Публічно-сервісна діяльність органів публічної адміністрації у сфері охорони земель

Размещено на http://www.allbest.ru/

Центральноукраїнський державний педагогічний університет імені Володимира Винниченка

ПУБЛІЧНО-СЕРВІСНА ДІЯЛЬНІСТЬ ОРГАНІВ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ У СФЕРІ ОХОРОНИ ЗЕМЕЛЬ

Чорна М.В., аспірантка кафедри державно-правових

дисциплін та адміністративного

права факультету історії та права

Анотація

охорона земля публічний сервісний

Стаття присвячена аналізу сутності, змісту категорії «публічно-сервісна діяльність органів публічної адміністрації у сфері охорони земель» та визначенню основних форм здійснення публічно-сервісної діяльності у сфері охорони земель.

У статті звертається увага на те, що правове регулювання сервісних відносин у сфері охорони земель фактично не здійснюється. Ці обставини зумовлюють потребу в удосконаленні наявних в адміністративному праві методологічних підходів до дослідження та правового регулювання управлінських і сервісних відносин у сфері охорони земель.

Також зазначено, що на цей час відсутні системні напрацювання щодо визначення змісту поняття публічно-сервісної діяльності органів публічної адміністрації у сфері охорони земель. Одностайної позиції щодо визначення поняття «публічно-сервісна діяльність органів публічної адміністрації у сфері охорони земель» та форм здійснення такої діяльності також не має.

У статті вказано, що відсутність законодавчо закріпленого співвідношення адміністративних послуг та публічно-сервісної діяльності спричиняє розбіжності під час реалізації своїх повноважень органами публічної адміністрації, зокрема, у сфері охорони земель.

Поняття «публічно-сервісна діяльність органів публічної адміністрації у сфері охорони земель» є таким, яке необхідно визначати через форми вираження такої діяльності. На думку автора статті, такими формами є: надання консультативних та дозвільних послуг.

Для визначення поняття публічно-сервісної діяльності органів публічної адміністрації у сфері охорони земель важливо звернути увагу на те, яким чином співвідносяться поняття публічного управління та здійснення публічно-сервісної діяльності органів публічної адміністрації.

У статті наголошено на тому, що категорія «публічно-сервісна діяльність» є складною за своїм змістом, тому її легше описати, ніж сформулювати чітке визначення. З огляду на це більш доречним виглядає надання розгорнутої характеристики публічно-сервісній діяльності органів публічної адміністрації, що допоможе зрозуміти її сутність.

Ключові слова: публічно-сервісна діяльність, органи публічної адміністрації у сфері охорони земель, охорона земель, публічне управління, публічно-сервісні функції держави.

Annotation

PUBLIC-SERVICE ACTIVITY OF PUBLIC ADMINISTRATION BODIES IN THE FIELD OF LAND PROTECTION

The article is devoted to the analysis of the essence, the content of the category “public service activities of public administration bodies in the field of land protection” and the definition of the main forms of public service activities in the field of land protection.

The article draws attention to the fact that the legal regulation of service relations in the field of land protection is practically not implemented. These circumstances give rise to the need to improve the existing methodological approaches to the study and legal regulation of managerial and service relations in the field of land protection in the administrative law.

It is also noted that at present, there are no systematic work on the definition of the content of the concept of public service activities of public administration bodies in the field of land protection. There is also no unanimous position regarding the definition of “public service activities of public administration bodies in the field of land protection” and forms of such activity.

The article states that the lack of a legally established ratio of administrative services and public service activities leads to divergences in the implementation of their powers by public administration bodies, in particular, in the field of land protection.

The concept of public service activities of the public administration bodies in the field of land protection is a complex concept that needs to be defined through the forms of expression of such activity. According to the author of the article, such forms are: providing advisory services and licensing services.

In order to define the concept of public service activities of public administration bodies in the field of land protection, it is important to pay attention to the way in which the notion of public administration and public service activities of public administration bodies correlate.

The article emphasizes that the category of “public and service activities” is complicated in its content, therefore it is easier to describe than to formulate a clear definition. In view of this, it seems more appropriate to provide an expanded description of the public service activities of public administration bodies, which will help to understand its essence.

Key words: public and service activities, public administration bodies in the field of land protection, land protection, public administration, public and service functions of the state.

