Система служби дільничних офіцерів поліції та її місце в системі профілактики злочинів і в системі Національної поліції України

Сташків Я.Я.,

The purpose of the scientific article is to analyze normative legal acts and practical activity of the central management body of the National Police of Ukraine and its territorial units, and to determine on this basis the place, which should be occupied by the service of police officers in the system of crime prevention in general, and in the system of the National Police in particular, and also outlines the main directions of optimization of its internal system organization. The normative legal acts that determine the order of carrying out preventive activity by police bodies and units are analyzed and on the basis of the conducted research the logical chain of realization of the preventive function by the service of police officers is formulated. The basic shortcomings of the internal systemic organization of the service of police officers are determined on the basic analysis of normative legal acts and practical activity of the central management body of the National Police of Ukraine and its territorial units, as well as the most optimal ways of overcoming them. It was emphasized that it is advisable to withdraw units of preventive activity on subordination of the patrol police and to include them in the National Police of Ukraine as an independent element. It has been found that excessive centralization is the main cause of such negative phenomena as litigation in resolving urgent cases, percentages, duplication of tasks and functions, shifting responsibility for failing to perform duties, unjustified expansion of staff, increasing the number of management apparatus, etc. It is determined that the basic principle of organizing the activities of any structural unit of the police is a reasonable combination of centralization and decentralization, which allows it to delegate broad powers at its discretion to choose specific forms and methods of solving the tasks assigned to it. The definition of the service of police officers as a subject of prevention is formulated - a complex, dynamically developed, hierarchically constructed system of state and legal nature, which is part of the units of preventive activity of the National Police of Ukraine and is the main executive link in the implementation of the tasks assigned to it functions.

Key words: police officer, organizational system, units of preventive activity, preventive activity, preventive function of police, system of crime prevention, subject of prevention. правовий поліція дільничний офіцер

Постановка проблеми. Як відомо, слово "система" має грецьке походження і в найбільш загальному розумінні використовується для позначення аморфності та неподільності певних явищ. У цьому значенні воно тотожне слову "складання" й означає, що певні явища складаються з окремих частин, які виступають підсистемами нижчого рівня [1, с. 142]. Сьогодні таке поняття, як "система", цілком справедливо віднесено до ряду всезагальних категорій, тобто воно застосовується для характеристики будь- яких предметів, явищ і об'єктів. І профілактика злочинів у цьому відношенні не є винятком. Як відомо, суб'єкти, які її здійснюють, закономірно пов'язані один з одним і становлять цілісне утворення, єдність. І хоча вони неоднакові за своїм складом і обсягом повноважень, однак для них усіх характерним є сувора внутрішня організація, взаємозв'язок і взаємодія.

У свою чергу всі складові елементи системи можна розглядати як окремі підсистеми, що об'єднують (інтегрують) складові частини цілого залежно від їх функціонального призначення. Такі підсистеми, виступаючи складовими частинами системи більш високого рівня, також складаються з певних структурних підрозділів, які входять один в один у визначеній послідовності, утворюючи організаційну структуру [2, с. 109]. У цьому полягає одна з істотних закономірностей об'єктивної реальності систем, яку можна зобразити таким чином: "кожна система є частиною системи вищого рівня" [3, с. 40].

Усе викладене вище в повній мірі стосується служби дільничних офіцерів поліції (далі - ДОП). Однак вимушені констатувати, що ані нова Інструкція з організації діяльності ДОП, ані інші нормативно-правові акти не містять прямої вказівки на місце, яке займає дана служба в системі профілактики злочинів загалом та в системі Національної поліції України (далі - НПУ) зокрема.

Виходячи з викладеного вище, основною метою статті є аналіз нормативно-правових актів та практичної діяльності центрального органу управління НПУ та його територіальних підрозділів і визначення на цій основі місця, яке має зайняти служба ДОП у системі профілактики злочинів загалом та в системі Національної поліції зокрема, а також окреслення основних напрямів оптимізації її внутрішньосистемної організації.

