Фінансові процедури в публічній фінансовій діяльності: теоретико-правовий аспект

Размещено на http://www.allbest.ru/

Навчально-науковий інститут права Університету державної фіскальної служби України

Фінансові процедури в публічній фінансовій діяльності: теоретико-правовий аспект

Шолкова Т.Б., кандидат юридичних наук, доцент кафедри фінансового права

Богомолов Д. С., студент 3 курсу

Статтю присвячено теоретико-правовому аналізу понять «фінансова діяльність держави», «публічна фінансова діяльність», «державний механізм», «фінансові активи» та «фінансовий контроль», визначено ряд їх специфічних ознак. Проаналізувавши дані поняття, зроблено висновок, що фінансова діяльність держави визначається як діяльність з формування, розподілу, управління і використання централізованих та децентралізованих грошових фондів з метою забезпечення здійснення функцій держави, завдань соціально-економічного характеру, управління, обороноздатності, діяльності державних органів. Наголошено, що зміст категорії «публічна фінансова діяльність» слід трактувати значно ширше, адже її змістом є не лише формування публічних фондів коштів та розподіл і використання коштів публічних фондів, а також і публічний фінансовий контроль за зазначеними процесами.

Зауважено, що держава як складний публічний інститут, що поєднує функціональні та організаційні складники, зобов'язана забезпечувати всі потреби суспільства. Вона повинна постійно й неухильно реалізовувати функції з планомірного і цілеспрямованого утворення, розподілу та використання державних централізованих та децентралізованих грошових фондів, тобто здійснювати фінансову діяльність.

Удосконалення правового регулювання фінансової діяльності держави є пріоритетним завданням науково-правових досліджень. Поряд з цим особливого значення набувають питання змісту фінансової діяльності держави та фінансової діяльності місцевих органів влади, вирішення яких має значення не тільки для науки фінансового права, але й сприяє вдосконаленню законодавства, що регулює зазначену сферу відносин.

В статті аргументовано, що чинне фінансове законодавство не містить жодного кодифікованого нормативно-правового акта, який би регулював відносини у сфері державних фінансів, тому фінансову діяльність держави і органів місцевого самоврядування необхідно визначати, починаючи з правових основ, закладених у Конституції та в законодавстві України.

Звертається увага на такі основні фінансово-правові інститути, як бюджетна система, податкова система, банківська система та грошова система, без яких неможливе функціонування фінансової системи. Основним завданням сьогодення повинно бути прагнення до стабільності публічної фінансової системи у цілому та гармонічної взаємодії всіх фінансово-правових інститутів.

Ключові слова: фінансові процедури, фінансова діяльність, публічна фінансова діяльність, державний механізм, фінансово-правові відносини.

FINANCIAL PROCEDURES IN PUBLIC FINANCIAL ACTIVITY: THEORETICAL AND LEGAL ASPECT

The article is devoted to the theoretical and legal analysis of the concepts of «financial activity of the state», «public financial activity», «state mechanism», «financial assets» and «financial control», a number of their specific features are defined. After analyzing these concepts, it is concluded that the financial activity of the state is defined as the formation, distribution and use of centralized and decentralized funds to ensure the implementation of state functions, socio-economic tasks, management, defense, government agencies.

It is emphasized that the content of the category “public financial activities” should be interpreted much more broadly, because its content is not only the formation of public funds and the distribution and use of public funds, but also public financial control over these processes.

It is noted that the state as a complex public institution that combines functional and organizational components, is obliged to meet all the needs of society. It must constantly and steadily implement the functions of planned and purposeful formation, distribution and use of state centralized and decentralized funds, ie to carry out financial activities.

Improving the legal regulation of financial activities of the state is a priority of scientific and legal research. Along with this, the issues of the content of financial activities of the state and financial activities of local authorities, the solution of which is important not only for the science of financial law, but also contributes to the improvement of legislation governing this area of relations.

