Принципи діяльності публічної адміністрації та історичний досвід організації здійснення публічної влади в державі

Размещено на http://www.allbest.ru/

Принципи діяльності публічної адміністрації та історичний досвід організації здійснення публічної влади в державі

Сітар Д.В.,

здобувач кафедри адміністративного, фінансового та інформаційного права Ужгородського національного університету

У статті досліджено питання взаємозв'язку та взаємозумовленості принципів діяльності публічної адміністрації та історичного досвіду організації здійснення публічної влади в державі. Визначено, що, не дивлячись на те, що за своїм визначенням та сутністю принципи є спільними для усіх країн, їх імплементація та конкретизація багато в чому залежить від країни застосування та правових традицій, які там мають місце, що зумовлено позаправовими елементами (історичний досвід організації та здійснення державної влади, усталені типи поведінки державних службовців).

У статті встановлено, що етичні правила стають складником норми права, а саме «права на належне адміністрування», закріпленого в міжнародних договорах Європейського Союзу, а до того часу, поки воно не було визначене нормативними документами як фундаментальне право, воно визнавалося європейськими судовими установами як загальний принцип права. Етичні принципи та правила, які тільки частково мають правову природу, але через їх унормування «м'яким правом» мають стати основою для розвитку європейської адміністративної культури. Обґрунтовано, що у вітчизняному українському законодавстві включення неправових механізмів до нормативних актів відображається у Законі «Про запобігання корупції» через встановлення правил етичної поведінки державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, а також через низку актів під назвою «кодекс етичної поведінки», «правила професійної етики» та інші подібні, що мають відомчий характер і містять моральні та професійно-етичні принципи, правила та вимоги, які регулюють засади поведінки працівників того чи іншого органу або відомства.

Зроблено висновок, що дискусія щодо правового принципу «належне адміністрування», яка активно ведеться і на загальноєвропейському, і на національному рівнях, трансформувалася в дискусію з питань адміністративної культури, а в майбутньому може стати чинником прискорення конвергенції європейських адміністративних систем та адміністративного права.

Ключові слова: принципи, ідеї, цінності, етичні вимоги, публічна адміністрація, історичний досвід, конвергенція правових систем.

PRINCIPLES OF ACTIVITY OF PUBLIC ADMINISTRATION AND HISTORICAL EXPERIENCE OF THE ORGANIZATION OF THE EXERCISE OF PUBLIC AUTHORITY IN A STATE

The article deals with the issues of interconnection and interdependence of principles of activity of public administration and historical experience of organizing the exercise of public authority in the state. It is determined that despite the fact that by their definition and nature the principles are common to all countries, their implementation and specification largely depend on the country of application and the legal traditions that take place there, which are caused by extra-legal elements (historical experience of the organization and the exercise of public authority, established types of behavior of civil servants).

The article establishes that ethical rules are part of a rule of law, namely the “right to good administration” enshrined in international treaties of the European Union, and until such time as it has been defined by normative documents as a fundamental right, it has been recognized by European judicial institutions as the general principle of law. Ethical principles and rules, which are only partly of a legal nature but which, by virtue of their soft law, should be the basis for the development of a European administrative culture. It is substantiated that the incorporation of non-legal mechanisms into the normative acts is reflected in the Ukrainian law in the Law “On Prevention of Corruption” by establishing rules of ethical behavior of civil servants and officials of local self-government, as well as through a number of acts called “Code of Ethics”, “Rules of Professional Ethics” and the like, which are departmental in nature and contain moral and professional ethical principles, rules and requirements that govern the principles of behavior of employees of one or another bodies or agencies.

It has been concluded that the debate on the legal principle of “good administration”, which is being actively pursued at the European and national levels, has transformed into a discussion on administrative culture, and may in the future accelerate the convergence of European administrative systems and administrative law.

Key words: principles, ideas, values, ethical requirements, public administration, historical experience, convergence of legal systems.

публічна адміністрація влада держава

Постановка проблеми

Принципи є основою, вихідними позиціями чи ідеями у побудові системи органів публічної адміністрації. Крім статичної ролі та завдання з уніфікації, принципи також виконують функцію своєрідного орієнтира під час здійснення діяльності. Однак, не дивлячись на те, що за своїм визначенням та сутністю вони є спільними для усіх країн (наприклад, централізацію чи децентралізацію характеризують тотожно всюди), їх імплементація та конкретизація багато в чому залежить від країни застосування та правових традицій, які там мають місце.