Виклад основного змісту. Як нам вдалося з'ясувати, "здійснення профілактичної роботи, спрямованої на запобігання вчиненню кримінальних та інших правопорушень; виявлення причин та умов, що призводять до вчинення кримінальних та адміністративних правопорушень та вжиття у межах компетенції заходів для їх усунення", тобто загальна та індивідуальна профілактична робота серед жителів поліцейської дільниці, покладається на службу ДОП (п.п. 1-2 ч. 2 Розділу ІІ Наказу МВС України № 650 від 28.07.2017 р. [4]). "Організацію в межах компетенції проведення превентивної та профілактичної діяльності, спрямованої на запобігання вчиненню правопорушень", здійснює Департамент превентивної діяльності (ДПД) НПУ (п. 2 Розділу ІІІ Наказу НПУ № 123 від

27.11.2015 р. [5]), який, як відомо, є одним з основних структурних підрозділів системи вищого рівня - центрального апарату НПУ (п. 1 Наказу НПУ № 1 від 6.11.2015 р.) [6]. У свою чергу, Національна поліція є складовою частиною МВС України, яке по праву визнається провідною ланкою вітчизняної правоохоронної системи та основним суб'єктом профілактики.

Наведеної вище інформації цілком досить для того, щоб побудувати такий логічний ланцюг реалізації профілактичної функції службою ДОП: правоохоронні органи ^ Національна поліція ^ підрозділи превентивної діяльності ^ служба ДОП ^ дільничний офіцер поліції. На перший погляд, запропонована модель є завершеною та самодостатньою. Водночас за більш уважного аналізу можна констатувати відсутність однієї важливої проміжної ланки, яка знаходиться між такими її складниками, як "Національна поліція" та "підрозділи превентивної діяльності". Річ у тім, що натепер у складі Національної поліції, як випливає з аналізу змісту ч. 3 ст. 13 Закону України "Про Національну поліцію" [7], не передбачено існування підрозділів превентивної діяльності (на відміну від ч. 1 ст. 7 Закону України "Про міліцію", яка у складі міліції передбачала функціонування "міліції громадської безпеки" [8]).

На такий серйозний недолік нового Закону України "Про Національну поліцію" науковці та експерти звертали свою увагу ще на стадії законопроектної роботи. Водночас із незрозумілих причин їхні аргументи були проігноровані. Отже, ст. 13 нового Закону приймається в початковій редакції, яка не передбачала існування самостійних підрозділів превентивної діяльності у складі Національної поліції. А для того щоб легалізувати існування служби ДОП, а також логічно обґрунтувати її місце в системі підрозділів поліції, було вирішено віднести її в підпорядкування Департаменту патрульної поліції У перший рік створення Національної поліції України на її офіційному сайті, у розділі "Структура Національної поліції", зазначалось, що Департамент превентивної діяльності створено "у складі Департаменту патрульної поліції" [https://www.npu.gov.ua/about/struktura/struktura/departament-preventivnoji- diyalnosti.html] Згодом це уточнення було видалено, однак наразі відомості про те, що підрозділи превентивної діяльності підпорядковані патрульній поліції, все ще залишаються в кількох наказах НПУ. Зокрема, в п. 10 ч. 1 розділу ІІ Положення про Департамент патрульної поліції зазначається, що саме на цей Департамент покладаються функції з "організації, забезпечення та контролю за діяльністю дільничних інспекторів патрульної поліції" [9].

З одного боку, таке рішення було цілком прогнозованим, з огляду на масштабність започаткованої в той час реформи патрульної поліції. Однак, з іншого боку, воно не відповідало усталеній багаторічній практиці організації охорони публічного порядку та профілактики злочинності, яка ґрунтувалась на керівній ролі дільничного в управлінні нарядами в межах певної адміністративної дільниці. Більше того, якщо проаналізувати перелік функцій Департаменту патрульної поліції, які закріплені в ІІ розділі згаданого нами вище Положення, то можна дійти висновку, що "здійснення превентивної та профілактичної діяльності, спрямованої на запобігання вчинення правопорушень", - це не основний і далеко не пріоритетний напрям його діяльності (зокрема, про нього в загальних рисах згадується лише в п. 10 Положення [9]).