The article argues that the current financial legislation does not containno codified normative legal act that would regulate relations in the field of public finance, so the financial activities of the state and local governments must be determined, starting from the legal framework laid down in the Constitution and legislation of Ukraine.

Attention is paid to such basic financial and legal institutions as the budget system, tax system, banking system and monetary system, without which the functioning of the financial system is impossible. The main task of today should be the desire for stability of the public financial system as a whole and the harmonious interaction of all financial and legal institutions.

Key words: financial procedures, the financial activities of the state, public financial activity, state mechanism, financial and legal relations.

Вступ

Постановка проблеми. Фінансова діяльність як узагальнений механізм формує бачення і породжує важелі, що визначають міжгалузеву єдність напрямку правового впливу та способи його здійснення. У цьому сенсі фінансова діяльність насправді впливає на певний спільний знаменник для всіх галузей права. Мова йде про застосування найпоширеніших категорій, що використовуються, в цілому або в переважній більшості галузей права (гроші, витрати, вигоди, штрафи тощо). У той же час глобальний погляд на фінансову діяльність з міжгалузевої правової точки зору накладає певну межу на координацію наукових знань з іншими галузями науки. Важко уточнити юридичне визначення деяких категорій без чіткого узгодження та безпосереднього врахування економічної природи фінансових явищ, без соціально-політичних аспектів, деяких філософських висновків.

Аналіз останніх наукових публікацій. Над окремими проблемами теоретичного та практичного характеру, пов'язаним з фінансовою діяльністю держави працювали як вітчизняні, так і зарубіжні науковці. Зокрема, серед учених, які зробили вагомий внесок у формування науки про фінансову діяльність, варто виділити Л. К. Воронову, С. Т Кадькаленка, М. В. Карасьову, Ю. О. Крохіну, М. П. Кучерявенка, П. С. Пацурківського, Ю. А. Ровинського, Н. І. Хімічеву.

Мета статті полягає в дослідженні основних засад здійснення фінансових процедур у публічній фінансовій діяльності та внесення пропозицій щодо вдосконалення фінансового законодавства для врегулювання наявних прогалин та колізій.

Виклад основного матеріалу

Державний механізм, спираючись на міць публічної влади, і реалізуючи концептуальні завдання у сфері публічної фінансової діяльності, об'єктивно наділений можливостями щодо: 1) організації ефективного управління державними коштами, послідовної зміни фаз їх обігу; 2) виконання соціальних зобов'язань, заснованих на накопиченні коштів у державних фондах і, отже, на їх цільовому використанні; 3) створенні об'єктивних стимулів для діяльності та розвитку державного та приватного сектору (найбільш яскравими прикладами в цьому випадку можуть бути податкова, митна, кредитна політика); 4) збільшення активності в діяльності всіх учасників обігу державних коштів [8, с. 398].

В рамках своєї фінансової діяльності держава фіксує свої доходи та витрати в грошовій формі та створює різні державні фонди. У сфері фінансів та права, фінанси- як правило, стосуються не самих фондів, а, скоріше, суспільних відносин, пов'язаних із мобілізацією, розподілом, управлінням та використанням цих коштів.

Сутність публічної фінансової діяльності слід розкривати через поняття «фінансова діяльність держави», яке активно використовувалось і досі використовується у позначенні процесів, які відбуваються при вступі уповноважених суб'єктів у фінансові відносини задля забезпечення функціонування фінансів та їх правовому регулюванню. Вчені в сфері фінансового права та фінансів, тлумачать сутність цієї категорії не однаково. У найпростішій формі фінансова діяльність держави визначається як діяльність держави, яка полягає у створенні, перерозподілі та використанні центральних та децентралізованих грошових фондів (фінансових ресурсів) для виконання своїх завдань. Іншими словами, визначення не містить якихось конкретних характеристик діяльності, що розглядається. Однак існують і інші подібні визначення, що містять деякі особливості, що відрізняють тлумачення фінансової діяльності держави. Характеристика фінансової діяльності може здійснюватися з різних точок зору. По-перше, як узагальнений механізм, що охоплює всю діяльність, пов'язану з обігом грошей, фондів та інших об'єктів, які ми пов'язуємо з узагальненою категорією «фінансові ресурси». По-друге, як структури, що гарантують обіг коштів юридичних або фізичних осіб під впливом приватного права. По-третє, як сукупність засобів для забезпечення та організації грошового обігу у відповідних адміністративно-територіальних одиницях (державі та її внутрішніх компонентах) [8, c. 398].

