Принципи як основа формування системи повноважень публічної адміністрації

Размещено на http://www.allbest.ru/

Принципи як основа формування системи повноважень публічної адміністрації

Сітар Д., здобувач кафедри адміністративного, фінансового та інформаційного права; Ужгородського національного університету

Досліджено поняття й зміст принципів як основи формування системи повноважень публічної адміністрації. У статті проаналізовано різноманітність наукових підходів до визначення й характеристики принципів, що регулюють суспільні відносини з вищих позицій, аніж норми. Встановлено, що сучасні вітчизняні науковці, визначаючи принципи права, йдуть переважно двома шляхами, для характеристики користуються термінами «ідея» або «цінність». Тобто є два основні способи пояснення суті й змісту принципів: ідеальний і аксіологічний. Проаналізовано, що принципи не втрачають своєї регулятивної дії, якщо вони не визначені законодавством, однак відображені у правовідносинах і знайшли суспільне визнання, адже застосовуються незалежно від того, попередньо регламентовані вони законами чи ні. Більше того, закон не тільки не обмежує застосування окремих принципів - він не може також обмежити своїм визначенням чи тлумаченням дію будь-якого принципу.

Обґрунтовано, що під принципами формування системи повноважень публічної адміністрації слід розуміти керівні правила й основні положення, за якими відбувається формування системи публічної адміністрації й розподілу між її структурними одиницями повноважень. Ці принципи складаються в конкретному суспільстві, вони є науково розробленими й апробованими практикою. Тому принципами формування системи повноважень публічної адміністрації можна вважати результат узагальнення об'єктивних закономірностей, характерних для формування такої системи, які стають загальною підставою їх діяльності.

Визначено, що принципи можуть бути загальними, яким має відповідати формування системи повноважень публічної адміністрації та які стосуються усієї діяльності владних суб'єктів, і методологічними (наприклад, принципи законності, відповідальності, гласності, об'єктивності тощо). Тоді спеціальними будуть ті, які мають стосунок саме до формування компетенції (децентралізація, субсидіарність тощо). Встановлено неприйнятність розподілу принципів на організаційні та функціональні, адже під час дослідження формування системи повноважень владних суб'єктів важко обґрунтувати організаційні принципи, через те що в будь-якому разі вони визначатимуть вихідні засади побудови системи органів, а не їх повноважень і компетенції. Саме через це принципи, які показують формування системи повноважень владних суб'єктів, є у будь-якому разі функціональними принципами.

Ключові слова: принципи, ідеї, цінності, вимоги, загальні принципи, спеціальні принципи, система повноважень, публічна адміністрація.

Principles as a basis for forming the system of public administration authority

The concept and content of the principles as a basis for forming the system of public administration powers are investigated. The article analyzes the diversity of scientific approaches to the definition and characterization of principles governing public relations from higher positions than norms. It is established that modern domestic scientists, defining the principles of law, go mainly two ways, when characterizing use the terms “idea” or “value”, that is, there are two main ways of explaining the essence and content of principles: ideal and axiological. It is analyzed that the principles do not lose their regulatory effect unless defined by law, but reflected in legal relationships and found public recognition, because they apply regardless of whether they are pre-regulated by law or not. Moreover, the law not only does not restrict the application of particular principles, it cannot also limit the definition or interpretation of any principle.

It is substantiated that the principles of forming the system of public administration powers should understand the guidelines and basic provisions that underlie the formation of the system of public administration and the division between its structural units of authority. These principles are drawn up in a particular society, they are scientifically developed and proven practices. Therefore, the principles of forming a system of public administration authority can be considered as the result of generalization of objectively existing laws, characteristic for the formation of such a system, which become a common basis of their activity.

It is determined that the principles can be general, which should be consistent with the formation of the system of public administration authority, and which apply to all activities of the authorities and are methodological (for example, the principles of legality, responsibility, transparency, objectivity, etc.). Then the special ones will be those that are relevant to the formation of competence (decentralization, subsidiarity, etc.). The inadmissibility of the division of principles into organizational and functional ones has been established, since it is difficult to justify organizational principles in the study of the formation of the system of powers of the authorities, because in any case they will determine the initial principles of building the system of organs, not their powers and competencies. It is for this reason that the principles that reflect the formation of the system of powers of the authorities are in any case functional principles.

Key words: principles, ideas, values, requirements, general principles, special principles, system of authority, public administration.

Постановка проблеми

Важливість принципів в існуванні, організації, діяльності й розвитку будь-якого суспільного явища чи інституту важко переоцінити. З одного боку принципи відображають «корисну» історію розвитку відповідного явища чи суспільних відносин, а з іншого - ними визначається перспектива розвитку такого суспільного феномену. Тому дослідження принципів є важливим з погляду аналізу як ретроспективи, так і перспективи правових інститутів, правових явищ, правовідносин. Разом з тим з'ясування місця принципів у побудові системи повноважень і компетенції вимагає з'ясування насамперед самого поняття «принципи».