Однак, незважаючи на все вищевикладене, а також на той факт, що з моменту ухвалення Закону України "Про Національну поліцію" минуло вже 5 років, і до нього вже майже 20 разів вносились різноманітні зміни і доповнення (у тому числі змін зазнала і ст. 13), наразі система Національної поліції залишається у такому ж форматі, а служба ДОП де-юре продовжує знаходитись у підпорядкуванні патрульної поліції. Враховуючи дану обставину, вимушені констатувати, що сформульований нами вище логічний ланцюг реалізації профілактичної функції службою ДОП - це лише "бажана теоретична конструкція", яка, на жаль, не відповідає сучасній організаційній структурі НПУ і має бути розширена за рахунок включення до неї ще одного структурного елемента - патрульної поліції. Після цього вона буде виглядати так: правоохоронні органи ^ Національна поліція ^ патрульна поліція ^ підрозділи превентивної діяльності ^ служба ДОП ^ дільничний офіцер поліції. На нашу думку, навіть на перший погляд такий логічний ланцюг видається "нелогічним" і таким, що потребує негайного перегляду та уніфікації, оскільки, як нами було доведено вище, патрульна поліція апріорі не може бути посередником між НПУ та службою ДОП у реалізації останньою профілактичної функції поліції.

Таким чином, беручи до уваги наведені вище аргументи, ми наполягаємо на доцільності виведення підрозділів превентивної діяльності з підпорядкування патрульної поліції і включення їх до складу НПУ як самостійного елемента. Водночас практична реалізація такої пропозиції передбачає внесення змін відразу до кількох нормативно-правових актів. По-перше, необхідно внести зміни до ч. 3 ст. 13 Закону України "Про Національну поліцію України", доповнивши її п. 7 такого змісту: "7) підрозділи превентивної діяльності". По-друге, відповідні уточнюючі зміни необхідно внести також до Наказів НПУ № 1 від р. та № 123 від 27.11.2015 р. На нашу погляд, лише за умови внесення запропонованих вище змін і доповнень до ст. 13 Закону України "Про Національну поліцію" підрозділи превентивної діяльності нарешті посядуть гідне місце в організаційній системі поліції.

Визначивши місце, яке займає служба ДОП у системі профілактики злочинів взагалі та в системі Національної поліції зокрема, пропонуємо перейти до безпосередньої характеристики її внутрішньосистемної організації. На перший погляд, може видатись, що відповіді на всі питання, пов'язані із внутрішньою системною організацією служби ДОП, лежать на поверхні - в Інструкції з організації діяльності ДОП, яка містить спеціальний розділ, присвячений даному питанню. Однак більш детальне знайомство зі змістом цього розділу, а також його аналіз у системному зв'язку з іншими нормативно-правовими актами дозволив нам визначити деякі суперечливі положення і у зв'язку з цим висловити кілька критичних зауважень.

По-перше, з негативного боку слід визначити той факт, що в жодному нормативно-правовому акті МВС офіційно не закріплено приналежність служби ДОП до підрозділів превентивної діяльності. Висновок про таку приналежність можна зробити лише на основі системного аналізу організаційної структури апарату Національної поліції та її територіальних органів, яка визначається актами НПУ та розміщується на її офіційних сайтах.

На нашу думку, такий недолік може негативно позначитись на якості та ефективності управління та координації профілактичною роботою ДОП, а тому має бути усунутий. З цією метою ми пропонуємо внести зміни до згаданої Інструкції, Розділ І якої доповнити п. 3-1 такого змісту: "3.1.1. Служба ДОП входить до складу підрозділів превентивної діяльності Національної поліції". Запропоновані зміни, на нашу думку, зміцнять адміністративно-правовий статус служби ДОП, оскільки на нормативно-правовому рівні остаточно закріплять її приналежність саме до підрозділів превентивної діяльності НПУ.

