Досвід країн Європи щодо виконання правоохоронних функцій органами прокуратури та можливості його використання в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru

Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ

Досвід країн Європи щодо виконання правоохоронних функцій органами прокуратури та можливості його використання в Україні

Єднак В.М., кандидат юридичних наук, доцент

кафедри кримінального процесу

У статті на основі аналізу наукових поглядів учених узагальнено досвід країн Європи щодо виконання правоохоронних функцій органами прокуратури та визначено можливості його використання в Україні. Обґрунтовано, що з урахуванням приналежності нашої держави до романо-германської правової сім'ї орієнтиром розвитку системи органів прокуратури України слід обирати країни, які також входять до її складу. З'ясовано, що в Королівстві Бельгія прокуратура також підпорядковується Міністерству юстиції. При цьому найбільшими повноваженнями наділяються королівські прокурори, які призначаються на посади безпосередньо Міністром юстиції. Зроблено висновок, що основним з напрямів виконання правоохоронних функцій органами прокуратури слід розглядати підтримання державного обвинувачення, а також у чітко передбачених законодавством випадках здійснення процесуального представництва інтересів суспільства та держави в межах інших судових процесів (адміністративного, цивільного).

Слід зазначити, що функціонування органів прокуратури класичної європейської моделі відбувається як представника органу виконавчої влади (Міністерства юстиції), який організаційно й органічно пов'язаний із судовою владою. Це зумовлено тим, що більшість функцій прокуратура виконує, співпрацюючи з органами судової влади, а тому не може розглядатися відокремлено від них. Така організаційна модель діяльності прокуратури, зокрема виконання нею правоохоронної функції, цілком може бути використана і в Україні.

При цьому слід відзначити й позитивні тенденції, що відбуваються нині в рамках реформування вітчизняної моделі функціонування прокуратури та наближують її до кращих представників європейських країн. Зокрема, йдеться про поступове зменшення функцій прокуратури до тих, що мають бути приманні цьому органу влади так би мовити природно підтримання державного обвинувачення та представлення інтересів громадян і держави у відповідному судовому процесі.

Ключові слова: зарубіжний досвід, Європа, правоохоронна функція, органи прокуратури, законодавство.

the experience of european countries on the performance of law enforcement by prosecuting authorities and the possibility of its use in ukraine

The article summarizes the experience of European countries on the performance of law enforcement functions by prosecuting authorities based on the analysis of scientific views of scientists and identifies the possibilities of its use in Ukraine. It is substantiated that, given our country's affiliation with the Romano-German legal family, the countries that are also members of the Prosecutor's Office of Ukraine should be chosen as a benchmark for the development of the system of public prosecutor's bodies of Ukraine. It is revealed that in the Kingdom of Belgium the prosecutor's office also reports to the Ministry of Justice. The highest powers are vested in the royal prosecutors, who are appointed directly to the Minister of Justice. It is concluded that the main of the directions of the performance of law enforcement functions by the prosecuting authorities should be considered the support of the state prosecution, as well as in cases clearly stipulated by the law, the procedural representation of the interests of society and the state within other judicial processes (administrative, civil). It should be noted that the functioning of the prosecution bodies of the classical European model occurs as a representative of the executive authority (Ministry of Justice), which is organically and organically connected with the judiciary. This is due to the fact that most of the functions of the prosecutor's office are performed in cooperation with the judicial authorities, and therefore cannot be considered separately from them. Such an organizational model of the activity of the prosecutor's office, in particular the performance of its law enforcement function, may well be used in Ukraine. It should also be noted the positive trends that are currently occurring within the framework of reforming the national model of the prosecutor's office and bringing it closer to the best representatives of European countries. In particular, the issue is a gradual reduction of the functions of the prosecutor's office to those that should be received by this authority, so to speak, naturally to support the prosecution and to represent the interests of citizens and the state in the appropriate judicial process.

Key words: foreign experience, Europe, law enforcement function, prosecuting authorities, legislation.

1. Постановка проблеми

Одним з основних факторів реформування вітчизняної правоохоронної системи загалом і такого її складника, як прокуратура, зокрема слід розглядати необхідність підвищення стандартів та ефективності охорони й захисту прав, свобод та інтересів особи у межах усіх суспільних відносин. Орієнтиром ефективності виконання правоохоронних функцій органами прокуратури видається можливим обрати приклади реалізації такого напряму діяльності держави, що мають місце в практиці зарубіжних країн. Особливої актуальності таке твердження набуває в світлі обраного нашою державою курсу євроатлантичної інтеграції. Вивчення й аналіз зарубіжного досвіду виконання правоохоронних функцій органами прокуратури дасть змогу виявити як позитивні приклади, які можуть бути використані Україною в ході реформування вітчизняних органів прокуратури, так і здійснити аналіз негативних тенденцій і прорахунків у діяльності аналогічних владних структур, що дасть можливість уникнути їх.