Стан опрацювання проблематики. Стосовно питання рівня наукової розробленості варто відзначити науковців, які зробили значущий внесок в юридичну науку з відповідної проблематики, зокрема Авер'янова В.Б., Андрійко О.Ф., Зайчука О.В., Колодія А.М., Погребняка С.П., Савчина М.В., Ярмиша О.Н. Їхні дослідження стосувалися або загальнотеоретичних аспектів питання принципів права, або окремих галузевих принципів. Окремого дослідження, що стосувалося б принципів формування повноважень публічної адміністрації, не проводилося, хоча окремі принципи були ґрунтовно досліджені й продовжують досліджуватися.

Про рівень наукової розробленості даного питання в літературі є різні думки. В одних джерелах стверджується, що кількість досліджень принципів у багатьох сферах правового життя збільшилася, наводиться загальна кількість праць, які містять слово «принцип» у своїй назві [1, с. 46]. Інші джерела стверджують, що наразі відсутня наукова дискусія з відповідної тематики, навіть індекс цитування сучасних праць за цією тематикою є значно нижчим порівняно з аналогічними радянського періоду [2, с. 59].

Виклад основного матеріалу

Етимологічне значення поняття «принцип» походить від латинського principum, що означає «основа». Сучасний його зміст пов'язується з основними ідеями, нормами, положеннями, які покладаються в основу [3, с. 693], ланка, яка пов'язує поняття [4, с. 40]. Принципи мають регулятивний характер, здатні регулювати суспільні відносини, однак таке регулювання здійснюється з вищих позицій, ніж правові норми. Часто принципи тлумачаться як внутрішнє переконання людини, що визначає її ставлення до дійсності, суспільних ідей і діяльності [5, с. 22], адже принципи залежать від свідомості людей, від пізнання ними законів суспільства, вони лише відбивають об'єктивні закони у свідомості. Проте узагальнення принципів людьми не означає їх суб'єктивності, оскільки вони відображають сутність явищ, процесів і підпорядковані законам і закономірностям.

Спроби визначення поняття «принцип» також проявляються в появі й більш «художніх» дефініцій. Так, професор В.М. Тертишнік називає їх «генетичною підвалиною та хромосомним набором системи права» [6, с. 21].

У спеціальній літературі зустрічається також заміна термінів «принцип» і «ознака», які необхідно розрізняти. Правильно зазначається в дослідженнях, що ознака констатує те, що властиве явищу, предмету чи процесу, характеризує його сутність і не містить жодних звернень чи вимог до суб'єкта. Принцип, з іншого боку, є імперативним явищем і встановлює відповідні вимоги, фіксує не те, що є, а те, як повинно бути [1, с. 52].

У наукових джерелах можна знайти позицію, що принципами є лише ті керівні ідеї, які офіційно закріплені в нормах законодавства [2, с. 57]. Однак більш переконливою є позиція, що принципи не перестають бути принципами, якщо вони відображені у правовідносинах і здобули суспільне визнання. Як справедливо зазначає Савчин М.В., принципи можна розглядати як певні універсалії, що забезпечуються засобами правового захисту й визначають стандарти й вимоги до законодавства, публічної адміністрації й правосуддя [7, с. 30]. Те саме деталізує також представник судової гілки влади, наголошуючи, що «принципи права застосовуються незалежно від того, попередньо регламентовані вони законами чи ні. Закон потрібен лише, щоб нагадати про ці принципи, звернути на них увагу. Застосування принципів звичайно залежить від конкретної ситуації й тому текст, який передбачає принцип, може бути лише орієнтиром для розуміння конкретного принципу (на відміну від звичайних правових норм)» [8, с. 62]. Тут же звертається увага, що визначення в законі принципів не є однозначно позитивним моментом. Звісно, це добре, коли законодавець уже в законі вказує, що в процесі прийняття рішення повинні дотримуватися ні тільки чіткі нормативні вказівки, але й основні принципи. Однак тут криється небезпека того, що особа чи орган правозастосування будуть вважати належними тільки ті принципи, які перераховані й роз'яснені в законі. А це однозначно не є правильним.

Сучасні вітчизняні науковці, визначаючи принципи права, йдуть переважно двома шляхами: для характеристики використовують терміни «ідея» або «цінність». Тобто можна зробити висновок, що є два основні способи пояснення суті й змісту принципів: ідеальний та аксіологічний. Перший напрям відображають такі визначення: «Принципи права - це вихідні, визначальні ідеї, положення, установки, які складають моральну та організаційну основу виникнення, розвитку й функціонування права» [5, с. 23] або «Принципи права - це такі відправні ідеї його буття, які виражають найважливіші закономірності, підвалини даного типу держави й права, є однопо- рядковими із сутністю права та утворюють його основні риси, відрізняються універсальністю, вищою імперативністю і загальнозначимістю, відповідають об'єктивній необхідності побудови та зміцнення певного суспільного ладу» [9, с. 43]. Сучасний дослідник-теоретик у галузі права С.П. Погребняк також вважає, що в основі принципу права завжди певна ідея, яка демонструє, що принципи є інтелектуально-духовними засадами права [10, с. 25].

