Свобода собраний в практике Конституционного Суда Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Свобода собраний в практике Конституционного Суда Российской Федерации

С.Ю. Колмаков

Аннотация

Свобода собраний является сложным институтом прав человека, содержащий в себе нормы, как законодательных актов, так и обязательные предписания высших органов судебной власти, в первую очередь Конституционного Суда Российской Федерации. Со времен принятия Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» Конституционный Суд Российской Федерации вынес ряд различных решений по значимым для общественной жизни вопросам организации и проведения публичных мероприятий. Анализ данных решений является актуальной проблемой, поскольку без их понимания и систематизации сложно регулировать общественные отношения, связанные с таким фундаментальным конституционным правом, как свобода собраний.

Следует отметить, что на сегодняшний день существуют отдельные работы, посвященные анализу практики конституционного контроля, среди которых следует отметить статью Т.М. Храмовой, где проанализированы решения Конституционного Cуда РФ за период 20122013 гг. о проверке на соответствие Конституции законодательных актов, ужесточивших свободу собраний после протестных манифестаций 2011-2012 гг. (Hramova, 2014:50-53). Настоящая статья посвящена анализу и систематизации правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации по различным аспектам свободы собраний. В ней автором проанализированы восемнадцать определений и постановлений за период с 2003 по 2017 годы. В частности, исследуются такие вопросы, как дуалистичность свободы собраний; ограничение рассматриваемой группы отношений на уровне субъектов Российской Федерации и ограничение нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации; запрет на проведение публичных мероприятий в определенных местах; специально отведенные места для собраний; подача уведомления о публичном мероприятии в праздничные дни; согласование времени и места публичного мероприятия; регулирование пикетирования; запрет предварительной агитации публичного мероприятия до его согласования; сокрытие участниками своих лиц на публичных мероприятиях; прекращение пикетирования посредством доставления в отделение полиции с целью защиты от угрозы жизни и здоровью; ответственность за участие в несанкционированном митинге; запрет быть организаторами публичных мероприятий лицам, совершившим отдельные правонарушения или преступления; ответственность организатора за превышение указанного в уведомлении на проведение публичного мероприятия количества участников; административная и гражданско-правовая ответственности организатора публичного мероприятия за вред, причиненный участниками; срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства о публичных мероприятиях; размеры административных штрафов и наказаний за нарушение законодательства о публичных мероприятиях; назначение штрафа за нарушение законодательства о собраниях ниже низшего предела; уголовная ответственность за неоднократное нарушение законодательства о публичных мероприятиях. В исследовании представлены позиции Конституционного Суда Российской Федерации по исследуемым вопросам, которые являются обязательными для исполнения всеми субъектами свободы собраний.

Ключевые слова: свобода собраний; право на публичные мероприятия; судебная практика; собрания; митинги; демонстрации; шествия; пикетирования; Конституционный Суд Российской Федерации

Abstract

Freedom of assembly in practice of the constitutional court of the Russian Federation

Stanislav Yu. Kolmakov

Freedom of assembly is a complex institution of human rights containing norms, both legislative acts and mandatory prescriptions of the highest bodies of the judiciary, primarily the Constitutional Court of the Russian Federation. Since the adoption of the Federal Law No. 54-FZ of June 19, 2004, "On Meetings, Rallies, Demonstrations, Processions and Picketing," the Constitutional Court of the Russian Federation has issued about two dozen different decisions on the most important issues for pub-lic life in organizing and holding public events. Analysis of these decisions is an actual problem, since without their understanding and systematization it is difficult to regulate social relations related to such a fundamental political right as freedom of assembly.

This article is devoted to the analysis and systematization of the entire practice of the Constitutional Court of the Russian Federation on freedom of assembly. To date, there are some works devoted to the analysis of some decisions of constitutional court proceedings. The most complex overview of them is an article by T.M. Khramova in which the decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation for the period 2012-2013 on the verification of the compliance of the Constitution with legislative acts that toughen the freedom of assembly after the protest demonstrations of 2011-2012 are analyzed. In the present work eighteen definitions and decisions for the period from 2003 to 2017 on various aspects of freedom of assembly were analyzed. In particular, issues such as: the duality of freedom of assembly; restriction of freedom of assembly at the level of the constituent entities of the Russian Federation and restriction by regulatory legal acts of the President of the Russian Federation; ban on holding public events in certain places; specially designated places for public events; giving notice of a public event on public holidays; coordination of the time and place of the public event; regulation of picketing; prohibition of preliminary agitation of a public event prior to its approval; concealment by participants of their persons at public events; stop picketing by delivering to the police station to protect against the threat to life and health; responsibility for participation in an unsanctioned rally; prohibition to be the organizers of public events for persons who have committed separate offenses or crimes; responsibility of the organizer for exceeding the number of participants indicated in the notification for holding a public event; administrative and civil liability of the organizer of a public event for the harm caused by the participants; the limitation period for bringing to administrative responsibility for violation of legislation on public events; the amount of administrative fines and penalties for violation of legislation on public events; the imposition of a fine for violation of legislation on public events below the lowest limit; criminal responsibility for the repeated violation of legislation on public events.