По-друге, з негативного боку слід відмітити той факт, що в Інструкції з організації діяльності ДОП офіційно не закріплено організаційну систему цієї служби. Дійсно, якщо порівняти положення нової Інструкції з попереднім наказом, то можна помітити суттєву різницю в підходах до нормативного врегулювання організаційної структури служби ДОП. Зокрема, в п.п. 1.2.1-1.2.3 Наказу МВС України № 550 було чітко визначено, на які саме підрозділи міліції покладається виконання функцій служби ДІМ [10]. У Наказі МВС України № 650 відповідних положень не передбачено, що вже зараз викликає численні наукові дискусії, а в майбутньому може послужити підґрунтям для прийняття різного роду необґрунтованих організаційно- управлінських рішень.

Як нам удалося встановити, де-факто служба ДОП є одним з основних елементів системи підрозділів превентивної діяльності (хоча, як було доведено вище, де-юре вона перебуває у сфері управління патрульної поліції). Саме вказана ознака і є тим вихідним положенням, яке необхідно враховувати під час визначення та характеристики організаційної системи служби ДОП. У свою чергу підрозділи превентивної діяльності, так само, як і поліція загалом - це не довільний набір служб і підрозділів, а складно організована система, до якої входять хоча й неоднорідні, однак взаємопов'язані структурні елементи. Така складність побудови зумовлена відразу кількома причинами: 1) багатогранністю покладених на ДПД завдань і функцій; 2) адміністративно-територіальним поділом України. Водночас названі причини зумовлюють організаційну складність не лише ДПД як системи більш високого порядку, але й служби ДОП як її підсистеми. Так, безпосереднє знайомство з особливостями функціонування служби ДОП дозволило нам зробити висновок, що, в залежності від адміністративно-територіального поділу України, а також від обсягу та специфіки виконуваних завдань вона функціонує на трьох рівнях: центральному, регіональному та місцевому. У свою чергу на кожному із цих рівнів створено відносно самостійні організаційні підрозділи, керовані власним центром, що мають власне призначення, організаційно-структурну побудову, специфічні завдання та функції, що також дає підстави розглядати їх як складні системні утворення. І чим вищим у цій системі є положення того чи іншого підрозділу, тим більший обсяг повноважень у сфері профілактики правопорушень на нього покладається.

Так, на центральному рівні діє Управління дільничних офіцерів поліції Департаменту превентивної діяльності Національної поліції України (УДОП ДПД НПУ), яке є основною виконавчою ланкою в реалізації профілактичної функції поліції. На регіональному рівні діють відділи (сектори) дільничних офіцерів поліції управлінь (відділів) превентивної діяльності територіальних органів поліції (В(С)ДОП У(В)ПД ГУНП), які є об'єктами управління з боку УДОП ДПД НПУ та водночас виступають як суб'єкти управління відносно нижчестоящих підрозділів. На місцевому рівні діють ДОП секторів превенції відповідних відділів (відділень) поліції (ДОП СП ВП), які номінально є відповідальними за проведення профілактичної роботи на території обслуговування. У цілому така організаційна побудова видається досить оптимальною та ефективною. Єдиним її недоліком, як ми уже зазначали вище, є відсутність її належного нормативного закріплення. З метою усунення зазначеного недоліку ми пропонуємо внести зміни до Наказу МВС України № 650, доповнивши раніше запропонований нами п. 3-1 новими підпунктами, які визначають організаційну систему служби ДОП.

По-третє, численні дискусії та суперечки викликає існуючий натепер порядок управління та координації роботи дільничних офіцерів поліції. Зокрема, як нам вдалося з'ясувати, найбільш повно це питання визначено в VI Розділі Наказу МВС України № 650, дослівний аналіз якого дозволив нам побудувати таку ієрархічну схему організації роботи служби ДОП на різних рівнях: 1) управління та координацію роботи ДОП у центральному органі управління поліцією здійснює УДОП ДПД НПУ; 2) управління та координацію роботи ДОП у територіальному органі поліції здійснюють В(С) ДОП УПД ГУНП; 3) управління та координацію роботи ДОП на рівні територіального (відокремленого) підрозділу поліції здійснює відповідний відділ, сектор превенції цього підрозділу.