Характеризуючи діяльність з державних фінансів, слід мати на увазі, що сьогодні законодавець пострадянських держав не до- сяг необхідності та можливості прийняття законів, що визначають конструктивні загальні підходи до правового регулювання цих відносин. Наприклад, О. О. Дмитрик пише: «Невизначеність щодо правового регулювання фінансових відносин характерна для багатьох аспектів. По-перше, існує відсутність єдиних та законодавчо визначених фінансово-правових категорій та понять, які однаково використовуються усіма департаментами фінансового права, а також відсутність єдиної системи фінансово-правових принципів, які дотепер не встановлені законодавством. Сьогодні не існує жодного кодифікованого нормативно-правового акта, який би регулював відносини у сфері публічних (державних, місцевих, колективних) фінансів та загального фінансового закону, який відіграє унітарну роль серед різних фінансово-правових інститутів «[5, с. 44-45]. Можна стверджувати, що деякі загальні погляди законодавця на регулювання публічної державно-фінансової діяльності можуть здійснюватися через відповідні конституційні норми, норми законодавчих актів, що регулюють основи державного будівництва, або шляхом узагальнення законів про інституційні фінанси. Наприклад, стаття 67 Конституції України встановлює обов'язок кожного сплачувати податки та збори у формі та розмірі, встановлених законом, а також зобов'язання проходити податкову перевірку щорічно за місцем проживання протягом останнього року у порядку, встановленому законодавством. У статтях 95-98 Конституції України визначено засади побудови бюджетної системи, бюджетного періоду, обов'язки Кабінету Міністрів України щодо його діяльності, пов'язаної із Державним бюджетом України. Статтею 98 Конституції України закріплено, що контроль від імені Верховної Ради України за надходженням коштів до Державного бюджету України здійснює Рахункова палата, що є підґрунтям для реалізації фінансово-контрольних відносин. Статтею 99 Конституції України встановлено, що грошовою одиницею України є гривня, а ст. 100 визначено, що Рада Національного банку України розробляє основні засади грошово-кредитної політики та здійснює контроль за її проведенням [1]. В попередніх дослідженнях, ми підтримували думку деяких науковців, щодо розробки єдиного кодифікованого нормативного акту імперативного характеру, який би закріплював основоположні засади публічної фінансової діяльності як на рівні держави, так і на рівні органів місцевого самоврядування, а саме: поняття «публічні фінанси» (яке використовується в законодавстві, наприклад в Державній стратегії «Україна - 2020», а визначення та закріплення це поняття немає), «державні фінанси», «місцеві фінанси», «публічна фінансова діяльність», «публічна фінансова система», «фінансова система держави», «фінансова система адміністративно-територіальної одиниці», «публічний фінансовий контроль», «публічні фонди грошових коштів» їх різновиди, ознаки, класифікацію і т. д. [10]. Це б дозволило уніфікувати поняття та забезпечило однозначне їх розуміння при правозастосовчий діяльності. фінансовий законодавство правовий