Key words: freedom of assembly; the right to public events; arbitrage practice; meeting; rallies; demonstrations; procession; picketing; the Constitutional Court of the Russian Federation

Введение

Решения Конституционного Суда Российской Федерации о проверке конституционности нормативных правовых актов могут быть в виде постановлений или определений1. Эти решения имеют целью -- выявление конституционного смысла, как статьи 31 Конституции Российской Федерации, так и законодательных актов о публичных мероприятиях. Выявление конституционного смысла законодательства о публичных мероприятиях играет важную роль для регулирования общественных отношений, связанных с реализацией права на публичные мероприятия. Решения Конституционного Суда действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами или должностными лицами , а толкование Конституции, содержащееся в этих решениях, обязательно для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений .

Субъекты свободы собраний должны учитывать такое толкование и применять его на практике. С целью защиты свободы собраний, недопущения нарушения права на публичные мероприятия, прогнозирования развития законодательства и его толкования необходимо изучать позиции Конституционного Суда РФ по вопросам анализируемой группы отношений.

На сегодняшний день имеются работы, посвященные исследованию некоторых решений Конституционного Суда о свободе собраний (Hramova, 2014:50-53; Bachurin, 2015:240-241; Vyshkvarcev, 2013:78-87; Kalinina, 2013:105-109; Taribo, 2009:24-28; Prudentov, 2014:62-66). Однако существует необходимость анализа и систематизации всей практики Конституционного Суда РФ по вопросам о публичных мероприятиях, поскольку это будет способствовать дальнейшему совершенствованию правовых механизмов реализации свободы собраний и способствовать правильному применению норм законодательства о публичных мероприятиях.

Задачами настоящей работы являются исследование решений Конституционного Суда РФ, связанных с жалобами о проверке на конституционность законодательных актов, регулирующих публичные мероприятия, выявления в них проблемных вопросов, анализ и систематизация толкований свободы собраний.

Основные вопросы регулирования свободы собраний

Свобода собраний как дуалистическое право. В науке существует дискуссия по поводу того, является свобода собраний политическим или дуалистическим правом. Большинство ученых склоняется к тому, что свобода собраний -- это политическое право (Gagloev, 2015:72; Nydnenko, 2006:6-7; Sapargaliev, 2006:126). Однако некоторые говорят и о дуалистическом характере данного права. Например, А.О. Иванов отмечает: «право на публичные мероприятия, провозглашенное в ст. 31 Конституции России, имеет сложный, дуалистический характер. Оно предоставляет возможность субъекту права использовать его как в политических, так и в неполитических интересах» (Ivanov, 2015:33).

Мы согласны с данным автором и считаем, что дуалистичность свободы собраний заключается в том, что это право гарантирует не только публичные мероприятия с политическими целями, но и собрания людей с иными целями, не связанными с выдвижением гражданами требований государству и выражением мнений политического характера.

Перед Конституционным Судом РФ также вставал подобный вопрос. Связано это с делами о распространении требований Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (далее -- Федеральный закон № 54-ФЗ) на проведение религиозных мероприятий и на проведение встреч депутатов с избирателями.

Уполномоченный по правам человека в РФ в 2016 году обращался в Конституционный суд РФ и оспаривал возможность привлечения к административной ответственности за проведение религиозного мероприятия в здании без соблюдения процедуры организации публичных мероприятий в соответствии с Федеральным законом № 54-ФЗ. Он отстаивал позицию, что проведение религиозных публичных мероприятий в порядке, установленном данным законом, нарушает ст. 31 Конституции РФ. Однако Суд посчитал, что проведение религиозного мероприятия в публичном месте затрагивает права других лиц, может раздражать их, что не исключает нарушение общественной безопасности, поэтому распространение законодательства о публичных мероприятиях на религиозные мероприятия в публичных местах является оправданным. Однако Суд сделал исключение для некоторых мест, таких как нежилые помещения. Проведение религиозных мероприятий в данных местах не нарушает права других лиц, поэтому на них не нужно распространять закон о публичных мероприятиях .

Гражданин А.С. Колясников в 2016 г. также обжаловал в Конституционный Суд положения Федерального закона от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» , предписывающие проводить публичные религиозные мероприятия в соответствии с законодательством о митингах, собраниях, шествиях, демонстрациях и пикетированиях. Позиция Суда осталась неизменной, однако Суд дополнил условие использования нежилого помещения для проведения религиозного публичного мероприятия без подачи уведомления. В частности, для организации религиозного мероприятия в нежилом помещении необходимо, чтобы отсутствовал риск неприятия, в том числе активного, посторонними лицами и реальной угрозы для общественной безопасности, нравственности и здоровья участников публичного мероприятия .

Из этого следует, что, распространяя законодательство о публичных мероприятиях на другие виды общественной жизни, не связанные с выражением гражданами мнения по важным для общества политическим, экономическим, социальным и другим вопросам, Конституционный Суд признает право, установленное ст. 31 Конституции РФ, дуалистическим. Такая позиция соотносится с мнением Европейского Суда по правам человека, который считает, что ст. 11 Конвенции о защите прав и свобод человека защищает не только собрания с политическими целями, но и любые иные собрания людей.

Вместе с тем распространение всего законодательства о публичных мероприятиях с политическими целями на любые собрания людей будет неправильным.

