Звільнення з публічної служби як категорія адміністративних справ

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Науково-дослідного інституту публічного права

Звільнення з публічної служби як категорія адміністративних справ

Марин П.П.,

здобувач

Анотація

звільнення публічний служба адміністративний

У статті визначено, що звільнення з публічної служби як категорія адміністративних справ є найпоширенішою з справ, пов'язаних з публічною службою, та включає в себе дві підкатегорії: поновлення на публічній службі в разі неправомірного припинення публічної служби та стягнення на користь особи несплачених коштів, які належать їй та не були сплачені одразу після припинення публічної служби. Встановлено, що під час вирішення справ щодо звільнення з публічної служби варто враховувати передусім норми спеціального законодавства, а якщо такі відсутні, враховувати загальні норми трудового законодавства. Під час аналізу судової практики розкрито, що поновлення на публічній службі в результаті звільнення внаслідок вчинення грубого дисциплінарного проступку реалізується через недостатнє доведення відповідачем (суб'єктом владних повноважень) факту вчинення публічним службовцем саме грубого дисциплінарного проступку. Наголошено, що однією з поширених підстав задоволення позову громадянина про поновлення на публічній службі є застосування до нього не виправдано суворого покарання за дисциплінарний проступок, яким є звільнення. Визначено, що перетворення одного структурного підрозділу органу в інший, якщо повністю збігаються засади й мета створення, функції та завдання, порядок організації роботи, штатна чисельність, повноваження публічного службовця, не є зміною в організації виробництва і праці, а тому не можуть бути підставою для звільнення з публічної служби за п. 1 ч. 1 ст. 40 Кодексу законів про працю України. З'ясовано, що, застосовуючи крайню міру дисциплінарного стягнення, відповідач повинен був належним чином обґрунтувати необхідність застосування такої міри та неможливість застосування інших видів дисциплінарного стягнення. Колегія суддів зауважує, що невиконання наказу є суттєвим порушенням зі сторони позивача. Однак, враховуючи, що наказ про відрядження позивача для проходження стажування є протиправним, що мало бути, проте не було встановлено під час службового розслідування, колегія суддів погоджується з судом першої інстанції, що застосування найсуворішого дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення є надмірним.

Ключові слова: адміністративне судочинство, докази, звільнення, публічна служба, публічний службовець, публічно-правовий спір, справи пов'язані з публічною службою, суб'єкт владних повноважень.

Abstract

The article states that dismissal from public service as a category of administrative cases is the most common of cases related to public service and includes two sub categories - renewal in public service in case of wrongful termination of public service and recovery of unpaid funds, which belonged to her and were not paid upon termination of public service. It is established that in the case of dismissal cases from public service it is necessary to take into account first and foremost the rules of special legislation, and if none are to take into account the general rules of labor law. In the case-law analysis, it is revealed that the resumption in the public service as a result of dismissal as a result of committing a gross disciplinary misconduct is realized due to insufficient proof by the defendant (a subject of authority) of the act of a public servant being a gross disciplinary misconduct. It is emphasized that one of the common grounds for satisfying a citizen's claim for renewal in public service is the application to him of an unjustifiably severe punishment for disciplinary action, which is dismissal. It is determined that the transformation of one structural subdivision of an authority into another, if the principles and purpose of creation, functions and tasks, the order of organization of work, staffing, powers of a public servant coincide completely, is not a change in the organization of production and labor, and therefore cannot be grounds for dismissal from public service under item 1 of Part 1 of Art. 40 of the Labor Code of Ukraine. It was found that, in the exercise of extreme disciplinary sanction, the defendant had to duly justify the need for such a measure and the impossibility of applying other disciplinary sanctions. The panel notes that failure to comply with the order is a material breach by the claimant. However, given that the plaintiff's business trip order was unlawful, which should not have been established in the course of the ex officio inquiry, the panel agrees with the trial court that the most severe disciplinary action in the form of dismissal is excessive.

Key words: administrative proceedings, evidence, dismissal, public service, public servant, public-law dispute, public service cases, subject of authority.

Основна частина

Актуальність теми. Інституту публічної служби належить особливе місце в адміністративному праві. Якість державного управління є маркером ефективності функціонування як держави загалом, так і захисту прав та інтересів її громадян. Формуючи правозастосовну практику, українські суди повинні забезпечувати дотримання балансу між правами і гарантіями окремої особи та дієвістю функціонування всього державного апарату [10, с. 3].