У процесі здійснення фінансової діяльності держави неодмінно виникають процесуально-процедурні питання, охоплені нормами фінансового законодавства. Стосовно поняття «процедура», то, за словами О.А. Музики-Стефанчук, «воно не отримало спеціального визначення, а використовується задля позначення якоїсь діяльності чи процесу» [7, с. 116]. Науковець вказує на те, що як у Бюджетному кодексі України (далі - БК України) [2], так і в Податковому кодексі України (далі - ПК України) цей термін використовується, однак, на жаль, інтерпретація його не пропонується. Так, у ПК України терміни «провадження», «процедури», «процес» використовуються як синоніми і вживаються у контексті провадження певних видів господарської діяльності, процедури адміністративного або судового оскарження тощо [3]. У БК України термін «процедура» вживається стосовно закупівель, розгляду деяких актів тощо і специфічного забарвлення не отримує. Враховуючи те, що БК України має предметом свого регулювання відносини у сфері здійснення бюджетного процесу, а він, зокрема, складається із стадій, що охоплюють множину процедур, виокремлення фінансових процедур у БК України виявляється цілком логічним.

Є. Д. Соколова чітко розмежовує публічної фінансової діяльності від фінансової діяльності господарюючих суб'єктів. Тому вона зазначає, що фінансова діяльність держави та місцевих утворень є заходами їх органів, спрямованими на реалізацію фінансової політики держави шляхом створення, перерозподілу та використання централізованих і децентралізованих фондів грошових коштів, які необхідні для забезпечення їх завдань і функцій. Фінансова діяльність господарюючих суб'єктів виражається в діях відповідних підрозділів, призначених для створення засобів, необхідність яких зумовлена існуванням товарно-грошових відносин і без яких неможливо здійснювати господарську чи іншу діяльність [8, с. . 417].

З моменту виникнення, публічна фінансова діяльність уже не може припинитися, вона здійснюється постійно, хоча інколи з перебоями, викликаними, зокрема, економічною та політичною нестабільністю. Потреба в товарно-грошових відносинах випливає з необхідності створення державних фондів, постійного та ефективного управління. Наявність цих коштів фінансує потреби держави та суспільства, тобто робить державу практично економічно життєздатною.

Поняття «публічна фінансова діяльність» нещодавно було введено у фінансово-правовий оборот, хоча підручники та навчальних посібниках продовжують в основному використовувати застаріле для фінансово-правової науки поняття. Певні зміни відбулися щодо використання терміна «публічний» у визначенні поняття «фінансова діяльність держави та органів місцевого самоврядування». Громадський інтерес є ключовим моментом у визначенні державної фінансової діяльності. Державні фінанси сьогодні відображають взаємозв'язок між державою, економікою, державними інтересами та фінансовими потребами. На наш погляд, «публічна фінансова діяльність» це регламентована нормативно-правовими актами діяльність уповноважених державних органів та органів місцевого самоврядування по формуванню, розподілу, управлінню, використанню та контролю фінансових ресурсів публічних централізованих та децентралізованих фондів коштів з метою виконання завдань і функцій держави, органів місцевого самоврядування та задоволення публічного інтересу населення [11, c. 611].

Публічна фінансова діяльність відбувається шляхом проходження відповідних стадій, які циклічно змінюють одна одну. Отже, цей процес можна назвати фінансовим процесом, а стадії що до нього входять це стадії: формування, розподілу, управління та використання. Щодо публічного фінансового контролю, то він мусить відбуватись під час реалізації кожної стадії, що є обов'язковою умовою функціонування публічних фондів грошових коштів. Для більш повного розуміння, розглянемо кожну стадію фінансового процесу окремо:

1. На стадії формування центральних та децентралізованих фондів формуються бюджетні фонди (державний бюджет України та місцеві бюджети), а також децентралізовані фонди.

2. На стадії розподілу коштів фінансова діяльність здійснюється на трьох рівнях:

а) формування фондів, наприклад, для надходження коштів у домогосподарства (наприклад, податок на доходи фізичних осіб розділений на три частини, які надходять до місцевих домогосподарств різних типів);

б) власне розподіл: - рух коштів, уже закріплених за окремими бюджетами, на фінансування державних завдань і функцій;

в) перерозподіл, який відбувається за допомогою механізмів непрямого оподаткування, комісійних та електронних переказів.