В 2017 г., в деле о проверке положений Федерального закона от 7 июня 2017 г. № 107-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования законодательства о публичных мероприятиях» , Конституционный Суд рассматривал жалобу депутатов Государственной Думы РФ, которые считали неконституционным регулирование встречи депутатов с избирателями посредством законодательства о публичных мероприятиях.

В этом деле Суд указал на различие публичных мероприятий, имеющих политические цели, и встреч депутатов с избирателями, имеющих цели непосредственного управления гражданами делами государства. Он отметил, что у данных мероприятий схожей может быть только форма, в остальном они различные, что не предполагает распространение на встречи депутатов в полном объеме правил о публичных мероприятиях .

Обобщая изложенное, Конституционный Суд согласился, что имеющееся законодательство РФ о публичных мероприятиях -- Федеральный закон № 54- ФЗ, не всегда будет подходить для регулирования общественных отношений, по форме являющихся публичными мероприятиями, но по содержанию не являющихся политическими. Мы придерживаемся такого же мнения, поскольку Федеральный закон № 54-ФЗ учитывает специфику проведения именного политического мероприятия, имеющего протестный характер.

Вместе с тем с развитием общественных отношений, имеется запрос в регулировании отношений, связанных по форме с публичными мероприятиями, но не являющихся политическими.

Стоит отметить, что для регулирования таких отношений отсутствует законодательная база. Если считать, что свобода собраний, установленная статьей 31 Конституции РФ, является дуалистическим правом, то Федеральный закон № 54-ФЗ имеет специфику регулирования публичных мероприятий с политическими мотивами. Вместе с тем преамбула этого закона устанавливает, что он направлен на обеспечение реализации установленного Конституцией РФ права граждан РФ собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования.

Выходом из сложившейся ситуации, возможно, явилось бы регулирование различных собраний людей, в первую очередь публичных религиозных мероприятий и встреч депутатов с избирателями, посредством специальных законодательных актов. Как указывает А.О. Иванов, для организации религиозных публичных мероприятий необходимо установить упрощенный свободноуведомительный порядок, не связанный с политическими публичными мероприятиями (Ivanov, 2014:186). К примеру, в Узбекистане -- это Постановление Кабинета Министров Республики Узбекистан от 29 июля 2014 г. № 205 «О мерах по дальнейшему совершенствованию порядка организации и проведения массовых мероприятий» , которое не распространяется на проведение собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций.

Кроме того, необходимо будет уточнить преамбулу Федерального закона № 54-ФЗ. В частности, установить, что он направлен на обеспечение реализации именно политических публичных мероприятий.

Ограничение свободы собраний на уровне субъектов Российской Федерации. В соответствии с ч. 1 ст. 1 Федерального закона № 54-ФЗ в случаях, предусмотренных данным законом, нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения публичных мероприятий, принимают и издают в том числе органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Федеральный закон № 54-ФЗ предоставляет субъектам РФ: право устанавливать допустимое расстояние между пикетирующими; регулировать порядок подачи уведомлений; устанавливать единые специально отведенные места для публичных мероприятий, регулировать организацию и проведение мероприятий на них; дополнительно определять места, где запрещено проводить публичные мероприятия; устанавливать порядок проведения публичных мероприятий на памятниках истории и культуры; регулировать порядок проведения публичных мероприятий на объектах транспортной инфраструктуры.

Вместе с тем ученые еще со времен Советского Союза указывали на недопустимость наличия различий в регулировании свободы собраний на региональном уровне (Skuratov, 1989:36-42). Современные ученые также указывают на данную проблему. Так, И.М. Евлоев отмечает: «В особенности вызывает недоумение оговорка о возможности отнести к “запретным” места, где публичное мероприятие может создать помехи доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры... на территории населенных пунктов не остается территорий, где можно было бы провести пуб-личные мероприятия» (Evloev, 2013:46).

Вопрос регулирования рассматриваемой группы отношений на региональном уровне был предметом разбирательства в Конституционном Суде. В 2013 г. депутаты Государственной Думы РФ обжаловали положения Федерального закона от 8 июня 2012 г. № 65-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»11, которые наделили органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочием определять специально отведенные места для проведения публичных мероприятий, уведомление о которых не требуется. В частности, они указывали, что при предоставлении таких полномочий федеральный законодатель не указал ни вид соответствующего нормативно-правового акта, ни критерии, которыми должен руководствоваться орган исполнительной власти при принятии такого акта, что дает широкие полномочия для дополнительного ограничения свободы собраний на уровне субъекта РФ.

Конституционный Суд РФ по этому поводу указал, что субъекты РФ имеют возможность, наряду с обоснованными гарантиями прав граждан, закрепленных в Федеральном законе, устанавливать в своем законе или ином нормативном правовом акте дополнительные гарантии этих прав, направленные на их конкретизацию, создание дополнительных механизмов их реализации с учетом региональных особенностей и с соблюдением конституционных требований о непротиворечии законов субъектов РФ федеральным законам и о недопустимости ограничения прав и свобод человека и гражданина в иной форме, нежели Федеральный закон.