Спори з відносин публічної служби - це одні з найскладніших адміністративних справ, оскільки інститут публічної служби недостатньо розвинутий не лише у законодавстві, а й у доктрині. Адміністративним судам випала відповідальна місія формувати і розвивати цей інститут [7].

Найчисленнішими спорами в категорії відносин стосовно публічної служби є спори щодо звільнення [12], що і зумовлює актуальність обраної теми дослідження.

Огляд останніх досліджень. Сфера публічної служби з позиції адміністративного судочинства є досить актуальним предметом дослідження, якій приділяли увагу у свої наукових працях В. Бевзенко, В. Васильківська, Н. Гладка, М. Іншин, І. Качур, В. Косик, Л. Кошелева, Р. Куйбіда, В. Поплавський, К. Тимошенко, Н. Хлібороб, Ю. Цвіркун, М. Цуркан та інші, однак цілісних новітніх досліджень нині у науковій літературі обмаль, тому ця проблематика потребує сучасних наукових викликів.

Мета статті полягає в тому, щоб на базі дослідження позицій вчених-юристів, нормативно-правової бази адміністративно-процесуального права визначити звільнення з публічної служби як категорію адміністративних справ.

Виклад основного матеріалу. Кодексом адміністративного судочинства України (далі - КАСУ) визначено категорії справ, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів. Відповідно, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби [4].

Спори щодо звільнення з публічної служби мають конституційну, адміністративну та трудову юридичну природу, адже випливають з цих норм права. Статтею 43 Конституції України визначено, що Кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб. Використання примусової праці забороняється. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення. Право на своєчасне одержання винагороди за працю захищається законом [6].

При цьому відповідно статті 24 Європейської соціальної хартії усі працівники мають право на захист у випадках звільнення [1].

Рішенням Ради суддів адміністративних судів України від 31 жовтня 2013 №114 р. затверджено Класифікатор категорій адміністративних справ, відповідно до якого категорія «спори щодо звільнення з публічної служби» (пункт 12.3 Класифікатора категорій адміністративних справ), серед інших спорів, включає, зокрема, спори щодо: поновлення на службі, стягнення на користь особи несплачених коштів, які належало їй виплатити під час звільнення зі служби (військової служби) [8].

Тобто звільнення з публічної служби як категорія адміністративних справ є найпоширенішою зі справ, пов'язаних з публічною службою та включає в себе дві під категорії - поновлення на публічній службі в разі неправомірного припинення публічної служби та стягнення на користь особи несплачених коштів, які належать їй та не були сплачені при припиненні публічної служби.

Розглядаючи спори щодо звільнення публічних службовців, суди мають враховувати правову позицію Верховного Суду, яка полягає у тому, що під час вирішення спорів зазначеної категорії пріоритетними є норми спеціальних законів, а норми трудового законодавства підлягають застосуванню лише у випадках, якщо нормами спеціальних законів не врегульовано спірних відносин, та коли про можливість такого застосування прямо зазначено у спеціальному законі [9].

Тому, якщо у спеціальному законі (Закони України «Про прокуратуру», «Про судоустрій і статус суддів» тощо) не передбачено або прямо заборонено застосування норм трудового законодавства, то особа може бути звільнена винятково з підстав, передбачених цими законами. В той же час ряд спеціальних законів (Закони України «Про державну службу», «Про службу в органах місцевого самоврядування» та інші) передбачають можливість поширення на службові відносини трудового законодавства. У зв'язку з цим судам необхідно виходити з того, що підстави припинення служби у такому разі діляться на загальні, передбачені Кодексом законів про працю України (далі - КЗпП України), та спеціальні, передбачені відповідними спеціальними законами України [9].

В адміністративній справі щодо оскарження рішення про звільнення з публічної служби суд повинен перевірити, зокрема, чи зазначені в оскарженому рішенні підстави для припинення публічної служби, якщо вони визначені законом, та чи застосовані вони обґрунтовано [7].

Як показує практика, однією з найпоширеніших підстав для поновлення на публічній службі працівників, звільнених у зв'язку зі вчиненням грубого дисциплінарного проступку, є недоведення відповідачем факту вчинення позивачем такого проступку [12].