Стан опрацювання проблематики. У цьому контексті варто відмітити науковців, які внесли значущий внесок у юридичну науку у відповідній проблематиці, зокрема, В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, О.В. Зайчука, А.М. Колодія, С.П. Погребняка, М.В. Савчина, О.Н. Ярмиша. їхні дослідження стосувалися або загальнотеоретичних аспектів питання принципів права, або окремих галузевих принципів. Окремого дослідження, що стосувалося б взаємозв'язку принципів та історичного досвіду організації здійснення публічної влади в державі, немає. Саме у такому контексті пропонується дослідження та відповідна стаття.

Виклад основного матеріалу

У різних державах, навіть географічно близьких, під час аналізу застосування принципів слід також брати до уваги визначальний вплив усталених правил, традицій та культури управління та адміністрування. Адже, як відмічається в науковій літературі, такі позаправові елементи, як, наприклад, історичний досвід організації та здійснення державної влади або усталені типи поведінки державних службовців, зумовлюють особливості адміністративної нормотворчості і правової практики [1, с. 44]. Тобто позаправові елементи стають чинниками значних відмінностей в організаційно-правових структурах і системі регулювання публічного адміністрування в різних державах. І не дивлячись на спільність принципів, їх імплементація може призводити до появи різних вимог та стандартів.

Водночас нинішнє правове регулювання позитивного права у сучасних країнах спрямовує свою регулятивну дію на предмети та відносини, які раніше не підпадали під дію норм права. Наприклад, затвердження правил професійної етики та впровадження спільних принципів веде до наближення та уніфікації стандартів адміністративної діяльності.

Так, у країнах Європейського Союзу формування культури управління здійснюється також нормами права, зокрема, визначеним в ст. 41 Хартії основних прав Європейського Союзу «правом на належне адміністрування». В ній визначено, що кожна людина має право на неупереджений, справедливий розгляд її справи упродовж розумного строку інститутами і органами Європейського Союзу. Це право передбачає: право кожної людини висловити свою думку до того, як до неї персонально будуть застосовані заходи, які можуть спричинити несприятливі для неї наслідки; право кожної людини на доступ до матеріалів, що стосуються її справи, за дотримання законних інтересів конфіденційності, а також професійної та комерційної таємниці, право вимагати від адміністративних органів мотивувати прийняті рішення [2].

Таким чином, етичні правила стають складником норми права, а саме «права на належне адміністрування», закріпленого в міжнародних договорах Європейського Союзу. До того часу, поки воно не було визначене нормативними документами як фундаментальне право, воно визнавалося європейськими судовими установами як загальний принцип права [3, с. 3], а його концептуалізація почалася ще з більш м'яких правових механізмів, таких як кодекси етики та стандарти поведінки.

Серед таких механізмів можна навести Кодекс Європейського омбудсмена належної адміністративної поведінки. Історія появи цього кодексу пов'язується із 1999 роком, коли Уповноважений з прав людини на основі окремих відповідних національних нормативно-правових актів підготував проект майбутнього кодексу. Включення окремих етичних стандартів та принципів до тексту статті 41 Хартії основних прав Європейського Союзу «права на належне адміністрування» у 2000 році та прийняття повного тексту Європейським парламентом у вересні 2001 року відбулося завдяки позиції Уповноваженого Якоба Шьодермана [4, с. 786]. Хоча до цього часу цей кодекс не став жорстким правом Європейського союзу.

Призначення цього кодексу полягає у більш деталізованому розкритті змісту поняття належного управління та визначенні його практичного значення [5, с. 174]. Прийняття загального кодексу зі статусом всеєвропейського сприяє усуненню поточної плутанини, що виникає внаслідок паралельного існування різних кодексів для різних установ та органів ЄС, забезпечує застосування однакових принципів органами адміністрування у відносинах з громадянами, а також, що є теж важливим, підносить важливість таких принципів як для громадян, так і для службовців [6, с. 9].