Стан дослідження. Питання вдосконалення діяльності органів прокуратури неодноразово потрапляло у поле зору різних учених. Зокрема, йому приділяли увагу: О. Бандурка, А. Гель, Г Семаков, С. Кондракова, В. Федоренко, С. Кременчуцький, М. Мельник, М. Xaврoнюк, Ю. Грошевий, М. Руденко, В. Гірич, В. Долежан, М. Косюта та ін. Справедливим буде відзначити, що вказані фахівці зробили вагомий внесок у розвиток та становлення сучасної прокуратури. Однак з негативного боку слід відзначити, що вчені фактично поза увагою залишили питання зарубіжного досвіду у цьому контексті, що є суттєвою прогалиною на теоретичному та практичному рівнях.

Саме тому мета статті узагальнити досвід країн Європи щодо виконання правоохоронних функцій органами прокуратури та визначити можливості його використання в Україні.

Виклад основного матеріалу. Європейська доктрина відрізняє кілька моделей функціонування прокуратури у системі влади: класичну, парламентську, президентську, змішану. Як зауважує С. Циганок, класичний варіант полягає в ієрархічному підпорядкуванні прокурорів Міністру юстиції або виконавчої влади. Така модель має місце, наприклад, у Франції, Австрії, Бельгії, Чехії, Іспанії, Нідерландах, Німеччині, Польщі (до 2010 року) [1, с. 343]. З огляду на наведену позицію слід відзначити, що й у так званій класичній моделі функціонування органів прокуратури, зокрема виконання ними правоохоронної функції, враховуючи досвід окремо взятої країни (представника такої моделі), будуть прослідковуватися певні особливості.

Розпочати аналіз особливостей виконання правоохоронних функцій органами прокуратури зарубіжних країн, які належать до класичної моделі, варто з тієї, що представлена у Французькій Республіці. Такий підхід є цілком виправданим, оскільки в наукових колах таку модель функціонування органів прокуратури, окрім класичної, ще позначають як французька [1, с. 343]. Так, вивчаючи досвід Франції в реформуванні органів прокуратури та можливості його використання в Україні, Ю. Чаплинська відзначає той факт, що саме з цією країною в наукових колах пов'язують зародження концепції прокуратури в її сучасному розумінні [2, с. 136]. У Французькій Республіці прокуратура віднесена до виконавчої гілки влади, діє в складі Міністерства юстиції та розглядається як невід'ємний складник у здійсненні правосуддя [3, с. 200]. Говорячи про структуру прокуратури Франції, слід відзначити, що вона відповідає структурі судової системи. Усіх прокурорів призначає й усуває з посади Президент Республіки за рекомендацією Міністра юстиції Франції. Генеральному прокурору підпорядковуються всі посадові особи прокуратури, зважаючи на компетенцію апеляційного суду [4, с. 40]. Прокуратура Франції опікується питаннями підтримки обвинувачення в суді, вона також покликана забезпечувати дотримання кримінальних законів, здійснювати нагляд за органами розслідування та координувати їх роботу [2, с. 137].

Правовою основою діяльності прокуратури Франції є Кримінальний процесуальний кодекс Франції, кодекс судової організації та ордонанс № 58-1270 (галузеве законодавство) [2, с. 136]. Аналіз положень указаних нормативно-правових актів свідчить про те, що прокурори у Франції наділені значними повноваженнями. Зокрема, вони мають право брати участь у різних судових процесах. Так, беручи участь у розгляді адміністративних справ, прокурори здійснюють нагляд за виконанням законів, судових постанов і рішень, а також вимагають такого виконання у випадках, коли це необхідно в інтересах публічного порядку. У цивільному процесі прокурор також бере активну участь, проте як самостійна або ж третя сторона. При цьому участь прокурора в цивільному судочинстві обмежується колом справ, безпосередньо визначених у положеннях національного законодавства. Обов'язкову участь прокурора в судовому процесі передбачено законом під час розгляду справ, які стосуються: питань державного значення; питання громадянства; дотримання законності під час реалізації майна збанкрутілої фірми тощо; питання захисту інтересів громадян з обмеженими можливостями (інвалідів, неповнолітніх, психічно хворих) [4, с. 40].