Аксіологічний підхід так само є доволі поширеним і відображає положення, що в основі принципів завжди лежать цінності, які можуть бути відтворені у формуванні та дії права, визначаючи характер і напрями його подальшого розвитку [11, с. 70]. Для підтвердження тези варто навести ще одне із подібних визначень: «Принципи права - це основні засади формування, розвитку й функціонування права, що відбивають сутність і призначення права, концентровано виражають важливі риси, властиві даній правовій системі, які втілюють у собі найважливіші ціннісні орієнтири суспільства і визначають конкретний зміст і загальну концептуальну спрямованість правового регулювання суспільних відносин» [12, с. 7].

Наведений підхід цікавий тим, що, з одного боку, тлумачить формування принципів на основі загальнолюдських цінностей (рівності, свободи, справедливості, гуманізму) і прослідковує їх нерозривність і єдність. А з іншого боку, принципи самі по собі є цінністю, тобто без них не може здійснюватися задоволення потреб суспільства у визначенні напрямів розвитку правових явищ та інститутів. Водночас слід окремо зазначити, що не всяка цінність є принципом.

Крім того, правильно зазначається, що принципи й цінності різняться також за механізмом своєї появи. Якщо цінності виникають спочатку у свідомості як наслідок реалізації потреб, набуваючи загального значення, то принципи виникають разом із відповідним предметом, явищем або процесом і лише тоді пізнаються суб'єктом, набуваючи свого власного, індивідуального значення. Таким чином, цінність є частиною свідомості людини, що проявляється в її ставленні до певного явища чи процесу, а принцип є властивістю самого явища чи процесу від «народження» [1, с. 51].

На нашу думку, дослідити та зрозуміти принципи права можливо тільки за допомогою комплексного підходу. Тому під принципами формування системи повноважень публічної адміністрації слід розуміти керівні правила й основні положення, які є засадами формування системи публічної адміністрації та розподілу між її структурними одиницями повноважень. Ці принципи складаються в конкретному суспільстві, вони є науково розробленими й апробованими практикою. Апробація їх практикою також має важливе значення, оскільки засвідчує їх правильність. Навіть ті принципи, що не відображені в нормах і законодавстві, бувши суспільно визнаними й зберігаючись у своїй якості, є з'єднювальним елементом між об'єктивним і суб'єктивним правом, між право реалізацією і право встановленням. Виходячи з цього, принципами формування системи повноважень публічної адміністрації можна вважати результат узагальнення об'єктивних закономірностей, характерних для формування такої системи, які стають загальною підставою їх діяльності.

Важливою ознакою принципів формування системи повноважень публічної адміністрації можна визначити те, що вони надають логіки й послідовності характеристиці цієї системи повноважень, а їх вплив здійснюється як на правотворчу, так і правореалізаційну діяльність, включно з подоланням прогалин у праві під час вирішення конкретних ситуацій. У зв'язку з цим набуває важливості питання класифікації відповідних принципів.

Систематизація правових принципів здійснюється за різними напрямами. У літературі існує поділ усіх принципів на три групи з урахуванням їх закріплення в правових нормах і фактичного використання: 1) установки, закріплені в одній чи кількох регулятивних або охоронних нормах права («нормативно закріплені»); 2) положення, які не набули закріплення, але фактично використовуються у правозастосовній практиці; 3) ідеї, вироблені й сформульовані наукою, але не виражені в нормах права і незастосовувані («доктринальні») [13, с. 633]. Проте вважаємо, що такий поділ не є належним, оскільки так звані «доктринальні» ідеї, які вироблені й сформульовані наукою, але не виражені ні в нормах права, ні в правозастосуванні, навряд чи можуть вважатися принципами. Це є наукові абстракції, не прив'язані до конкретного правового буття. Крім того, виділення перших двох видів принципів, тих, що визначені в нормах права, і тих, що такого відображення не знайшли, не має суттєвого значення, оскільки і одні і інші принципи мають ті ж регулювальні властивості, вони не позбавляються засадничих ознак тільки тому, що закон їх не передбачив. Тому наведена класифікація не є коректною в усіх відношеннях і не несе користь у подальших наукових дослідженнях, зокрема принципів формування системи повноважень публічної адміністрації.