Подібним документом у рамках Ради Європи є Європейський кодекс поведінки для всіх осіб, які залучені до місцевого та регіонального врядування, який ухвалив Конгрес місцевих та регіональних влад Європи у 2018 році. В його преамбулі визначено, що Конгрес місцевих та регіональних влад Ради Європи визнає, що досягнення високого рівня місцевої та регіональної демократії вимагає від усіх осіб, залучених до місцевого й регіонального врядування, дотримуватися високих етичних стандартів, що нові форми керування, глобалізація та швидкий розвиток комунікаційних технологій створюють нові етичні виклики для місцевого та регіонального врядування, а також такі події ще більше підкреслюють важливість спільних принципів етичної поведінки [7]. Тобто він повинен надати всім суб'єктам вказівки щодо етичних стандартів поведінки, яких від них очікують під час поточного виконання повноважень, і водночас інформує громадськість про поведінку, якої вона має право очікувати від них. Зокрема, стаття 5 документу «Прозорість» передбачає, що «усі суб'єкти повинні сприяти прозорості, відкритості та видимості своїх дій, зокрема політики й процесу ухвалення рішень, спілкування й участі. Усі суб'єкти повинні старанно, чесно та вичерпно відповідати на всі запити щодо інформації від громадськості. Вони мають захищати право кожного володіти, отримувати й передавати таку інформацію без втручання. Здійснення цих свобод може підлягати умовам, обмеженням чи штрафам. У кожному разі причини таких обставин пояснюють і підкріплюють законом» [7].

Думається, що саме такі етичні принципи та правила, які тільки частково мають правову природу, але через їх унормування є «м'яким правом», мають стати основою для розвитку європейської адміністративної культури. Крім того, визначені положення повинні бути взяті за зразок також і національними органами управління та самоврядування.

Про впровадження принципів належного врядування у окремих європейських країнах можна дізнатися з дослідження, підготовленого Проектною Групою Ради Європи з Адміністративного права (CJ-DA). Ця проектна група з питання належного адміністрування провела 6 засідань протягом 2004-2006 рр. (29 вересня - 1 жовтня та 8-10 грудня 2004 р.; 14-16 листопада та 14-16 грудня 2005 р.; 5-7 квітня та 10-12 липня 2006 р.) [8].

У результаті роботи був підготовлений проект рекомендації, який у 2007 році був прийнятий Комітетом міністрів Ради Європи та отримав назву «щодо належного управління» CM / Rec (2007) 7) [9]. Рекомендації вимагають, щоб владні суб'єкти приділяли належну увагу правам людини, забезпечували ефективне надання публічних послуг, підтримували плюралістичний та інтерактивний підхід до прийняття рішень. Ця рекомендація має широку сферу застосування, оскільки має відношення як до владних суб'єктів, так і до приватних осіб.

У вітчизняному українському законодавстві яскравим прикладом включення неправових механізмів до нормативних актів є положення статті 37 «Вимоги до поведінки осіб» Закону України «Про запобігання корупції». Відповідно до його положень центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби (Агентство державної служби України), затверджує загальні правила етичної поведінки державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування. Державні органи, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування у разі необхідності розробляють та забезпечують виконання галузевих кодексів чи стандартів етичної поведінки їх працівників, а також інших осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняних до них осіб, які здійснюють діяльність у сфері їх управління [10].

Ця стаття закладає підвалини етичної інфраструктури, включаючи етичні кодекси і кодекси поведінки певних категорій осіб, які вважаються серцевиною їхньої професійної діяльності. Такі кодекси, виконуючи пізнавальну, регулятивну та ціннісно-орієнтаційну функції, формалізують та уніфікують вимоги до поведінки відповідних суб'єктів, а саме: описують моральний клімат, який має панувати у тій чи іншій сфері виконання службових або представницьких повноважень; закріплюють стандарти поведінки певних публічних службовців; допомагають в ухваленні рішень; інформують суспільство, якого ставлення до його членів слід очікувати під час спілкування з представниками публічної влади, тощо [11, с. 268].

