноваженого надійшло 918 звернень, що стосувалися різноманітних порушень прав громадян у медичній сфері [8].

Аналіз звіту Уповноваженого щодо дотримання прав громадян у медичній сфері свідчить про такі виявлені порушення:

Через недостатнє фінансування порушуються права громадян на медичну допомогу та знижується якість надаваних медичних послуг. Підхід до фінансування медичної галузі було змінено з квітня 2019 року за принципом «гроші ходять за пацієнтом», за яким фінансування не здійснюється на громадян, які не заключили декларацію з лікарем. Разом з тим дещо в меншому обсязі фінансується впровадження реформи вторинної медичної допомоги.

Порушення трудових прав медичних працівників, зокрема, заборгованість з виплати заробітної плати. Крім того, не унормовано навантаження та, відповідно, оплату праці сімейного лікаря, що заміщує тимчасово або постійно відсутніх лікарів, а також у разі надання медичної допомоги громадянам, які не в змозі заключит декларацію через наявність у лікаря гранично допустимої кількості поданих декларацій.

Заклади охорони здоров'я недостатньо забезпечені кваліфікованими кадрами, внаслідок цього унеможливлюється подання декларацій про вибір лікаря, який надає первинну медичну допомогу.

Як приклад, до Уповноваженого надійшло звернення громадянина Р. (жителя Броварського району Київської області) щодо поновлення його права на вільний вибір лікаря. За результатами вжитих Уповноваженим заходів заявнику запропоновано звернутися до лікарів Калинівської амбулаторії загальної практики - сімейної медицини та подати декларацію про вибір лікаря [8].

Порушення прав громадян, які страждають на рідкісні (орфанні) захворювання, на безоплатну медичну допомогу. На забезпеченість таких громадян лікарськими засобами в повному обсязі негативно впливає відсутність державного реєстру громадян, які страждають на рідкісні (орфанні) захворювання, передбаченого ст. 531 Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров'я» [9].

Порушення прав громадян на закордонне лікування, що стосуються як процедури отримання дозволів на таке лікування, так і контролю за якістю отриманої допомоги.

Порушення прав громадян на медичну допомогу у місцях позбавлення волі, зокрема, пенітенціарних установах, психіатричних лікарнях, стаціонарних інтернатних установах. Такі порушення переважно стосуються ненадання медичної допомоги, порушення плановості проходження медичних оглядів та спостережень, приховування фактів нанесення тілесних пошкоджень, недоукомплектованість ліками або ж використання прострочених лікарських засобів тощо. Приміром, у Буданівській обласній психіатричній лікарні було виявлено недієздатну хвору Б., яка має злоякісне новоутворення молочної залози. Вона стверджувала, що у лікарні перебуває більш як чотири роки, але ніякого лікування у зв'язку з онкологічним захворюванням не отримувала, бо відмову написав її опікун [8].

Зважаючи на широкий спектр порушень конституційних прав громадян на охорону здоров'я та медичну допомогу, вважаємо за доцільне утворити посаду спеціалізованого Омбудсмена з охорони здоров'я (на кшталт Омбудсмена з питань освіти). До того ж позитивні приклади діяльності спеціалізованих омбудсменів існують у Великобританії, США, Австрії та інших країнах.

Уперше ідею про запровадження омбудсмена з охорони здоров'я почали обговорювати у Великій Британії. її підтримували майже сорок громадських організацій. Цей інститут створили у 1973 році, і він досі функціонує у Великій Британії на рівні окремих її адміністративно-політичних частин: Англії, Уельсу, Шотландії. Уповноважені у Великій Британії розглядають тільки ті скарги громадян, які спочатку подавалися на розгляд відповідним компетентним органам влади, але їх рішення не задовольнило скаржника. Предметом скарги можуть бути дії органів національної служби охорони здоров'я або вчинені від їх імені, в результаті яких громадянин зазнав несправедливості та порушення своїх прав у сфері охорони здоров'я, як-от: погане харчування, брутальність персоналу, недосконале медичне обладнання, незручний час приймання лікарями пацієнтів тощо. Питання діагностики, курсу лікування та клінічного обслуговування громадян без встановлення факту «поганого обслуговування», «поганого управління» не входять у компетенцію Уповноваженого. Омбудсмен із питань охорони здоров'я не розглядає також скарги на дії медиків-практиків, дантистів, окулістів, які уклали договір зі службою охорони здоров'я, але не є її службовцями. У Шотландії Уповноважений не розглядає ті скарги, що перебувають у межах юрисдикції комісії з медичного забезпечення. Практика показала: запровадження у Великій Британії спеціалізованого омбудсмена у сфері охорони здоров'я посилило контроль за функціонуванням медичних закладів, що сприяло зменшенню скарг громадян на ці служби та поліпшенню медичного обслуговування населення [10, с. 704].

Вважаємо за доцільне запровадити в Україні посаду Омбудсмена з охорони здоров'я як посадової особи, на яку Кабінетом Міністрів України покладається виконання завдань із захисту прав у сфері охорони здоров'я.

Основними завданнями Омбудсмена з охорони здоров'я мають бути:

сприяння реалізації державної політики, спрямованої на забезпечення права людини на отримання якісної медичної допомоги;

здійснення заходів щодо додержання законодавства у сфері охорони здоров'я;

забезпечення дотримання державних програм медичних гарантій;

контроль якості надання населенню України необхідних медичних послуг і лікарських засобів;

сприяння виконанню Україною міжнародних зобов'язань щодо дотримання прав людини на охорону здоров'я.

Задля виконання завдань Омбудсмена слід наділити такими правами: розглядати скарги та перевіряти факти, викладені у скаргах;

отримувати від закладів охорони здоров'я та органів управління інформацію, в тому числі з обмеженим доступом;

надавати рекомендації органам та закладам охорони здоров'я, повідомляти правоохоронні органи щодо виявлених фактів порушення законодавства;

безперешкодно відвідувати органи державної влади, органи місцевого самоврядування, медичні заклади всіх рівнів незалежно від форми власності;

представляти інтереси особи у суді тощо.

Висновки

Значущість проголошених прав і обов'язків громадян визначається можливістю їх реального забезпечення та гарантій здійснення. Саме тому правозахисну функцію можна виділити як пріоритетну у діяльності Уповноваженого, оскільки більшість звернень до нього базуються на підставі вже порушених прав чи свобод, а відповідно, потребують відновлення та захисту. До того ж з-поміж інших соціальних інституцій ступінь довіри населення до діяльності Уповноваженого є вищим, ніж до судів, поліції, прокуратури, СБУ, що є важливим фактором під час вибору форми захисту [11]. Діяльність омбудсмена є необхідним засобом гарантування та захисту прав і свобод людини поряд з іншими правозахисними інститутами, проте його правовий статус ще потребує значного вдосконалення задля належного забезпечення прав та свобод громадян.

Список використаних джерел