Варто відзначити, що прокуратура у Франції розглядається як орган, що захищає інтереси суспільства, тому наприклад помічників генерального прокурора називають генеральними адвокатами. При кожному апеляційному суді є генеральний прокурор зі своїми помічниками. Він перебуває в безпосередньому підпорядкуванні Міністра юстиції Франції й має право давати вказівки всім посадовцям прокуратури в районі компетенції апеляційного суду. Під його наглядом перебувають і всі посадові особи судової поліції. Генеральний прокурор особисто або через своїх заступників підтримує обвинувачення в апеляційному суді й у суді присяжних [2, с. 137]. З огляду на це цілком слушним здається висновок Г. Мамедова стосовно того, що у Франції прокурорська діяльність характеризується широкими представницькими і контрольними повноваженнями в частині відстоювання інтересів окремих категорій громадян і держави в суді. Однак учений наголошує, що ключовою функцією прокуратури Франції є функція кримінального переслідування і підтримання публічного обвинувачення [5, с. 227]. Прокурор здійснює нагляд за подальшим слідством, дає вказівки щодо напрямів розслідування скоєного злочину та вирішує питання обвинувачення особи. Також він може прийняти рішення за наявності підстав щодо закриття кримінальної справи або припинення кримінального переслідування згідно з його повноваженнями [3, с. 200]. У судовому процесі (відповідно до принципу презумпції невинуватості) тягар доведення вини обвинуваченого покладений безпосередньо на прокурора. Прокурор має надати суду докази, що злочин було скоєно саме підсудною особою [3, с. 200].

Органи прокуратури Німеччини, будучи представниками класичної моделі побудови таких органів, за своєю суттю є схожими на тих, що мають місце у Франції. Говорячи про правові засади діяльності прокуратури Німеччини, слід відзначити відсутність спеціального базового закону про прокуратуру, який регулював би її діяльність як на федеральному рівні, так і у межах окремих земель. Правовою основою діяльності прокуратури Німеччини, в тому числі виконання нею правоохоронної функції, є Конституція Німеччини, конституції окремих земель та низка інших нормативно-правових актів, як-то: Закон «Про судовий устрій», федеральне законодавство про державну службу та чиновників, кримінальне процесуальне законодавство [2, с. 137]. Аналіз вказаного законодавства свідчить про те, що прокуратура Німеччини виконує такі основні функції: розслідування злочинів і виступ як обвинувача в суді; участь у судовому процесі як «неупередженої сторони»; приведення судових вироків до виконання [5, с. 225].

Прокуратура Німеччини так само входить до системи органів юстиції й підпорядковується Міністру юстиції Німеччини. Тут прокуратуру очолює Генеральний прокурор, який забезпечує підтримання державного обвинувачення перед федеральним судом за злочини проти внутрішньої і зовнішньої безпеки країни, участь у перегляді рішень кримінальними палатами Федерального Верховного суду та представляє країну в розгляді справ, пов'язаних зі злочинами міжнародного характеру [3, с. 201]. Генеральний федеральний прокурор призначається на посаду Президентом Німеччини за згодою Бундестагу та виконує свої повноваження під загальним керівництвом Міністра юстиції Німеччини [2, с. 138]. При цьому позитивним аспектом функціонування прокуратури Німеччини науковці відзначають факт політичної незалежності Генерального прокурора. Зокрема, на таке положення справ увагу звертає Г. Мамедов, який наголошує на деполітизації посади Генерального прокурора Німеччини, що проявляється в тому, що його посада не залежить від розстановки політичних сил. При цьому наголошується на необхідності запозичення Україною цього аспекту функціонування прокуратури Німеччини [5, с. 225].

І хоча прокуратура віднесена до виконавчої влади, підпорядкована Міністру юстиції, організаційно вона становить частину судової системи, однак до судової влади не належить, а є звичайним адміністративним відомством. У загальному вигляді структура прокуратури Німеччини містить дві складові частини федеральну та земельну [4, с. 40]. Так, на федеральному рівні прокуратура Німеччини представлена Федеральною прокуратурою при Верховному Суді. На земельному рівні функціонують 24 прокуратури при Вищих судах земель, які очолюють генеральні прокурори земель, підпорядковані Міністру юстиції кожної із земель. Окрім цього, на такому рівні функціонує 115 прокуратур при земельних судах, які очолює керуючий прокурор землі [2, с. 138]. І хоча прокуратура земель діє окремо від Генеральної прокуратури, остання має право вилучати й передавати земельним прокурорам кримінальні справи [5, с. 225].