Постановка проблеми

Публічно-сервісна діяльність як складова частина публічного управління є основною формою здійснення повноважень органів публічної адміністрації для забезпечення виконання законів та реалізації політичного напряму держави. Проте на цей час відсутні системні напрацювання щодо визначення змісту поняття публічно-сервісної діяльності органів публічної адміністрації у сфері охорони земель. Одностайної позиції щодо визначення поняття «публічно-сервісна діяльність органів публічної адміністрації у сфері охорони земель» та форм здійснення такої діяльності також не має.

У статті 5 Закону України «Про охорону земель» зазначено перелік органів публічної адміністрації та вказані їхні повноваження у сфері охорони земель, проте не визначено, в чому саме полягає публічно-сервісна діяльність органів публічної адміністрації.

З метою реалізації сервісної функції держави у сфері охорони земель створено інститут земельних адміністративних послуг, що зумовлює необхідність чіткого визначення їх сутності та змісту. Також відсутність законодавчо закріпленого співвідношення адміністративних послуг та публічно-сервісної діяльності спричиняє розбіжності під час реалізації своїх повноважень органами публічної адміністрації, зокрема, у сфері охорони земель.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Питання здійснення органами публічної адміністрації публічносервісної діяльності вивчали такі науковці, як Б.М. Гука, В.Б. Авер'янов, В.Р. Біла, О.А. Задихайло, О.П. Світличний, О.Ю. Дрозд, Є.О. Гладкова. Проте динаміка вивчення правових проблем здійснення органами публічної адміністрації публічно-сервісної діяльності сьогодні в Україні відсутня.

Мета статті - сформулювати сутність та зміст категорії «публічно-сервісна діяльність органів публічної адміністрації у сфері охорони земель». Визначити основні форми здійснення публічно-сервісної діяльності у сфері охорони земель.

Виклад основного матеріалу

З метою заповнення прогалин та визначення підходу до розуміння «публічносервісної діяльності органів публічної адміністрації у сфері охорони земель» коротко зупинимось на напрацюваннях, в яких розглядається зміст категорії «публічносервісна діяльність» та «публічно-сервісна діяльність органів публічної адміністрації».

Зазначимо, що адміністративне право регулює порядок діяльності виконавчих органів державної влади у сфері охорони земель, а також їх компетенцію у галузі управління земельними ресурсами [1; 16]. Отже, предмет адміністративного права формують правовідносини, що виникають у процесі здійснення органами виконавчої влади державного управління та сервісної діяльності [2, с. 70-73].

На думку Б.М. Гука, поняття «публічно-сервісна діяльність» викликає дискусії в наукових колах, оскільки ґрунтується на конституційному положенні соціальної спрямованості держави та є змістом діяльності держави, її обов'язком забезпечення прав і свобод людини [3, с. 119].

Погоджуючись із вищезазначеним твердженням науковця, зазначимо, що соціальна спрямованість держави впливає безпосередньо на політику держави, а отже, і на організацію діяльності органів публічної адміністрації.

В.Б. Авер'янов вважає, що публічно-сервісна діяльність - це діяльність відповідних державних і недержавних органів щодо забезпечення в ході їхніх взаємостосунків з населенням, конкретними фізичними та юридичними особами умов, за яких останні здатні ефективно реалізовувати й захищати свої права, свободи та законні інтереси [4, с. 269].

Також науковець зазначає, що публічно-сервісний напрям функціонування органів виконавчої влади утворювався за рахунок діяльності, пов'язаної з: розглядом і вирішенням різних індивідуальних звернень приватних (фізичних і юридичних) осіб із приводу реалізації їхніх суб'єктивних прав і охоронюваних законом інтересів; наданням конкретним приватним особам адміністративних (управлінських) послуг у вигляді дозвільно-ліцензійних, реєстраційних та інших подібних дій; прийняттям індивідуальних зобов'язуючих рішень щодо приватних осіб із питань виконання ними різного роду обов'язків, передбачених законом, а також розв'язанням так званих «публічних» справ; здійсненням позасудового розгляду адміністративно-правових спорів у порядку адміністративного розгляду скарг приватних осіб; вжиттям щодо громадян заходів адміністративного примусу, насамперед заходів адміністративної відповідальності [5, с. 243-244].

На думку В.Р. Біла, публічно-сервісна діяльність полягає в наданні адміністративних (управлінських) послуг [6].

На нашу думку, основним завданням органів публічної адміністрації є саме розгляд і вирішення різних індивідуальних звернень фізичних і юридичних осіб щодо реалізації та захисту їхніх законних прав та інтересів.

