Публічне адміністрування у державному управлінні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Публічне адміністрування у державному управлінні

Бліхар М. М.,

доктор юридичних наук, доцент, професор кафедри адміністративного та інформаційного права Навчально-науковий інститут права, психології та інноваційної освіти

Національного університету «Львівська політехніка»

Стаття присвячена дослідженню публічного адміністрування у межах державного управління. Це дало змогу акцентувати увагу на тому, що державне управління є аспектом більш загальної концепції управління. Державне адміністрування забезпечує реалізацію державної політики та академічну дисципліну, що вивчає це впровадження і готує державних службовців до цієї роботи. Державне управління є механізмом, що його використовує держава, для самообслуговування. Урешті решт, адміністрування по суті містить національний характер, що робить його потужним інструментом національної інтеграції. Відтак, публічність допомагає процесу децентралізації, що створює умови для розширення горизонтальної співпраці за більш детального розуміння реальних місцевих проблем. Це зумовлює важливість публічності в процесі державного управління і здатності суб'єктів публічного адміністрування забезпечити створення ефективної та дієздатної системи управління державою, у тому числі через підвищення рівня її публічності. Для цього публічне адміністрування повинно спиратися на цілісний апарат відповідного адміністративного впливу (політику, елементи правової системи, правила, процедури, організаційні структури, персонал тощо), які повинні бути зосереджені саме на перетворенні управлінської діяльності на публічне адміністрування. Застосування публічного управління вимагає: врахування основних принципів розрізнення політичних і адміністративних питань; порівняльного аналізу загальнодержавних, політичних та економічних проблем й інтересів та проблем й інтересів бізнес-організацій; підвищення ефективності управлінської служби шляхом впровадження практики ділового адміністрування суб'єктів публічного адміністрування. В умовах постійного розвитку нормативних актів, що регламентують діяльність органів управління в Україні, актуальною проблемою у побудові наукового підходу до державного управління є розуміння суті публічного адміністрування як процесу державного управління та розробка концептуальних положень реалізації влади, як державної та виконавчої, так і місцевої (муніципальної), постійний аналіз процесу реалізації управлінських заходів, які здійснюються шляхом публічного адміністрування. А це неможливо розглядати без визначення сутності публічного адміністрування, зокрема, як процесу, його форм та методів, суб'єктів та об'єктів діяльності.

Ключові слова: держава, суспільство, виконавча влада, публічне адміністрування, державне управління, адміністративне право.

PUBLIC ADMINISTRATION IN PUBLIC ADMINISTRATION

The article is devoted to the study of public administration within public administration. This made it possible to emphasize that public administration is an aspect of a more general concept of governance. Public administration ensures the implementation of public policy and academic discipline, which studies this implementation and prepares civil servants for this work. Public administration is a mechanism used by the state for self-service. After all, administration is essentially national in nature, making it a powerful tool for national integration. Thus, publicity helps the decentralization process, which creates the conditions for expanding horizontal cooperation with a more detailed understanding of real local problems. This determines the importance of publicity in the process of public administration and the ability of public administration to ensure the creation of an effective and efficient system of government, including by increasing the level of its publicity. To do this, public administration should be based on a coherent apparatus of appropriate administrative influence (policies, elements of the legal system, rules, procedures, organizational structures, staff, etc.), which should focus on the transformation of management into public administration. The application of public administration requires: taking into account the basic principles of distinguishing between political and administrative issues; comparative analysis of national, political and economic problems and interests and problems and interests of business organizations; improving the efficiency of the management service by introducing the practice of business administration of public administration entities. Given the constant development of regulations governing the activities of government in Ukraine, an urgent problem in building a scientific approach to public administration is to understand the essence of public administration as a process of public administration and the development of conceptual provisions for government, both state and executive and local (municipal)), constant analysis of the process of implementation of management measures carried out through public administration. And this cannot be considered without defining the essence of public administration, in particular, as a process, its forms and methods, subjects and objects of activity. публічне адміністрування державне управління

Key words: state, society, executive power, public administration, public administration, administrative law.