Цікаво відзначити, що в складі прокуратури Німеччини немає спеціалізованих військових прокуратур. Як зауважує авторський колектив монографічного дослідження «Підтримання державного обвинувачення», такий стан справ зумовлений тим, що у складі судової системи Німеччини відсутні й спеціалізовані військові суди [6, с. 481-482]. І навпаки, в країнах, де цілком успішно функціонують військові судові органи, паралельно свою діяльність здійснюють органи військової прокуратури. Прикладом такої країни, яка є представником класичної моделі функціонування прокуратури в Європі, є Іспанія. У цій країні є військова прокуратура, яка складається з головного військового прокурора, управління центрального військового суду і прокурорів регіональних військових судів [3, с 202]. З огляду на це слід зазначити, що в Україні військові суди було ліквідовано в 2010 році (із прийняттям Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 7 липня 2010 року), проте військова прокуратура функціонувала й досі. Однак у рамках реформування системи прокуратури було проголошено курс на ліквідацію військових прокуратур, що загалом можна розцінювати як позитивні кроки. Так, Верховною Радою України було прийнято Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року [7], яким до Закону України «Про прокуратуру» було внесено суттєві зміни, зокрема в частині, що стосується ліквідації військової прокуратури. Як зазначали ініціатори вищенаведених законодавчих змін, ліквідація військових прокуратур стала одним з основних положень цього законодавчого акта. Разом із тим законом встановлюється й право Генерального прокурора в разі потреби утворювати спеціалізовані прокуратури на правах структурного підрозділу Офісу Генеральної прокуратури, обласних прокуратур, окружних прокуратур [8].

Схожі на вищенаведені моделі прокуратур функціонують ще в низці європейських країн. Зокрема, в Королівстві Бельгія прокуратура також підпорядковується Міністерству юстиції. При цьому найбільшими повноваженнями наділяються королівські прокурори, які призначаються на посади безпосередньо Міністром юстиції. У межах виконання правоохоронної функції бельгійські прокурори: розпочинають досудове розслідування та пропонують можливі шляхи подальшого розслідування справи; можуть бути призначені керівником досудового слідства; представляють та пояснюють справу по суті обвинувачення перед суддями або присяжними; підтримують обвинувачення в кримінальних справах, а також дають висновки в деяких категоріях цивільних справ тощо [3, с. 201]. Доволі цікавим є досвід виконання правоохоронних функцій у Республіці Польща. І хоча ця країна, як ми зазначали вище, є представником класичної європейської моделі функціонування органів прокуратури, тут прослідковується й достатня кількість особливостей її побудови. Насамперед це знаходить свій прояв у тому, що Генеральний прокурор країни одночасно є Міністром юстиції. Відповідно до Закону Польщі «Про прокуратуру» Генеральний прокурор Польщі мусить: мати польське громадянство; бути повністю цивільно-правоздатним і дієздатним; не мати судимості; мати юридичну освіту [1, с. 344]. Як свідчить аналіз подібних вимог, що висуваються як до очільників прокуратури відповідної країни, так і до звичайних прокурорів, їх набір загалом є стандартним. При цьому слід відзначити деякі, на наш погляд, суттєві відмінності в таких вимогах, що донедавна мали місце в українському законодавстві.

Зокрема, йдеться про те, що з прийняттям Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо діяльності Генеральної прокуратури України» від 12 травня 2016 року [9] серед вимог, які висуваються до особи, яка претендує на посаду Генерального прокурора України, стала відсутня вимога щодо наявності в неї вищої юридичної освіти. Як свого часу зазначали автори наведеного законодавчого акта, його головною метою було вирішення колізії в питанні підслідності досудових розслідувань. Також указувалось на те, що положення наведеного акта законодавства спрямовані на розширення можливості доступу на посади на конкурсній основі нових, не пов'язаних зі «старою» системою, прокурорів, які мають відповідну професійну кваліфікацію, відповідають вимогам антикорупційного законодавства України [10]. Здається, що за логікою зазначеного авторського колективу особа, яка має вищу юридичну освіту, автоматично стає пов'язаною зі «старою» системою. А тому цілком логічно, що суспільством такі нововведення було прийнято з певними побоюваннями, які, як свідчить майже чотирирічна практика діяльності попередньої команди Генеральної прокуратури на чолі з її керівником, виявилися цілком виправданими. Однак натепер це законодавче «недоопрацювання» було виправлене шляхом внесення змін [8] до Закону України «Про прокуратуру», в тому числі у відновленні вимоги до особи, яка претендує обіймати посаду Генерального прокурора України, щодо наявності в неї вищої юридичної освіти. Такі кроки, окрім іншого, можна розглядати й як ті, що спрямовані на побудову європейської моделі прокуратури в Україні.