Однако Суд отметил, что, осуществляя такое регулирование, законодатель субъекта РФ не должен вводить процедуры и условия, которые искажают само существо конституционных прав и снижают уровень федеральных гарантий, установленных на основе Конституции РФ. Также законодатель субъекта РФ не должен вводить какие-либо ограничения, поскольку их может устанавливать только Федеральный закон .

Существующие различные ограничения свободы собраний в регионах очень обширные и зачастую могут содержать совершенно неожиданные требования. Например, в Республике Тыва предусмотрено, что организаторы публичных мероприятий в обязательном порядке должны обеспечивать участников публичного мероприятия временными санузлами с последующим их демонтажем . При этом Федеральный закон № 54-ФЗ возлагает обязанности санитарного обеспечения на государственные органы .

Оправдание различных ограничений на основе региональной специфики делает свободу собраний не равной для всех граждан Российской Федерации, что является отрицательным моментом, поскольку это право является фундаментальным политическим и должно в равной мере принадлежать всем гражданам.

Кроме того, правом регионов устанавливать дополнительные ограничения злоупотребляют и используют его в качестве предлога для сдерживания политической активности. Например, в Алтайском крае была попытка государственных органов запретить проводить публичные мероприятия на главной площади города Барнаула, посчитав, что это памятник истории и культуры, однако впоследствии Алтайский краевой суд отменил указанный запрет .

Ограничение свободы собраний нормативными правовыми актами Президента РФ. В соответствии с ч. 1 ст. 1 Федерального закона № 54-ФЗ установлено, что в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, издает Президент РФ.

Гражданин А.Д.А. Хаким в 2015 г. обжаловал в Конституционном Суде положения Указа Президента РФ от 19 августа 2013 г. № 686 «Об особенностях применения усиленных мер безопасности в период проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи» , согласно которым в пределах города Сочи с 7 января по 21 марта 2014 г. публичные мероприятия могут проводиться только по согласованию с правоохранительными органами и органами безопасности. По его мнению, данный Указ вводил дополнительные ограничения, не предусмотренные Федеральным законом № 54-ФЗ, поэтому они неконституционные и не должны быть основанием для привлечения его к ответственности за проведение одиночного пикета, не согласованного с правоохранительными органами и органами безопасности.

На момент рассмотрения жалобы гражданина Олимпиада закончилась, и Указ Президента фактически перестал действовать. Конституционный Суд не стал рассматривать жалобу по существу, сославшись на п. 4 ст. 43 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» , в котором установлено, что Суд принимает решение об отказе в принятии обращения к рассмотрению в случае, если акт, конституционность которого оспаривается, был отменен или утратил силу, за исключением случаев, когда он продолжает применяться к правоотношениям, возникшим в период его действия.

На наш взгляд, Конституционный Суд не учел, что правоотношения, возникшие в период действия Указа, продолжают действовать, поскольку Указ стал основанием привлечения гражданина к административной ответственности. Суд мог рассмотреть данную жалобу и признать неконституционность обжалуемого Указа, что послужило бы основанием для реабилитации А.Д.А. Хакима, так как согласно ст. 53 Конституции РФ каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействиями) органов государственной власти или должностными лицами.

Кроме того, вопрос, который поднял гражданин А.Д.А. Хаким, не утрачивает своей актуальности. Так, согласно статьу 11 Указа Президента РФ от 09.05.2017 г. № 202 «Об особенностях применения усиленных мер безопасности в период проведения в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года и Кубка конфедераций FIFA 2017 г.» установлено, что «в субъектах Российской Федерации, на территориях которых вводятся усиленные меры безопасности, собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования, не связанные с проведением Кубка конфедераций и чемпионата мира по футболу, в период с 1 июня по 12 июля 2017 г. и в период с 25 мая по 25 июля 2018 г. могут проводиться в местах и (или) по маршрутам движения участников публичного мероприятия с количеством участников и во временной интервал, которые определяются органами исполнительной власти таких субъектов Российской Федерации или соответствующими органами местного самоуправления по согласованию с территориальными органами Министерства внутренних дел Российской Федерации и территориальными органами безопасности».

На наш взгляд, нормативные правовые акты Президента РФ противоречат федеральному законодательству, поскольку согласно части 1 статьи 1 Федерального закона № 54-ФЗ установлено, что Президент РФ может издавать нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований только в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Получается, что согласно специальному закону о публичных мероприятиях Президент РФ не может создавать условия проведения публичных мероприятий, в том числе ограничивать свободу собраний, он может только регламентировать обеспечение проведения собраний, то есть создавать благоприятные для них условия. Иных полномочий, предоставляющих Президенту РФ право регулирования свободы собраний, специальный закон не предоставляет.

Вместе с тем приведенные положения указов Президента РФ ограничивают свободу собраний, поскольку, не учитывая федеральное законодательство, предоставляют право определять ограничения относительно места, времени и количества участников таким субъектам, как органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы внутренних дел и территориальные органы безопасности.

Запрет на проведение публичных мероприятий в определенных местах. Согласно положениям Федерального закона № 54-ФЗ установлены определенные места, где запрещено проводить публичные мероприятия. К ним относятся: территории, непосредственно прилегающие к опасным производственным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности; путепроводы, железнодорожные магистрали и полосы отвода железных дорог, нефте-, газо- и продуктопроводов, высоковольтных линий электропередачи; территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Президента РФ, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы; пограничная зона, если отсутствует специальное разрешение уполномоченных на то пограничных органов.