Слід звернути увагу і на те, що на відміну від категорії «публічно-сервісна діяльність», поняття «адміністративні послуги» закріплено на законодавчому рівні. Закон України «Про адміністративні послуги» (далі - Закон) визначає адміністративні послуги як результат здійснення владних повноважень суб'єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов'язків такої особи відповідно до закону.

У розділі «Загальні положення» Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2006 року № 90-р, зазначається, що адміністративна послуга - це результат здійснення владних повноважень уповноваженим суб'єктом, що відповідно до закону забезпечує юридичне оформлення умов реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод і законних інтересів за їх заявою (видача дозволів (ліцензій), сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрації тощо) [7].

Отже, в міжнародному законодавстві також відсутнє визначення поняття «публічно-сервісна діяльність органів публічної адміністрації у сфері охорони земель».

Вдалою є думка науковця О.А. Задихайла, який вказує, що адміністративну послугу варто розуміти як публічно-сервісну діяльність адміністративного органу, метою якої є забезпечення необхідних умов для реалізації суб'єктивних прав та інтересів, що охороняються законом, та/або на виконання визначених законом обов'язків фізичної або юридичної особи, що здійснюється за заявою цих осіб і офіційним результатом якої є адміністративний акт відповідного органу [8, с. 383].

Важливою є думка О.П. Світличного, який розуміє земельні адміністративні послуги як діяльність уповноважених державою органів публічної адміністрації, мета якої полягає в реалізації прав фізичних і юридичних осіб у сфері земельних відносин на основі поданих ними заяв [9, с. 31].

Подібною, але притаманною для широкого кола правових відносин, є позиція О.Ю. Дрозда, який адміністративну послугу розуміє як форму сервісної діяльності публічної адміністрації, здійснювану у визначеному законодавством порядку, мета якої полягає у забезпеченні необхідних умов для належної реалізації суб'єктивних прав та інтересів, які охороняються законом, виконання обов'язків особи, що здійснюється за заявою такої особи, результатом якої є прийняття адміністративного акту [10, с. 51].

Отже, категорія «публічно-сервісна діяльність» є значно ширшою за поняття «надання адміністративних послуг», визначення якого надано в Законі.

Також, на нашу думку, «поняття публічно-сервісна діяльність органів публічної адміністрації у сфері охорони земель» є складним поняттям, яке необхідно визначати через форми вираження такої діяльності. На нашу думку, такими формами є надання консультативних та дозвільних послуг.

Земельні консультативні послуги є результатом діяльності посадових осіб органів публічної адміністрації, яка має на меті задоволення звернень фізичних та юридичних осіб щодо реалізації прав на землю, вирішення земельних спорів, отримання роз'яснень чинного земельного законодавства тощо. Земельні дозвільні послуги - це результат діяльності посадових осіб органів публічної адміністрації, які забезпечують реалізацію державної політики у сфері регулювання земельних відносин та здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель.

Погоджуючись із думкою Є.О. Гладкова, вважаємо, що основним результатом діяльності органів публічної адміністрації у сфері охорони земель є видача документів дозвільного характеру відповідно до Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» [11, с. 78; 12, с. 241-242].

Слід зазначити, що для визначення поняття публічносервісної діяльності органів публічної адміністрації у сфері охорони земель важливо звернути увагу на те, яким чином співвідносяться поняття публічного управління та здійснення публічно-сервісної діяльності органів публічної адміністрації.

Зазначимо, що В.Б. Авер'янов розглядав управління, а з ним і публічне (державне) управління, винятково крізь призму примусу та підпорядкування. Так, учений вказував, що управління це владно-організуючий вплив керуючих суб'єктів на спільну діяльність людей з метою їх впорядкування, координації та спрямування задля ефективного досягнення загальних (спільних) цілей і завдань цієї діяльності [13, с. 243; 14, с. 14-15]. Вчений, розглядаючи дане питання, не зазначає публічно-сервісну діяльність органів публічної адміністрації як елемент управлінської діяльності. Проте таке розуміння сутності публічного управління є лише одним з можливих варіантів тлумачення зазначеної категорії.

Однак, на нашу думку, управління, яке має на меті досягнення певного стану суспільних відносин (вчинення дій або утримання від дій), може здійснюватися у позапримусовому порядку. Також публічне управління доцільно диференціювати на власне управлінську та публічно-сервісну діяльності.