Постановка проблеми

Публічне адміністрування повинно бути комплексним та повним процесом управлінської діяльності, що передбачає розмежування сутності централізації та децентралізації управлінської гілки влади. Тим не менше, хоча термін «публічна адміністрація» був розроблений, поширений та нині застосовується у багатьох країнах континентальної системи адміністративного права, в українському законодавстві до сих пір остаточно не сформовано єдиного законодавчого підходу щодо цього поняття. Під час розгляду публічного адміністрування часто пропонується широкий спектр тверджень і визначень, які розкривають окремі аспекти цього поняття та підходи до його розуміння.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Досягнення обраної мети передбачає аналіз праць дослідників, тих хто тією чи іншою мірою вивчав феномен публічного адміністрування із різних позицій. Посилання на їхні праці та розробки будуть подані у тексті наукової статті з обґрунтуванням основ, що стали теоретико-методологічним підґрунтям проведеного аналізу. З огляду на це, метою статті передбачене дослідження публічного адміністрування у державному управлінні.

Виклад основного матеріалу

Публічне адміністрування здійснюється публічною адміністрацією, тобто системою певних публічних інституцій, яка складається із державних та недержавних суб'єктів публічної влади, ключовими структурними елементами якої є органи виконавчої влади і виконавчі органи місцевого самоврядування. У загальному, сутність суб'єкта публічного значення полягає в його ролі та владних повноваженнях у публічному адмініструванні, а також управлінських можливостях, які випливають з його владної компетенції та динамічної взаємодії всіх елементів його компетенції.

Для прикладу, в Енциклопедії державного управління публічне адміністрування розглядається як різновид управлінської діяльності інституцій публічної влади, завдяки якій громадянське суспільство та держава забезпечують самокерованість (самоврядність) суспільної системи та її розвиток у певному напрямі [1, с. 489]. Проте, як зазначав німецький філософ і соціолог Ю. Габермас, населення повинно володіти достатньою інформацією щодо діяльності керівного апарату, оскільки саме інформація є ключовою у вирішенні проблем або конфліктів у суспільстві та допомагає суспільству обговорювати та викладати свої потреби перед владою і відповідно здійснювати контроль над процесом реалізації поставленого перед владою питання. Але оскільки, як зазначає Ю. Габермас, «публіка (незалежні громадяни) сама правити не може, вона може лише контролювати дію адміністративної влади, урядових інститутів і направляти їх у необхідному руслі» [2, с. 137], залишається важливим при здійсненні управління суспільними справами приділяти значну увагу публічності прийняття і реалізації владних рішень для забезпечення загального суспільного інтересу. Більше того, скажімо окремі дослідники наголошують на адмініструванні саме як на прерогативі виконавчих органів влади або чиновника (державного службовця), а суттю адміністрування визначають процедуру втілення рішень, встановлених в системі управління [3, с. 126].

Публічне адміністрування широкому розумінні містить систему державного управління, представленого чинними адміністративними інститутами в рамках прийнятої структури влади в Україні. Проте, доцільно розглядати і визначення публічного адміністрування у вузькому його значенні, ще пов'язують саме із виконавчою гілкою влади, і таким чином простежується зв'язок із професійною діяльністю державних службовців усіх видів державної служби та представницькими органами місцевого самоврядування, спрямованою на реалізацію рішень виконавчої влади. Врешті, дослідники публічного адміністрування у вузькому розумінні до органів публічної адміністрації відносять органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування [4, с. 49; 5, с. 117; 6, с. 92]; у ширшому розумінні публічного адміністрування ця категорія органів публічної адміністрації доповнюється за рахунок включення до неї суб'єктів делегованих повноважень та органів державної влади, які не мають статусу органу виконавчої влади, а подекуди й за рахунок приватних осіб тощо [7, с. 89; 8, с. 24; 9, с. 204]. Для прикладу, К. Колесникова наголошує на полісемантичному характері категорії «публічне адміністрування», яка розглядається як «публічне адміністрування», «публічна адміністрація», «громадське управління», «управління на державному і місцевому рівні», «громадська адміністрація» [10, с. 2] тощо.