Конституционный Суд в 2007 г. рассматривал несколько дел по жалобе гражданина В.А. Шаклеина относительно запрета проведения публичных мероприятий в запрещенных местах.

В первом деле гражданин обжаловал запрет проведения публичных мероприятий возле зданий, занимаемых судами. Конституционный Суд указал, что такой запрет является конституционным, поскольку законодатель был обязан предусмотреть меры, исключающие оказание давление на суд .

На наш взгляд, установление запрета на проведение публичных мероприятий возле зданий судов существенно ограничивает свободу собраний, поскольку суд является важной ветвью власти и граждане должны выражать свое мнение и доносить его до власти. Например, в Страсбурге поддерживают проведение митингов возле Европейского Суда по правам человека, для того чтобы люди могли выразить свое отношение к делам рассматриваемым судом.

Во втором деле гражданин В.А. Шаклеин обжаловал положения Федерального закона № 54-ФЗ, устанавливающие земельные участки возле зданий объектов, где проведение публичных мероприятий запрещено. В своей позиции он указывал, что понятие такого земельного участка расплывчатое, не позволяет определить его границы и может толковаться не в пользу манифестантов. Конституционный Суд указал, что установление таких границ является оправданной мерой, поскольку это обусловлено обеспечением безопасности граждан и специальным правовым режимом этих мест. Вместе с тем Суд разъяснил, что такие территории будут существовать и иметь юридический статус только после определения и установления границы органами исполнительной власти, в соответствии с установленным законодательным порядком .

В этом определении Конституционный Суд более детально предусмотрел основания ограничения проведения публичных мероприятий на земельных участках, прилегающих к зданиям, возле которых запрещено проводить собрания, что положительно сказалось на анализируемой группе отношений, поскольку у государственных органов не осталось оснований толковать требования законодательства в пользу злоупотребления и необоснованного ограничения права на публичные мероприятия.

Дополнительные запреты на проведение публичных мероприятий в определенных местах в субъектах Российской Федерации. Федеральный закон № 54-ФЗ предоставляет субъектам РФ право дополнительно определять места, где запрещено проводить публичные мероприятия. Регионы России активно пользуются данным правом.

В 2014 г. Конституционным Судом рассматривалась жалоба гражданина А.Д. Передрука, который обжаловал запрет Санкт-Петербурга проводить публичные мероприятия в определенных местах, в том числе на Невском проспекте. Суд отметил, что установление дополнительных мест, где запрещено проведение публичных мероприятий, оправдано защитой общественного порядка, а спорные вопросы, касающиеся обоснованности запрета проведения публичных мероприятий в конкретном месте, в том числе на Невском проспекте, требуют установления фактических обстоятельств, что не входит в компетенцию Кон-ституционного Суда

Вместе с тем мы считаем, что Федеральный закон № 54-ФЗ предусматривает очень объемный перечень мест, где субъекты РФ могут ввести запрет на проведение публичных мероприятий. При этом данный перечень можно толковать, ограничивая тем самым право на публичные мероприятия. Фактически, на сегодняшний день субъекты РФ могут запрещать проводить публичные мероприятия в любых местах населенных пунктов. В некоторых городах процент свободных от запрета мест составляет менее 50% от его площади. Например, в крупнейшем городе Сибири Новосибирске запрещено проводить публичные мероприятия на территории, равной 56,65% от общей площади города .

Специально отведенные места для публичных мероприятий. В 2013 году, в деле о проверке конституционности Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко (далее -- дело по запросу депутатов Государственной Думы и жалобе гражданина Э.В. Савенко; Постановление Конституционного Суда РФ от 14 февраля 2013 г. № 4-П) рассматривались полномочия органов исполнительной власти устанавливать специально отведенные места для публичных мероприятий.

Конституционный Суд указал, что органам исполнительной власти субъекта РФ следует исходить из необходимости наличия специально отведенных мест как минимум в каждом городском округе или муниципальном районе .

Мы считаем такое толкование положительным для свободы собраний, однако в отношении городских округов необходимо устанавливать дополнительные места в каждом внутригородском районе. Особенно это актуально для больших городов, имеющих в своем составе более двух районов. Как отмечает А.В. Корепина «при определении специально отведенных мест органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации должны учитывать, что территория проведения публичного мероприятия является одной из важных принципиальных составляющих конституционного права граждан на свободу собраний» (Когерта, 2014:80).

Организация и проведение публичного мероприятия

Подача уведомления о публичном мероприятии в праздничные дни. В соответствии с Федеральным законом № 54-ФЗ уведомление о публичном мероприятии подается в письменной форме в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня его проведения. При этом для таких форм публичных мероприятий, как собрание, митинг, демонстрация и шествие, отсутствует правило о переносе срока подачи уведомления на последний рабочий день, предшествующий нерабочим праздничным дням.

Гражданин А.Н. Якимов в 2014 г. обжаловал данное положение, поскольку оно не позволяло провести публичное мероприятие, если сроки подачи уведомления о нем полностью совпадали с нерабочими праздничными днями.