Говорячи про досвід органів прокуратури Польщі у виконанні правоохоронної функції, слід зазначити, що повноваження прокурора охоплюють підтримання державного обвинувачення в суді, нагляду за законністю під час розгляду цивільних, адміністративних справ, справ про проступки, тимчасового затримання та прийняття інших рішень про позбавлення волі. Він має право оскаржувати в судах, брати участь у запобіганні злочинності та вчиненні інших правопорушень. Замість загального нагляду за законністю прокуратура Польщі взаємодіє з різними державними та громадськими інституціями щодо запобігання злочинам та проступкам. Зокрема, Закон Польщі «Про прокуратуру» прямо зазначає, що на прокуратуру покладається співпраця з державними органами, державними установами й іншими громадськими організаціями в запобіганні злочинності та іншим правопорушенням [11, с. 291].

Висновок

Отже, як свідчить досвід виконання правоохоронних функцій органами прокуратури більшості європейських країн, загалом вони реалізуються за схожими напрямами. Так, як правило, основним з таких напрямів слід розглядати підтримання державного обвинувачення, а також у чітко передбачених законодавством випадках здійснення процесуального представництва інтересів суспільства та держави в межах інших судових процесів (адміністративного, цивільного). З урахуванням приналежності нашої держави до романо-германської правової сім'ї орієнтиром розвитку системи органів прокуратури України слід обирати країни, які також входять до її складу. З огляду на це слід зазначити, що функціонування органів прокуратури класичної європейської моделі відбувається як представника органу виконавчої влади (Міністерства юстиції), який організаційно й органічно пов'язаний із судовою владою. Це зумовлено тим, що більшість функцій прокуратура виконує, співпрацюючи з органами судової влади, а тому не може розглядатися відокремлено від них. Така організаційна модель діяльності прокуратури, зокрема виконання нею правоохоронної функції, цілком може бути використана і в Україні. При цьому слід відзначити й позитивні тенденції, що відбуваються нині в рамках реформування вітчизняної моделі функціонування прокуратури та наближують її до кращих представників європейських країн. Зокрема, йдеться про поступове зменшення функцій прокуратури до тих, що мають бути приманні цьому органу влади так би мовити природно підтримання державного обвинувачення та представлення інтересів громадян і держави у відповідному судовому процесі. Окрім цього, можна відзначити й позитивні тенденції щодо врегулювання правового статусу Генерального прокурора, а також ліквідації військових прокуратур.

правоохоронний прокуратура процесуальний судовий

Список використаних джерел

1. Циганок С. Незалежність прокуратури: досвід Польщі. Підприємництво, господарство і право. 2019. № 6. С. 343-346.

2. Чаплинська Ю. Досвід Франції та Німеччини в реформуванні органів прокуратури та можливості його використання в Україні. Visegrad Journal on Human Rights. 2016. № 6/3. С. 136-140.

3. Омельчук Л.В., Клітинська А.Р Європейський досвід організації органів прокуратури. Міжнародний юридичний вісник. 2016. № 1 (3). С. 199-204.

4. Рибалка Н.О. Зарубіжний досвід прокурорського нагляду за діяльністю публічної адміністрації. Європейські перспективи. 2015. № 1.С. 38-41.

5. Мамедов Г.А. Позитивний європейський досвід діяльності прокуратури та шляхи його запозичення для України. Науковий вісник публічного та приватного права. 2016. Вип. 1. Т 2. С. 223-228.

6. Підтримання державного обвинувачення / Л.Р Грицаєнко (кер. авт. колегії); Г.П. Середа, М.К. Якимчук (та інші) ; за заг. ред. Г.П. Середи. Київ : Видавництво «Юридична думка», 2010. 656 с.

7. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури : Закон України від 19.09.2019 № 113-ІХ. Офіційний вісник України. 2019. № 76. Ст. 2631.

8. Пояснювальна записка до проєкту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 29 серп. 2019 р.

9. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо діяльності Генеральної прокуратури України : Закон України від 12.05.16 № 1355-VMI. Відомості Верховної Ради України. 2016. № 22. Ст. 453.

10. Пояснювальна записка до проєкту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо діяльності Генеральної прокуратури України» від 11 трав. 2016 р. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc34?id=&pf3511=59046&pf35401=386867.

11. Скрипнюк А.В. Світовий досвід формування органів прокуратури: порівняльно-правовий аналіз. Науковий вісник Херсонського державного університету. Серія «Юридичні науки». 2009. Вип. 4. Т 2. С. 290-294.

Размещено на Allbest.ru