Можна погодитися із розумінням поняття «публічне адміністрування» як комплексної усвідомленої та цілеспрямованої діяльності, що пов'язана із реалізацією повноважень суб'єктів управління із розробки, прийняття та впровадження державно-управлінських рішень або послідовного здійснення управлінського циклу, що складається із класичних функцій управління, таких, як планування, організація, мотивація, контроль, та впливає на зміну суспільних процесів та явищ, наближаючи їх до бажаного стану згідно з визначеними управлінськими цілями організації [11, с. 6-8]. Результатом цієї адміністративної діяльності, зазвичай, є здійснення спеціально уповноваженим суб'єктом публічного адміністрування певних адміністративних дій, що здійснюються суб'єктами управління у межах закріплених за ними посадових повноважень, а також шляхом застосування спеціальних форм та методів, спрямованих на реалізацію основних функцій публічного адміністрування задля реалізації адміністративної мети і координування управлінськими ресурсами. Тому, в цьому контексті, необхідно наголосити на структуруванні публічного адміністрування як виду управлінської діяльності, виокремивши такі складові сегменти (блоки) в адміністративно-правовому статусі органів виконавчої влади, як цільовий, структурно-організаційний та компетенційний (компетенцію).

Важливим маркером публічного адміністрування у державному управлінні є здійснення адміністрування на принципах публічності. Громадянське суспільство найбільш ефективно діє на регіональному та місцевому рівнях, саме на тих рівнях, на яких вибудовуються відносини органів публічної влади та громадян щодо управління щоденними потребами суспільства у питаннях організації нагальних життєвих проблем та взаємодії різноманітних суб'єктів господарювання. Як правило, така публічність здійснюється шляхом взаємодії державної централізованої влади із регіональною та місцевою. І. Шумляєва наголошує, що саме на місцевому рівні територіальні громади, як частина суспільства, впливають на становлення правової державності через публічно управлінські процеси, зокрема ті, які стосуються прийняття публічно управлінських рішень, удосконалення правової бази стосовно реалізації ними права на місцеве самоврядування [12, с. 163]. Фактично, публічність влади, стає однією із юридичних ознак участі держави в суспільних відносинах, що врегульовано позитивним правом через приймання громадянами Конституції України як Основного Закону, через публічність управління громадяни погоджуються із переданням і відчуженням державі окремих природних суб'єктивних прав. Саме тому, на думку одного із учених, публічна влада за своєю конституційно-правовою характеристикою набуває ознак правосуб'єк- тності від суверенітету народу [13, с. 32].

З іншого боку, публічність здійснення владних повноважень сприяє включенню громадян до вирішення питань загальнодержавного та місцевого значення через більшу поінформованість значної кількості учасни- ків-суб'єктів управлінської діяльності, так і громадян, які зацікавлені у прийнятті управлінських рішень, корисних для усієї громади. Це дозволяє ухвалювати рішення, враховуючи настрої громади, які, у свою чергу, можуть вказати на більш конкретні актуальні проблеми, що вимагають нагального вирішення, дозволяє оцінювати ефективність управлінських рішень зі сторони споживачів управлінських рішень. А це для громадян, які володіють конституційним правом брати участь в управлінні державними справами, на думку В. Алексєєва, є важливим аргументом для сучасного суспільства, що розвивається зовсім за іншими, кардинально відмінними від попередніх часів, принципами демократичності, публічності, залучення громадян в управління державою на різних рівнях управління, особливо на місцевому і регіональному [14, с. 17], розширення правової бази місцевого самоврядування, її здатність бути базисом системи територіальної організації влади в Україні.