Конституционный Суд РФ согласился с доводами гражданина и отметил, что для достижения целей публичного мероприятия дата его проведения может иметь особое значение, например, это может быть годовщина определенного события. Поэтому требование подачи уведомления в установленные законом сроки без учета, когда данные сроки совпадают с нерабочими праздничными днями, будет не соответствовать Конституции РФ. Также Суд установил, что до изменения федерального законодательства, устраняющего выявленное несоответствие Конституции РФ, подать уведомление о проведении публичного мероприятия можно в последний рабочий день перед праздниками .

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2013 г. № 4-П по делу о проверке конституционности Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко. Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]. Режим доступа: www.pravo.gov.ru/ (дата обращения: 12 февраля 2018 г.).

Такое толкование положений федерального законодательства благоприятно сказывается на рассматриваемой группе правоотношений, поскольку зачастую манифестантам важно провести собрание в определенную дату, что требует возможности беспрепятственно подать уведомление о нем.

Согласование времени и места публичного мероприятия. В соответствии с Федеральным законом № 54-ФЗ проведение публичного мероприятия вне специально отведенных мест допускается только после его согласования с органом публичной власти. При этом отказать в согласовании публичного мероприятия орган публичной власти может, только если уведомление подано лицом, которое не вправе быть организатором, либо когда в уведомлении указано место, где проведение публичных мероприятий запрещено. В остальных случаях орган публичной власти должен либо согласовать место и время проведения публичного мероприятия, либо предложить другие.

При этом ученые отмечают, что в отечественной практике отсутствует определенность в трактовке таких понятий, как «согласование публичного мероприятия», «санкционирование публичного мероприятия», «время и место публичного мероприятия» (Simonova, 2016:64; Ivanov, 2014:41).

Данное правило закона подвергалось проверке на конституционность. Так, граждане А.В. Лашманина, Д.П. Шадрин, С.М. Шимоволос в 2009 г. подали жалобу, в которой указали, что обжалуемое законоположение фактически вводит разрешительный порядок организации публичных мероприятий, что противоречит Конституции РФ. Конституционный Суд РФ указал, что свобода собраний является важным правом, однако оно не является абсолютным и может ограничиваться в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности и защиты прав и свобод других лиц, в том числе таким образом, как согласование времени и места публичного мероприятия. Суд обращает внимание, что орган публичной власти не может запретить или не разрешить проведение публичного мероприятия, он вправе лишь предложить изменить место или время его проведения, и такое предложение должно быть мотивированным. При этом в мотивированном предложении должны быть приведены веские доводы в обоснование того, что проведение публичного ме-роприятия не просто нежелательно, а невозможно.

Суд разъяснил, что согласование предполагает обязанность органа публичной власти предложить организатору для обсуждения такой вариант проведения публичного мероприятия, который позволил бы реализовать его цели. При этом достижение цели публичного мероприятия возможно, когда отсутствует внешнее давление, когда на мероприятии формируются мнения, а не просто провозглашаются, свободно выдвигаются требования политического характера, предполагается наличие обратной коммуникативной связи между участниками и теми субъектами, кому адресовано послание.

Суд также обратил внимание, что при недостижении согласия организаторы имеют право защитить свое право в судебном порядке, а суд обязан вынести решение до даты запланированного мероприятия .

Не со всеми выводами Конституционного Суда согласился судья А.Л. Кононов. В своем особом мнении он отметил, что оспариваемое законоположение провоцирует повсеместные и массовые нарушения свободы собраний. Согласование и мотивированное предложение об изменении времени и места публичного мероприятия являются оценочными понятиями. Он справедливо обращает внимание, что отсутствует перечень оснований или критериев для предложения об изменении времени и места публичного мероприятия, установленный на законодательном уровне. Отсутствует также механизм процедуры согласования. Понятие «веские доводы» расплывчатое и неопределенное. Он не соглашается с Конституционным Судом и в части того, что установление перечня причин отказа в согласовании публичного мероприятия необоснованно ограничило бы дискрецию органов публичной власти по реализации их конституционных обязанностей .

Опасения судьи не беспочвенные. На сегодняшний день многие манифестанты отмечают, что их право нарушают в первую очередь посредством согласования времени и места проведения публичного мероприятия, поэтому мы считаем, что необходимо детализировать данное право органов публичной власти. Как справедливо указывают Л.Б. Антропова, Ю.П. Каширина: «Ограничение рассматриваемой свободы может допускаться в строго определенных Конституцией случаях, а основания ограничения должны быть понятны и допустимы для граждан страны. В противном случае, возникает вероятность политиче-ского кризиса, обусловленного разочарованностью граждан властью» (Antropova, 2013:69).

Гражданин К.Ю. Косякин в 2010 г. также обращался в Конституционный Суд с обжалованием права органов публичной власти согласовывать место и время проведения публичного мероприятия. Суд остался при том же мнении и подчеркнул, что в решении органа публичной власти об отказе в согласовании публичного мероприятия должны быть приведены веские доводы в обоснование того, что проведение публичного мероприятия не просто нежелательно, а невозможно в связи с необходимостью защиты публичных интересов. В таком решении обязательно должны содержаться предложения места и времени, адекватных социально-политическому значению для манифестантов .