3. На стадії управління, відбувається ефективне розпорядження фінансовими ресурсами з метою їх примноження шляхом отримання пасивного прибутку від ефективного розміщення тимчасово вільних публічних коштів в порядку визначеному в законодавстві;

4. На стадії використання бюджетних коштів відбувається спрямування бюджетних ресурсів на визначенні в законодавстві цілі, тобто процес погашення бюджетних зобов'язань відповідно до бюджетних призначень, з метою задовольнити публічні потреби населення.

5. На завершальній стадії: стадія контролю руху коштів, яка характеризується подвійністю, на відміну від перших чотирьох стадій руху коштів, які йдуть одна за одною, а кінець стадії включає початок наступних: а) з одного боку, контроль є наскрізним і здійснюється на всіх стадії руху коштів; б) з іншого боку, це заключна фаза руху грошових ресурсів, яка узагальнює підсумково-звітні дії.

Отже, пропонуємо визначення поняття «фінансовий процес» це особливий вид юридичного процесу, норми якого визначають порядок здійснення публічної фінансової діяльності та фінансового контрою [11, с. 616].

Щодо фінансових процедур, то термін «procedere» (переклад з латини «процедура»): означає «просування чого-небудь, а в іншому значенні - офіційно встановлений порядок дій під час обговорення якої-небудь справи» [4, с. 417]. З уявленням про характеристики «процедури» як загального поняття, можна розрізнити типи процедур відповідно до теми відносин, в яких вони розвиваються, та специфіки цих відносин. Ось чому ми можемо говорити про фінансові процедури, які проводяться у сфері фінансової діяльності, особливо при використанні державних коштів. Об'єкт фінансової діяльності - це відносини, що регулюють потік державних коштів на всіх фазах їх обігу (формування, розподілу, використання). У вужчому розумінні саме рух грошей створює державні фонди. Суб'єктивний склад відносин, що регулюють фінансову діяльність, є досить традиційним і визначеним (держава, місцеві органи влади, юридичні та фізичні особи). Держава виконує дві ролі у цих відносинах: з одного боку, вона виступає як господарюючий суб'єкт зі статусом власника коштів та організатора господарської діяльності; з іншого боку, він несе владу, яка здійснюється у сфері фінансової діяльності [9, с.35].

На думку Т.О. Мацелика та М.О. Мацелика, у структурі фінансового процесу рекомендується виділяти такі процедури:

1) поетапні процедури (до них варто віднести: накопичення публічних фінансових ресурсів, розподіл (перерозподіл) публічних фінансових ресурсів, використання публічних фондів коштів);

2) наскрізні процедури, які своєю чергою поділити на основні (процедура фінансового контролю) та факультативні (процедура оскарження) [6, c. 410].

Кожна процедура повинна бути описана більш докладно. Отже, на стадії формування, необхідно виокремити процедури, які забезпечують надходження фінансових ресурсів до публічних фондів грошових коштів. Основними джерелами формування грошових доходів держави є: податки; різного роду збори; так звані неподаткові джерела. На стадії розподілу (перерозподіл) публічних фінансових ресурсів, також необхідно виокремити фінансові процедури, але вони будуть розрізнятись в залежності від того чи це первинний чи вторинний розподіл (або перерозподіл). Первинний розподіл починається з розподілу доходу, який отримують компанії за продукцію, послуги та ін. Кошти в першу чергу направляються на покриття матеріальних затрат, оплату праці, утворення амортизаційного фонду. Після цього проводяться розрахунки з державою. З формуванням бюджету та інших центральних фондів починається процес перерозподілу раніше розподіленої вартості. Необхідність перерозподілу пов'язана із збереженням непродуктивної сфери суспільства і пропонує державі можливість виконувати свої функції (втручання в економіку, соціальний захист, уряд та оборону). На стадії використання державних коштів, також є свої специфічні фінансові процедури, які залежать від порядку казначейського обслуговування розпорядників та отримувачів бюджетних коштів. Отже, виокремлення фінансових процедур на цих стадіях дасть змогу забезпечити прозорість руху публічних коштів в межах публічних фондів.