На виконання вимог статті 37 Закону «Про запобігання корупції» в Україні затверджено Загальні правила етичної поведінки державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування як узагальнення стандартів етичної поведінки таких осіб [12]. Крім того, прийнято низку актів під назвою «кодекс етичної поведінки», «правила професійної етики» та інші подібні. Такі акти мають відомчий характер і містять моральні та професійно-етичні принципи, правила та вимоги, які регулюють засади поведінки працівників того чи іншого органу або відомства. Найновішим серед них є Кодекс етичної поведінки працівників Національого агентства з питань запобігання корупції 2019 року [13]. Він містить як принципи, які розкриваються через правові вимоги, так і ті, які містять морально-етичні стандарти. До перших можна віднести принцип політичної нейтральності, що розкривається через такі стандарти, як недопущення впливу політичних поглядів на дії та рішення, відмова від публічної демонстрації політичних переконань або поглядів, дотримання обмежень щодо політичної діяльності, встановлених законом, недопущення використання свого службового становища в політичних цілях у будь-який спосіб. До тих принципів, які містять морально-етичні вимоги, належить, зокрема, принцип толерантності, що виявляється у доброзичливому ставленні до оточуючих, співпереживанні, відмові від агресивності у будь-яких проявах, неприйнятті соціальної несправедливості та зверхності у будь-яких проявах. Деякі мають подвійну природу, зокрема, принцип доброчесності проявляється, з одного боку, через чесність, моральність та добропорядність (моральний, неправовий складник), а з іншого - через неприпустимість використання державного майна в особистих цілях (правовий стандарт).

Затвердження таких кодексів доброчесності є важливим, оскільки вони роблять поведінку менш корумпованою, має профілактичний ефект, підвищуючи відповідальність, прозорість, підконтрольність і підзвітність, сприяє формуванню професійної поведінки публічного службовця відповідно до цінностей і принципів суспільства [14, с. 11].

Таким чином, сьогоднішня дискусія щодо правового принципу «належне адміністрування», яка активно ведеться і на загальноєвропейському, і на національному рівнях, трансформувалася в дискусію з питань адміністративної культури, а в майбутньому може стати чинником прискорення конвергенції європейських адміністративних систем та адміністративного права.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Зоммерманн Карл-Петер. Принципы административного права. Дайджест публичного права. ИМП. 1(2016). С. 41-86.

2. Хартія основних прав Європейського Союзу від 07.12.2000. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/994_524.

3. Mendes J. Good Administration in EU Law and the European Code of Good Administrative Behaviour European University. Institute Working Papers, Law no.9. 2009.

4. Hofmann C.H. Herwig, Rowe C. Gerard, Turk H. Alexander. Administrative law and policy of the European Union. Oxford Press, 2011,976 р.

5. Карабін Т.О. Принципи “good administration” у правотворчості у сфері публічного урядування. Публічне урядування, права людини і демократія: регіональний зріз євро-інтеграції: монографія. Ужгород : Вид-во УжНУ «Говерла», 2015. 320 с.

6. The European Code of Good Administrative Behaviour. The European Ombudsman. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2005. 20 p.

7. Європейський кодекс поведінки для всіх осіб, які залучені до місцевого та регіонального врядування. К.І.С., 2019. 66 с.

8. Administrative law. Project Group on Administrative Law (CJ-DA). URL: https://www.coe.int/en/web/cdcj/completed-work/ standard-setting/administrative-law.

9. CM/Rec(2007)7: Recommendation of the Committee of Ministers to member states on good administration. URL: https://rm.coe.int/16807096b9.

10. Про запобігання корупції: Закон України від 14.10.2014. № 1700-VII. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/1700-18.

11. Науково-практичний коментар до Закону України «Про запобігання корупції» / Наук. ред. Хавронюк М.І. Київ : Ваіте, 2018. 472 с.

12. Про затвердження Загальних правил етичної поведінки державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування: наказ НАДС від 05.08.2016. № 158.URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z1203-16.

13. Про затвердження Кодексу етичної поведінки працівників Національного агентства з питань запобігання корупції: Рішення НА запобігання корупції від 17.05.2019. № 1382. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z0625-19.

Культура й етика в публічному адмініструванні : наук. розробка / С.М. Серьогін, О.В. Антонова, І.І. Хожило та ін. Київ, 2010.

Размещено на Allbest.ru