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2013 г. № 4-П по делу по запросу депутатов Государственной Думы и жалобе гражданина Э.В. Савенко Суд дополнительно отметил, что публичное мероприятие должно считаться согласованным даже тогда, когда органы публичной власти в установленный законом срок не довели до организатора предложение об изменении места и времени его проведения .

Регулирование пикетирования. Федеральный закон № 54-ФЗ предусматривает несколько требований, предъявляемых к пикетированию. В частности, он устанавливает допустимое минимальное расстояние между пикетирующими, а также предусматривает норму о том, что совокупность актов пикетирования, осуществляемого одним участником, объединенных единым замыслом и общей организацией, может быть признана решением суда по конкретному делу одним публичным мероприятием.

Депутаты Государственной Думы РФ в 2013 г. обжаловали данные положения закона в Конституционном Суде на том основании, что они могут привести к фактической ликвидации пикетирования как формы реализации свободы собраний.

Конституционный Суд отказал заявителям, поскольку посчитал, что такие меры направлены на воспрепятствование злоупотреблению правом не уведомлять органы публичной власти о проведении одиночного пикетирования в условиях, когда фактически мероприятие имеет иную форму.

Суд отметил, что признание совокупности одиночных пикетов одним публичным мероприятием возможно только на основании судебного решения и только если суд установит, что акты пикетирования изначально были объединены единым замыслом и общей организацией и не представляют собой случайного совпадения действий отдельных пикетчиков, даже если они высказываются по одной и той же общественно-политической проблеме.

Конституционный Суд особо подчеркнул, что суды должны избегать квалификации пикетирования, осуществляемого одним участником, в качестве массового публичного мероприятия, в случае проявления к нему обычного внимания со стороны заинтересованных его действиями лиц .

Запрет предварительной агитации публичного мероприятия до его согласования. В соответствии с Федеральным законом № 54-ФЗ манифестанты имеют право беспрепятственно проводить предварительную агитацию среди граждан, сообщая им информацию о месте, времени, целях проведения публичного мероприятия и иную информацию, связанную с подготовкой и проведением публичного мероприятия, только с момента согласования с органом публичной власти места и времени проведения публичного мероприятия.

Группа депутатов Государственной Думы РФ в 2013 г. обжаловала данную норму.

Конституционный Суд отказал заявителям и отметил, что до момента согласования места и времени проведения публичных мероприятий любую информацию нельзя считать полностью и окончательно достоверной, это может ввести граждан в заблуждение.

В свою очередь, судья С.М. Казанцев не согласился с постановлением и в своем особом мнении отметил, что агитация может быть важна не менее самого публичного мероприятия. Он констатировал, что появление нормы об ограничении агитации свидетельствует о постепенном переходе законодателя от провозглашенного в решениях Конституционного Суда (Постановление от 18.05.2012 г. № 12-П) уведомительного порядка свободы собраний к согласительному, с элементами разрешительного. Также судья привел привел в качестве примера, что в системе действующего правового регулирования даже информирование органами управления политической партии -- организатора мероприятия своих членов о намерении организовать публичное мероприятие и подаче соответствующего уведомления в уполномоченный орган может рассматриваться как нарушение запрета предварительной агитации .

Мы также придерживаемся мнения о безусловной важности предварительной агитации, необходимости ее наискорейшего проведения. Для тех случаев, когда имеются опасения в участии граждан в несогласованных мероприятиях, стоит не запрещать агитацию, а предусмотреть обязанность организаторов сообщать потенциальным участникам об их отмене.

Сокрытие участниками своих лиц на публичных мероприятиях. В соответствии с Федеральным законом № 54-ФЗ установлено, что участники публичных мероприятий не вправе скрывать лицо, в том числе использовать маски, средства маскировки, иные предметы, специально предназначенные для затруднения установления личности. При этом законодательством об административных правонарушениях предусмотрена ответственность участников за нарушение требований законодательства о публичных мероприятиях.

Граждане А.В. Анохина, Д.В. Бадова и другие в 2016 г. подали жалобу в Конституционный Суд на указанные законоположения, поскольку они не учитывают степени и характера сокрытия лица и позволяют привлекать к ответственности за нахождение любого предмета на лице.

Как указывают Л.В. Гаврилова, В.В. Игнатенко, А.А. Петрова по данному делу, заявители не имели умысла сокрыть личность, заклеив рот скотчем, поскольку использовали его для выражения мнения (Gavrilova, 2016:62).

Конституционный Суд согласился с заявителями в той части, что сокрытие участниками публичного мероприятия лица или его части может быть вызвано различными соображениями, не обязательно связанными с намерением затруднить установление личности.

Суд подчеркнул, что рассматриваемый запрет не препятствует использованию предметов, скрывающих лица, если это обусловлено погодными (шарф, платок, капюшон) или иными подобными причинами. Также Суд отметил, что участники не лишены возможности размещать на своем лице отдельные элементы наглядной агитации, наносить рисунки, аппликации и иные аксессуары .

Данное решение Конституционного Суда, по нашему мнению, самое прогрессивное в отношении свободы собраний за последнее время. Известно, что выражение мнений в современном обществе имеет различные формы, и будет правильным поддерживать граждан в их стремлении выразить свое мнение теми способами, которые им кажутся наиболее актуальными.