Фінансовий контроль - складна та цільова фінансово-правова діяльність органів фінансового контролю або їх підрозділів або представників, а також осіб, уповноважених здійснювати контроль на підставі положень чинного законодавства. Він полягає у з'ясуванні реальних фактів об'єкта контролю щодо його фінансово-господарської діяльності, а його метою є забезпечення законності, фінансової дисципліни та раціональності при формуванні, розподілі, володінні, використанні та продажу активів з метою ефективного соціально-економічного розвитку усіх суб'єктів фінансових правовідносин. Саме тому визначення процедур, а саме покрокових дій суб'єктів публічного фінансового контролю унеможливить уникнення відповідальності винній особі та не допустить свавілля з боку контролюючих державних органів.

Отже, діяльність в сфері публічної фінансової діяльності спрямована на реалізацію інтересів держави та місцевих органів влади з точки зору накопичення, розподілу, управління та використання публічних коштів та забезпечує узгоджену комбінацію засобів, застосованих для їх здійснення. При цьому слід наголосити не на її виключній націленості на реалізацію публічних інтересів, а на такій організації, коли досягнення інтересів держави та територіальних громад належним чином поєднується з повагою, забезпеченням та захистом приватних інтересів. Іншими словами, мова йде про забезпечення загального інтересу до фінансів, що забезпечує узгодження державних та приватних інтересів для їх балансу. Саме тому, закріплення основоположних понять та категорій публічних фінансів має надзвичайно важливе значення для врегулювання фінансового процесу та фінансових процедур, що забезпечить встановлення прозорих правил в сфері публічної фінансової діяльності, недопущення зловживань, корупції та забезпечить відкритість і прозорість.

Список використаних джерел

1. Конституція України від 28.06.1996. - Відомості Верховної Ради. 1996.

2. Бюджетний кодекс України: Закон України від 08.07.2010 № 2456-VI. Відомості Верховної Ради. 2010.

3. Податковий кодекс України: Закон України від 02.12.2010 № 2755-VI. Відомості Верховної Ради. - 2011.

4. Булыко А.Д. Современный словарь иностранных слов. М.: Мартин, 2005. 848 с.

5. Дмитрик О. О. Джерела фінансового права: проблеми та перспективи розвитку: монографія. Х.: Віровець А. П., «Апостроф», 2010. - 328 с.

6. Мацелик М. А, Мацелик Т.О. Адміністративна процедура в фінансовому процесі. Вороновські читання (Єдність адміністративних та фінансових процедур): збірник статей, доповідей та тез учасників міжнар. наук.-практ. конф., м. Львів, 5-6 жовтня 2018 р. Х.: Асоціація фінансового права України, 2018. 662 с.

7. Музика-Стефанчук О. Судові та позасудові процедури вирішення фінансових спорів. Вороновські читання (Єдність адміністративних та фінансових процедур): збірник статей, доповідей та тез учасників міжнар. наук.-практ. конф., м. Львів, 5-6 жовтня 2018 р. Х.: Асоціація фінансового права України, 2018. 662 с.

8. Соколова, Э.Д. (2011). Финансы, финансовая система и финансовая деятельность: теоретико-правовой анализ Очерки финансово-правовой науки современности. Москва - Харьков: Право, 64.

9. Л. Акімова, О. Акімов. Фінанси як суб'єкт господарювання. Ефективність державного управління. 2016. ВИП. 1/2 (46/47). Ч. 2. с. 32-40.

10. Шолкова Т.Б. Правові основи публічних фондів органів місцевого самоврядування: дис... к-та ю.н.: 12.00.07. Ірпінь, 2011, 189 с.

11. Шолкова Т. Фінансовий процес у сфері публічної фінансової діяльності: теоретико-правовий аспект. Вороновські читання (Єдність адміністративних та фінансових процедур): збірник статей, доповідей та тез учасників міжнар. наук.-практ. конф, м. Львів, 5-6 жовтня 2018. 630 с.

Размещено на Allbest.ru