Більш виправданим, як вважаємо, є підхід до виділення загальних і спеціальних принципів. Однак тут варто зробити застереження, що загальними можуть бути як принципи, що стосуються усієї галузі, так і такі, що мають відношення до окремого досліджуваного питання, якщо спеціальними вважати принципи, що стосуються окремих аспектів чи напрямів відповідно до цього ж питання. Теоретики виділяють такі принципи: 1) загальні для всіх галузей основні принципи права; 2) міжгалузеві принципи, які властиві двом і більше галузям; 3) галузеві принципи, що стосуються тільки однієї галузі права; 4) принципи структурного виду права, властиві відносно великим автономним групам галузей права (наприклад, публічному праву) [14, с. 27].

Однак у випадку нашого дослідження загальні принципи, яким має відповідати формування системи повноважень публічної адміністрації, можуть бути такі, що стосуються всієї діяльності владних суб'єктів та є методологічними (наприклад, принципи законності, відповідальності, гласності, об'єктивності тощо). Тоді спеціальними будуть ті, які мають стосунок саме до формування компетенції (децентралізація, субсидіарність тощо). Разом з тим останні можна вважати загальними, бо вони стосуються формування всієї системи повноважень публічної адміністрації та є наскрізними. У такому разі спеціальними можна визначити ті, які стосуються окремих видів повноважень (контрольних, установчих, регулятивних) або повноважень окремих органів (центральних і місцевих чи одноособових і колегіальних).

Крім поділу принципів на загальні й спеціальні у спеціальній адміністративно-правовій літературі має місце розподіл і принципи організаційні та функціональні. У нашому випадку дослідження формування системи повноважень владних суб'єктів важко обґрунтувати організаційні принципи, через те що в будь-якому разі вони визначатимуть вихідні засади побудови системи органів, а не їх повноважень і компетенції. Тому вважаємо, що всі принципи, які відображають формування системи повноважень владних суб'єктів є функціональними принципами.

владний принцип повноваження аксіологічний

Висновки

Таким чином, під принципами формування системи повноважень публічної адміністрації слід розуміти керівні правила й основні положення, які лежать в основі формування системи публічної адміністрації та розподілу між її структурними одиницями повноважень. Вони можуть бути загальними, яким має відповідати формування системи повноважень публічної адміністрації та які стосуються всієї діяльності владних суб'єктів і є методологічними (наприклад, принципи законності, відповідальності, гласності, об'єктивності тощо). Тоді спеціальними будуть ті, які мають стосунок саме до формування компетенції (децентралізація, субсидіарність тощо).

Список використаних джерел

1. Прийма С.В. Поняття принципу в аспекті співвідношення з суміжними категоріями. Державне будівництво та місцеве самоврядування. 2014. Вип. 28. С. 46-55.

2. Поляничко А.О. Принципи права: сучасний загальнотеоретичний погляд. Університетські наукові записки. 2013. № 3 (47). С. 55-60.

3. Колодій А.М. Принципи права: ґенеза, поняття, класифікація, місце і роль у правовій системі України. Правова система України: історія, стан та перспективи: у 5 т. / за заг. ред. М.В. Цвіка, О.В. Петришина. Харків : Право, 2008. Т 1. Методологічні та історико-теоретичні проблеми формування і розвитку правової системи України. С. 689-704.

4. Старчук О.В. Щодо поняття принципів права. Часопис Київського університету права. 2012. № 2. С. 40-43.

5. Зайчук О.В. Принципи права в контексті розвитку загальної теорії держави і права. Альманах права. 2012. Вип. 3. С. 22-28.

6. Тертишнік В.М. Принципи права та стратегія і практика судово-правової реформи. Право і суспільство. 2016. № 6. С. 20-26.

7. Савчин М.В. Конституційні принципи та їх інтерпретація. Право України. 2017. № 7. С. 30-38.

8. Яутрите Б. Основные принципы административных процедур. Вороновські читання : збірник статей, доповідей та тез учасників міжнар. наук.-практ. конф, м. Львів, 5-6 жовтня 2018 р. Харків: Асоціація фінансового права України, 2018. С. 61-66.

9. Колодій А.М. Принципи права: генеза, поняття, класифікація та реалізація. Альманах права. 2012. Вип. 3. С. 42-46.

10. Погребняк С.П. Основоположні принципи права (змістовна характеристика): монографія. Харків, 2008. 240 с.

11. Загальна теорія права: підруч. / за заг. ред. М.І. Козюбри. Київ: Ваіте, 2015. 392 с.

12. Колесніченко В.В. Принципи права Європейського Союзу: загальнотеоретичне дослідження : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.01; Одеса, 2010. С. 7.

13. Якубова А.С. Система принципів реалізації права молоді на працю. Актуальні проблеми права: теорія i практика. 2012. № 25. С. 630-637.

14. Колодій А.М. Принципи права України. Київ : Юрінком, 1998. 208 с.

Размещено на Allbest.ru