Загалом, така система організації роботи ДОП видається цілком логічною та дієвою. Водночас більш детальний аналіз інших нормативно-правових актів дозволяє зробити висновок, що Інструкція з організації діяльності ДОП - це далеко не єдиний наказ, який визначає порядок здійснення управління та координації роботи служби ДОП. Так, як ми уже зазначали вище, згідно з Положенням про Департамент патрульної поліції, саме на цей Департамент покладається здійснення функцій з "організації, забезпечення та контролю за діяльністю дільничних інспекторів патрульної поліції" (пп. 16 п. 1 Розділу II Наказу НПУ від 6.11.2015 р. № 73 [9]). Аналогічний висновок випливає також з аналізу структури територіальних органів поліції, яка затверджена Наказом НПУ від 6.11.2015 р. № 1. Зокрема, вона передбачає функціонування в апараті ГУ НПУ в областях - "управлінь (відділів) превентивної діяльності (у складі патрульної поліції)" (абз. 10 пп. 1 п. 1); у відділах поліції - "відділів (секторів) превенції (у складі патрульної поліції)" (абз. 4 пп. 2 п. 1); у відділеннях поліції (у складі відділу поліції) - "секторів превенції (у складі патрульної поліції)" (абз. 4 пп. 3 п. 1) [6].

Таким чином, якщо узагальнити все викладене вище, то можна дійти висновку, що сьогодні в чинному законодавстві закріплено "подвійне" підпорядкування служби ДОП - і ДПД НПУ, і дПп НПУ Водночас очевидно, що такий дуалістичний підхід важко назвати обґрунтованим, оскільки він вносить лише неясність у без того занадто ускладнену систему управління дільничними офіцерами поліції. А якщо враховувати той факт, що на практиці служба ДОП організаційно повністю незалежна від патрульної поліції, а остання не здійснює щодо дільничних жодних контрольних функцій, то взагалі складається враження про нелогічність нормативного закріплення такої підпорядкованості. У зв'язку з цим ми пропонуємо скасувати відповідні нормативні положення, які передбачають будь-яку підконтрольність служби ДОП патрульній поліції.

По-четверте, з негативного боку слід відмітити надмірну централізацію системи управління роботою дільничних офіцерів поліції. Як свідчать результати проведеного нами дослідження, основним принципом організації діяльності будь-якого структурного підрозділу поліції є розумне поєднання централізації та децентралізації, що дозволяє передати йому широкі повноваження на власний розсуд вибирати конкретні форми та методи вирішення покладених на нього завдань. Водночас аналіз діяльності місцевих підрозділів ДОП свідчить про обмежену дію даного принципу, що відображається в значно ускладненій системі управління ними. Так, згідно з п. 1 Розділу IV Інструкції з організації діяльності ДОП "організація та контроль за роботою ДОП покладаються на заступника начальника територіального (відокремленого) органу (підрозділу) поліції, який відповідно до розподілу функціональних обов'язків координує діяльність ДОП та начальника відділу (сектору) превенції територіального (відокремленого) органу (підрозділу) поліції" [4]. Окремі управлінські функції здійснюють також старші дільничні офіцери поліції, начальники відповідних територіальних (відокремлених) органів (підрозділів) поліції та начальники відповідних управлінь (відділів) превентивної діяльності ГУНП (п.п. 2, 5, 9 Розділу IV).

На нашу думку, такий підхід суперечить принципу розумного поєднання централізації та децентралізації, знижує ефективність комплексного використання всіх сил і засобів у попередженні злочинності, а також негативно відбивається на результатах роботи ДОП. Більше того, внаслідок такої надмірної централізації применшується провідна роль ДОП у профілактиці правопорушень, невиправдано обмежується їхня самостійність, знижується ініціативність і відповідальність. Як справедливо підкреслюють деякі науковці, надмірна централізація є основною причиною таких негативних явищ, як тяганина під час вирішення термінових справ, "процентоманія", дублювання завдань і функцій, перекладання відповідальності за невиконання обов'язків, безпідставне розширення штатів, зростання чисельності апарата управління тощо [11, с. 56].