Прекращение пикетирования посредством доставления в отделение полиции с целью защиты от угрозы жизни. Согласно Федеральному закону от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» допускается прекращение законного одиночного пикетирования посредством доставления участника пикета в отделение полиции, с целью защиты от угрозы его жизни и здоровью.

Гражданин В.И. Сергиенко в 2017 г. обжаловал данное законоположение в части того, что оно применяется правоохранительными органами под предлогом защиты участника пикета в месте проведения публичного мероприятия, тем самым незаконно и умышленно прекращается само публичное мероприятие.

К.Г. Вдовиченко верно указывает, что «воспрепятствование непосредственному проведению публичного массового мероприятия, или участию в нем, может быть выражено в различных действиях, создающих помехи, или полностью не допускающих собрание, митинг, демонстрацию, шествие, пикетирование, а равно участие в них» (Vdovichenko, 2015a:43).

Конституционный Суд РФ отметил, что применение меры доставления участника в отделение полиции, при очевидном отсутствии оснований защиты этого гражданина, не соответствует конституционно-правовому смыслу такого правила. Произвольное применение данной меры, при том, что результатом является фактическое приостановление или прекращения мероприятия, нарушает конституционное право граждан, предусмотренное статьей 31 Конституции РФ. Суд разъясняет, что сотрудникам полиции должно быть очевидно, что названные угрозы невозможно избежать иным способом, кроме как посредством доставления гражданина в соответствующее служебное помещение. Кроме того, Суд отметил, что несогласие участника на доставление в участок полиции, если ему ничто не угрожает, не может рассматриваться как его неповиновение законному распоряжению сотрудника полиции .

Мы поддерживаем позицию Конституционного Суда РФ и считаем такое толкование законодательства эффективным механизмом пресечения и предупреждения нарушений свободы собраний правоохранительными органами под различными предлогами.

Ответственность за нарушение законодательства о публичных мероприятиях

Ответственность за участие в несогласованном митинге. В соответствии с законодательством об административной ответственности участие в несанкционированном публичном мероприятии, повлекшее создание помех функционированию объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, движению пешеходов и транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям подлежит административной ответственности.

Гражданин Р.О. Картинов в 2013 г. обжаловал данную норму в той части, что она позволяет привлекать к ответственности независимо от того, знал или нет гражданин об отсутствии согласования места и времени проведения публичного мероприятия.

Конституционный Суд не стал рассматривать жалобу по существу и отметил, что установление вины не входит в компетенцию Суда . Вместе с тем вопрос остается открытым. Участники публичных мероприятий не могут владеть организационными вопросами публичного мероприятия, их могут вводить в заблуждение, поэтому будет неправильным привлекать манифестантов к ответственности за участие в несогласованном митинге, если они не знали об отсутствии этого согласования.

Запрет быть организаторами публичных мероприятий лицам, совершившим отдельные правонарушения или преступления. В соответствии с Федеральным законом № 54-ФЗ не может быть организатором публичного мероприятия лицо, имеющее неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленного преступления против основ конституционного строя и общественной безопасности и общественного порядка, либо два и более раза привлекавшееся к административной ответственности за следующие административные правонарушения: нарушение законодательства о собраниях, митингах, де-монстрациях, шествиях и пикетированиях; неповиновение законному распоряжению сотрудника полиции; мелкое хулиганство; нарушение установленного порядка организации либо проведения публичного мероприятия; организация деятельности общественного или религиозного объединения, в отношении которого принято решение о приостановлении его деятельности; организация массового одновременного пребывания и передвижения граждан в общественных местах, повлекших нарушение общественного порядка; пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики экстремистских организаций; блокирование транспортных коммуникаций; производство и распространение экстремистских материалов, в течение срока, когда лицо считается подвергнутым административному наказанию.

В 2013 г. в деле по запросу депутатов Государственной Думы и жалобе гражданина Э.В. Савенко оспаривались вышеуказанные положения закона, так как, по мнению заявителей, они умаляли право лиц, желающих быть организаторами публичных мероприятий, поскольку лишили их свободы собраний.

Конституционный Суд отказал заявителям и указал, что рассматриваемая мера носит предупредительный характер. Такой гражданин не лишен права участвовать в публичном мероприятии, он может, например, попросить других лиц организовать публичное мероприятие. Суд отметил, что запрет возможен только если лицо совершило нарушение в период, когда оно считается подвергнутым административному наказанию, т.е. вновь совершило правонарушение в течение одного года после привлечения к административной ответственности .

Вместе с тем мы считаем такую норму излишне жесткой, поскольку граждан могут лишить возможности реализации такого фундаментального политического права, как свобода собраний только из-за совершения административного правонарушения. А наличие возможности участвовать в собрании или взаимодействовать с его организаторами, как указал Конституционный Суд, не заменяет по сути существенной части права -- организовывать публичные мероприятия.

Ответственность организатора за превышение указанного в уведомлении на проведение публичного мероприятия количества участников. В соответствии с Федеральным законом № 54-ФЗ организатор обязан принять меры по недопущению превышения указанного в уведомлении на проведение публичного мероприятия количества участников публичного мероприятия, если это создает угрозу общественному порядку или общественной безопасности, безопасности участников данного публичного мероприятия или других лиц либо угрозу причинения ущерба имуществу.