Разом із тим, публічність адміністрування - це не лише поінформованість про дії влади, не лише передання владних повноважень на рівні місцевого самоврядування. Йдеться передусім про зміну управлінських компетенції та статусних характеристик органів публічної влади, а це виносить на порядок денний необхідність їх концептуального чіткого визначення та розробки нових механізмів публічного управління для забезпечення нормативно-правового та структурно-організаційного функціонування суб'єктів публічного адміністрування. Такий підхід до побудови і реалізації владних повноважень у системі публічного адміністрування повинен спрямовуватися на забезпечення вирішення таких завдань адміністрування: формування системи державної влади на різних рівнях централізації і децентралізації, місцевому рівні управління та вдосконалення механізмів їхньої інтеграції; вдосконалення управлінської моделі раціональної взаємодії органів державної влади з органами місцевого самоврядування, надання цим відносинам правових ознак публічності, зокрема, через забезпечення та реалізацію прав і свобод громадян у сфері державного управління. Як зазначає О. Зарічний, важливою особливістю публічного адміністрування на місцевому чи регіональному рівнях є сконцентрованість уваги на проблемах конкретної громади з огляду на ментально-територіальні особливості громадян певної території [15, с. 23].

Окрім того, слід зауважити, що, загалом, запровадження моделі публічного адміністрування у державному управлінні вимагає розгляду публічного адміністрування та публічної служби як єдиного і цілісного інституту, що побудований на єдиних принципах. У вітчизняному законодавстві не сформовано підходів до відповідного розуміння публічної служби. Також це потребує їх відповідного правового оформлення та підготовки відповідного кадрового забезпечення публічного адміністрування. Тому для забезпечення функціонування механізмів регулювання діяльності органів державної влади необхідно забезпечити організацію сучасної системи підготовки та перепідготовки управлінських кадрів.

Урешті решт, публічне управління, на відміну від державного управління, сприятиме втіленню суверенітету народної влади, демократичності прийняття управлінських рішень, реалізації суспільних інтересів без підміни їх державними. Крім того, публічне адміністрування значно розширює кількість суб'єктів, що зацікавлені і беруть участь в адмініструванні, оскільки сюди активно залучаються органи місцевого самоврядування. Але розширення публічного адміністрування вимагає відповідним чином систематизувати засоби нормативно-правового забезпечення публічного адміністрування. У свою чергу це дозволить адаптувати законодавство України до законодавства ЄС стосовно реалізації публічного адміністрування.

Тобто, управлінські рішення при здійсненні публічного адміністрування встановлюються, змінюються і припиняються обов'язково на основі норм адміністративного права, таким чином вони спричинюють настання саме юридичних наслідків як для суб'єктів публічного адміністрування, так і загалом для інших суб'єктів господарської діяльності, користувачів соціальної сфери тощо, прямо або опосередковано. Тому форми публічного адміністрування завжди є правовими, а отже, повинні розглядатися в межах адміністративного права лише як ті види діяльності публічної адміністрації, що призводять до настання юридичних наслідків. Сучасні тенденції публічного адміністрування вказують на необхідність розмежування управлінської влади через визначення питань державного та місцевого значення, закріплення особливості у визначення методів публічного адміністрування у нормативно-правовому полі загалом.