Насамперед варто наголосити на тому, що категорія «публічно-сервісна діяльність» є складною за своїм змістом, тому її легше описати, ніж надати їй чіткого визначення. З огляду на це більш доречним виглядає надання розгорнутої характеристики публічно-сервісній діяльності органів публічної адміністрації, що допоможе зрозуміти її сутність.

Зазначимо, що публічно-сервісна діяльність є формою діяльності органів виконавчої влади. Проте це не означає, що органи виконавчої влади діють винятково у названій формі. У певних випадках вони, насамперед Кабінет Міністрів України та міністерства, приймають політичні рішення, тобто займаються політичною діяльністю, яку необхідно чітко відмежовувати від публічного-сервісної діяльності. Необхідність такого кроку випливає з положень національного законодавства та юридичних актів інституцій Європейського Союзу.

Так, у частині 3 статті 6 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» [15] зазначено, що посади членів Кабінету Міністрів України (посади Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр-міністра України, віце-прем'єрміністра та міністрів України) належать до політичних посад, на які не поширюється трудове законодавство [16].

Таким чином, можна зробити висновок, що публічним управлінням є зовнішньо орієнтована діяльність уповноважених суб'єктів, пов'язана з реалізацією політичних рішень та впровадженням у життя положень Конституції та законів України. Така діяльність може здійснюватися як у примусовому, так і позапримусовому (публічно-сервісному) порядку, а її правовою основою є норми адміністративного права.

Визначившись, що публічно-сервісна діяльність органів публічної адміністрації є складовою частиною публічного управління, розглянемо, в чому полягає здійснення публічно-сервісної діяльності органів публічної адміністрації у сфері охорони земель, та встановимо можливі форми існування публічно-сервісної діяльності органів публічної адміністрації у сфері охорони земель.

У Законі України «Про адміністративні послуги» від 6 вересня 2012 року № 5203-VI [17] передбачено, що надання адміністративних послуг здійснюється відповідно до цього Закону з урахуванням особливостей, визначених законами, які регулюють суспільні відносини у відповідних сферах. У Земельному кодексі України відсутнє правове регулювання публічно-сервісних відносин у сфері охорони земель: не зазначене визначення поняття земельних адміністративних послуг та їхніх видів, суб'єктів надання таких послуг і порядку їх надання. Приписи Розділу VII Земельного кодексу України «Управління в галузі використання й охорони земель» регулюють лише управлінські відносини у сфері використання й охорони земель без належної деталізації [18].

Зазначимо, що загалом правове регулювання суспільних відносин у сфері охорони земель за участю органів виконавчої влади охоплює: державне управління у сфері охорони земель; надання земельних адміністративних послуг; розгляд та вирішення земельних спорів; застосування заходів адміністративного примусу тощо.

Надання земельних адміністративних послуг є новим видом діяльності для органів виконавчої влади у сфері охорони земель. Становлення та розвиток правового регулювання сервісних відносин щодо надання земельних адміністративних послуг зумовлено змінами у правовому регулюванні земельних відносин, які відбулися з часу проголошення незалежності [19, с. 119-123].

Управлінська та сервісні види діяльності органів виконавчої влади доповнюють один одного, підвищуючи тим самим ефективність діяльності органів виконавчої влади у сфері забезпечення охорони земель.

Поряд з управлінською діяльністю у сфері охорони земель органи виконавчої влади здійснюють неуправлінську діяльність у сфері використання й охорони земель. Новою різновидністю неуправлінської діяльності органів виконавчої влади у сфері використання й охорони земель і є їхня публічно-сервісна діяльність, яка полягає у наданні органами виконавчої влади земельних адміністративних послуг на засадах рівності суб'єктів земельних правовідносин.

Наявність у Земельному кодексі України від 25 жовтня 2001 року № 2768-III Розділу VII «Управління в галузі використання й охорони земель» породжує питання про межі регулювання земельним та адміністративним правом управлінських та сервісних відносин. Визначення меж сприятиме усуненню наявних прогалин у чинному земельному законодавстві в частині здійснення регулювання управлінських та сервісних відносин у сфері охорони земель.

У межах Земельного кодексу України відбувається спеціалізація загальних положень адміністративного права відповідно до специфіки управлінських та сервісних відносин у сфері охорони земель. Отже, під час регулювання управлінських та сервісних відносин у сфері охорони земель використовуються спеціальні земельно-правові норми.

На жаль, правове регулювання публічно-сервісних відносин у сфері охорони земель фактично не здійснюється. Ці обставини зумовлюють потребу в удосконаленні наявних в адміністративному праві методологічних підходів до дослідження та правового регулювання управлінських і сервісних відносин у сфері охорони земель [20, с. 389-393].