У зв'язку з цим ми пропонуємо переглянути існуючу на сьогодні систему управління дільничними офіцерами поліції та завдяки децентралізації оперативних функцій наділити їх більш широкими повноваженнями щодо самостійного вирішення проблем профілактики злочинності в межах закріпленої за ними території. На нашу думку, безпосереднє керівництво роботою дільничних має здійснювати старший дільничний та начальник відділу (сектору) превенції територіального (відокремленого) органу (підрозділу) поліції; організація роботи ДОП має бути покладена на начальника такого органу, а також на його заступника, який відповідно до розподілу функціональних обов'язків координує діяльність ДОП; організаційно-методичне забезпечення діяльності ДОП повинні здійснювати відділи (сектори) дільничних офіцерів поліції управлінь (відділів) превентивної діяльності ГУНП, а також Управління дільничних офіцерів поліції Департаменту превентивної діяльності НПУ Ми вважаємо, що такий диференційований підхід позитивно вплине на якість управлінської роботи, оскільки передбачає оптимальний розподіл різних за змістом і характером управлінських функцій між різними ланками системи ДОП. Водночас, аби втілити його в життя, необхідно внести відповідні зміни до п. 1 Розділу IV Наказу МВС України № 650. На нашу думку, такі зміни позитивно вплинуть на організаційно-управлінський складник системи ДОП, оскільки відмежують безпосереднє керівництво роботою окремо взятого дільничного офіцера поліції від організації роботи всієї служби ДОП.

Висновки

Завершуючи аналіз системи служби ДОП, варто зауважити, що у тому вигляді, як вона закріплена в новій Інструкції, вона існує вже доволі тривалий час. Ані значні соціально-політичні зміни, ані ускладнення криміногенної ситуації, ані реорганізація правоохоронної системи загалом та НПУ зокрема не порушили загальних принципів формування її основних складників. Усе це є свідченням того, що служба ДОП - це не просто довільний набір елементів, а логічно організована сукупність взаємодіючих, пов'язаних між собою підрозділів, основним завданням яких є реалізація профілактичної функції поліції. Їй притаманні всі риси та характерні особливості систем: по-перше, всі підрозділи служби ДОП - це не штучне чи вибіркове поєднання в одне ціле окремих елементів та інститутів, а органічно ціле правове явище; по-друге, їх існування зумовлене реально існуючими потребами, тобто характеризується об'єктивністю; по-третє, їхня діяльність характеризується взаємоузгодженістю та спрямованістю на досягнення єдиної стратегічної мети шляхом реалізації спільних завдань і функцій; по-четверте, така система не може існувати ізольовано, вона органічно входить до системи вищого порядку (тобто є підсистемою підрозділів превентивної діяльності) і водночас сама складається з відносно самостійних підсистем; по-п'яте, така система характеризується внутрішньою єдністю, оскільки вона утворена певною сукупністю відповідним чином оформлених і взаємопов'язаних між собою елементів, між якими встановлено тісні горизонтальні та вертикальні зв'язки; по-шосте, організаційна побудова такої системи адаптована до адміністративно-територіального устрою; по-сьоме, вона характеризується організаційною відокремленістю від інших складових підрозділів превентивної діяльності, єдністю підрозділів ДОП у межах власної системи, а також у межах єдиної системи НПУ, відносною стабільністю організаційної побудови тощо.

Викладене вище дає підстави сформулювати таке визначення служби ДОП як суб'єкта профілактики: служба дільничних офіцерів поліції - це складне, динамічно розвинене, ієрархічно побудоване системне утворення державно-правової природи, що входить до складу підрозділів превентивної діяльності Національної поліції України й становить основну виконавчу ланку в реалізації покладених на неї профілактичних завдань і функцій.