Висновки

Підсумовуючи доцільно акцентувати увагу на тому, що державне управління є аспектом більш загальної концепції управління. Державне адміністрування забезпечує реалізацію державної політики та академічну дисципліну, що вивчає це впровадження і готує державних службовців до цієї роботи. Державне управління є механізмом, що його використовує держава, для самообслуговування. Урешті решт, адміністрування по суті містить національний характер, що робить його потужним інструментом національної інтеграції. Відтак, публічність допомагає процесу децентралізації, що створює умови для розширення горизонтальної співпраці за більш детального розуміння реальних місцевих проблем. Це зумовлює важливість публічності в процесі державного управління і здатності суб'єктів публічного адміністрування забезпечити створення ефективної та дієздатної системи управління державою, у тому числі через підвищення рівня її публічності. Для цього публічне адміністрування повинно спиратися на цілісний апарат відповідного адміністративного впливу (політику, елементи правової системи, правила, процедури, організаційні структури, персонал тощо), які повинні бути зосереджені саме на перетворенні управлінської діяльності на публічне адміністрування. Застосування публічного управління вимагає: врахування основних принципів розрізнення політичних і адміністративних питань; порівняльного аналізу загальнодержавних, політичних та економічних проблем й інтересів та проблем й інтересів бізнес-організацій; підвищення ефективності управлінської служби шляхом впровадження практики ділового адміністрування суб'єктів публічного адміністрування. Контроль зі сторони громадян, громадських організацій та дотримання публічності у роботі органів управління сприятиме дотриманню принципів верховенства права, забезпеченню прав і обов'язків людини та громадянина, а отже, зрештою забезпечуватиме розвиток громадянського суспільства та місцевого і регіонального самоврядування.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ:

1. Енциклопедія державного управління: у 8 тт. Т 8 : Публічне врядування / наук. ред. кол. : В. С. Загорський та ін. Львів: ЛРІДУ, НАДУ 2011. 712 с.

2. Habermas, J. (1992), Further Reflections on the Public Sphere. Habermas and the public sphere / edited by C. Calhoun. The MIT Press, Cambridge, Massachusetts, and London, England, рр. 421-461. URL: http://courses.ischool.berkeley.edu/i218/s15/calhoun_BPSIntroduction.pdf

3. Митяй О. В., Світовий О. М. Дослідження понять «державне управління» і «публічне адміністрування». Держава та регіони. Серія : Державне управління. 2018. №1 (61). С. 124-128.

4. Стеценко С. Г Адміністративне право України : навч. посіб. Київ : Атіка, 2011. 624 с.

5. Авер'янов В. Б. Реформування українського адміністративного права: ґрунтовний привід для теоретичної дискусії. Право України. 2003. № 5. С. 117-122.

6. Міхровська М. Державне управління та публічна адміністрація: шлях до демократії. Вісник Київського національного університету імені Тараса Шевченка (Юридичні науки). 2011. № 88. С. 90-93.

7. Адміністративне право України (у визначеннях та схемах) : навч. посіб. / С. О. Масьондз. Київ: Атіка, 2008. 272 с.

8. Публічна адміністрація в Україні: становлення та розвиток : монографія / за заг. ред. А. В. Толстоухова. Дніпро : Монолит, 2010. 400 с.

9. Петров Є. В. Феноменологія адміністративно-господарського права України : монографія. Харків : Диса плюс, 2012. 392 с.

10. Колесникова К.О. Публічне адміністрування в Україні: огляд літературних джерел. URL: http//www.kbupapa.kharkov.ua/e-book/tpdu/2013-3/doc/l/16.pdf(дата звернення:

24.10.2020) .

11. Кальниш Ю. Г., Лозинська Т. М., Тимцуник В. І. Публічне адміністрування : навч. посіб. Полтава : РВВ ПДАА, 2015. 185 с.

12. Шумляєва І. Розвиток взаємовідносин органів публічної влади та громадян на місцевому рівні в умовах формування правової держави. Державне управління та місцеве самоврядування. 2019. Вип. 2 (41). С. 157-165.

13. Селіванов А. О. Публічна влада і громадянин в умовах застосування судової адміністративної юрисдикції (проблеми теорії і практики). Право України. 2006. № 9. С. 28-33.

14. Алексєєв В. М. Взаємовідносини держави та суспільства в Україні: управлінський аспект : монографія. Чернівці : Технодрук, 2010. 524 с.

Зарічний О. А. Участь громадськості у здійсненні публічної влади: теоретико-пра- вове дослідження : дис. ... канд. юрид. наук. Львів, 2017. 229 с.

Размещено на Allbest.ru