Висновки

Враховуючи вищевикладене, можна зробити висновок, що публічно-сервісна діяльність у сфері охорони земель є складовою частиною публічного управління та виражається через реалізацію повноважень органів публічної адміністрації, які мають непримусовий характер, з метою надання адміністративних та сервісних послуг фізичним та юридичним особам у сфері охорони земель. На нашу думку, основною формою здійснення публічно-сервісної діяльності у сфері охорони земель є саме видача документів дозвільного характеру.

Отже, зміст публічно-сервісної діяльності у сфері охорони земель полягає у забезпеченні особливих взаємовідносин органів публічної адміністрації з фізичними та юридичними особами стосовно реалізації й захисту їхніх прав, свобод та законних інтересів.

Список використаних джерел

1. Земельне право України: підручник / М.В. Шульга та ін. Київ: Юрінком Інтер, 2004. 368 с.;

2. Шелестов В.С. Основные проблемы обеспечения качества продукции в хозяйственных договорах: автореф. дис.... д-ра юрид. наук. Харьков, 1967. с. 70-73.

3. Гук Б.М. Адміністративні послуги органів публічної влади України: поняття, зміст. Право і суспільство. 2011. № 3. С. 117-121.

4. Авер'янов В.Б. Вибрані наукові праці / за заг. ред. Ю.С. Шемшученка, О.Ф. Андрійко. Київ: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2011. 448 с.

5. Державне управління: європейські стандарти, досвід та адміністративне право / В.Б. Авер'янов, В.А. Дерець, А.М. Школик та ін. ; за заг. ред. В.Б. Авер'янова. Київ: Юстініан, 2007. 288 с.

6. Біла В.Р Особливості адміністративно-договірних відносин за участю органів Державної податкової служби. Радник: укр. юрид. портал. URL: http://radnuk.info/pidrychnuku/admin-pravo/493-stetsenko/213992012-06-19-22-07-49.html.

7. Концепція розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади, схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2006 року № 90-р. URL: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/90-2006-%D1%80.

8. Задихайло О.А. Правове регулювання надання адміністративних послуг в Україні. Форум права. 2011. № 1. С. 379-384.

9. Світличний О.П. Адміністративні правовідносини у сфері земельних ресурсів України: автореф. дис.... д-ра юрид. наук: 12.00.07 / Світличний О.П. ; Держ. нДі М-ва внутр. справ України. Київ, 2012. 35 с.

10. Дрозд О.Ю. Безконтактні адміністративні послуги державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру: питання теорії та практики: монографія / О.Ю. Дрозд, О.В. Левченко ; НДІ публ. права. Київ, 2016. 199 с.;

11. Гладкова Є.О. Адміністративно-правове регулювання земельних відносин в Україні: стан та перспективи розвитку. Європейські перспективи. 2014. № 6. С. 74-80.

12. Козаченко Н.М. Система надання публічних послуг у сфері земельних відносин в Україні: становлення та трансформації. Державне управління та місцеве самоврядування. 2012. Вип. 4 (15). С. 236-243.

13. Державне управління: Європейські стандарти, досвід та адміністративне право / В.Б. Авер'янов, В.А. Дерець, А.М. Школик та ін. ; за заг. ред. В.Б. Авер'янова. Київ: Юстиніан, 2007. 288 с.

14. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / за заг. ред. В.Б. Авер'янова. Київ: Факт, 2003. 384 с.

15. Закон України «Про Кабінет Міністрів України» від 7 жовтня 2010 р. № 2591-VI. URL: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/794-18.

16. Кодекс адміністративного судочинства України від 6 липня 2005 року, № 2747-IV. URL: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2747-15.

17. Закон України «Про адміністративні послуги» від 06.09.2012 р. № 5203-VI. URL: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/5203-17.

18. Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 року, № 2768-Ш. URL: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2768-14.

19. Бусуёк Д.В. Методологические подходы к исследованию и усовершенствованию правового регулирования управленческой и сервисной деятельности органов исполнительной власти в сфере использования и охраны земель в Украине. Право. 2013. № 1 (21) 2013. С. 119-123.

20. Бусуйок Д.В. Правове регулювання управлінських і сервісних відносин у сфері використання та охорони земель - актуальні напрями удосконалення правового регулювання земельних відносин. Альманах права. Правовий світогляд: людина і право. Київ, 2014.

Размещено на Allbest.ru