Разом з тим однією з поширених підстав задоволення позову громадянина про поновлення на публічній службі є застосування до нього не виправдано суворого покарання за дисциплінарний проступок, яким є звільнення. Тобто судом встановлюється, що громадянин дійсно вчинив проступок, однак не настільки грубий, щоб застосувати до нього найсуворіше дисциплінарне стягнення [12]. Прикладом може слугувати справа №821/1180/18, в якій вирішувався спір між Головним управлінням Національної поліції в Херсонській області та працівником поліції щодо звільнення останнього. Підставою звільнення слугувало невиконання працівником поліції наказу про направлення для проходження стажування до ГУНП у Луганській області. Суди встановили, що позивач не належав до категорії працівників поліції, які підлягають стажуванню, однак, не зважаючи на це, апеляційний суд вирішив, що позивача звільнено правомірно. Верховний Суд, розглянувши вказану справу, зазначив у своїй постанові від 20.05.2019 р., що звільнення зі служби в поліції як вид стягнення є крайнім заходом дисциплінарного впливу. Разом з цим, застосовуючи крайню міру дисциплінарного стягнення, відповідач повинен був належним чином обґрунтувати необхідність застосування такої міри та неможливість застосування інших видів дисциплінарного стягнення. Колегія суддів зауважує, що невиконання наказу є суттєвим порушенням зі сторони позивача. Однак, враховуючи, що наказ про відрядження позивача для проходження стажування є протиправним, що мало бути, проте не було встановлено під час службового розслідування, колегія суддів погоджується з судом першої інстанції, що застосування найсуворішого дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення є надмірним [2; 12].

Іншою розповсюдженою підставою звільнення, щодо якого виникає чимало спорів, - є звільнення особи внаслідок ліквідації чи реорганізації публічного органу та за скороченням штатів [12; 9].

Питання припинення публічної служби внаслідок ліквідації публічного органу нормами спеціальних законів не врегульовані. Тому, з дотриманням вищенаведеного правила, під час розгляду справ вказаної категорії застосуванню підлягають норми Кодексу законів про працю України [9].

Перетворення одного структурного підрозділу органу на інший, якщо повністю збігаються засади й мета створення, функції та завдання, порядок організації роботи, штатна чисельність, повноваження публічного службовця, не є зміною в організації виробництва і праці, а тому не можуть бути підставою для звільнення з публічної служби за п. 1 ч. 1 ст. 40 Кодексу законів про працю України. Однак звільнення за цим пунктом чи зміна істотних умов праці не виключаються у разі перетворення одного структурного підрозділу органу на інший або у разі його перепрофілювання, якщо це супроводжується скороченням чисельності чи штату службовців, змінами у їх складі за посадами, спеціальностями, кваліфікацією, професіями тощо [7; 5].

У ч. 2 ст. 40 Кодексу законів про працю України визначено, що звільнення з підстав, зазначених у пунктах 1, 2 і 6 цієї статті, допускається, якщо неможливо перевести працівника за його згодою на іншу роботу [5].

Суди визнають звільнення незаконним та поновлюють громадянина на публічній службі, якщо буде встановлено, що такій особі керівництвом не пропонувались рівнозначні посади у разі їх наявності. Так, у постанові від 15 травня 2019 року у справі №479/432/16-а Верховний Суд зазначив, що судом апеляційної інстанції правильно встановлено, що відповідно до наявного в матеріалах справи штатного розпису відповідача на момент звільнення були наявні вакантні посади, які позивачці не були запропоновані, у зв'язку з чим визнав рішення апеляційного суду про поновлення на публічній службі законним [12; 2].

Слід зауважити, що Верховний Суд України в постанові від 28 жовтня 2014 року у справі №21-484а14 сформулював правову позицію, з якою погодився Верховний Суд у своїх постановах від 16 травня 2019 року у справі №823/5361/15 та від 16 травня 2019 року у справі №820/10744/15, за якою встановлена законодавством можливість ліквідації державної установи (організації) з одночасним створенням іншої, яка буде виконувати повноваження (завдання) особи, що ліквідується, не виключає, а включає зобов'язання роботодавця (держави) щодо працевлаштування працівників ліквідованої установи. При цьому у разі незаконного звільнення працівника з роботи його порушене право повинно бути відновлене шляхом поновлення його на посаді, з якої його було незаконно звільнено. Прикладом наведеної у вказаній постанові позиції може слугувати ліквідація органів міліції і створенням органів поліції, а також ліквідація державних інспекцій з питань праці та створення органів Держпраці, у зв'язку з чим було вивільнено велику кількість працівників [12; 2].

Загалом, розглядаючи справи про звільнення публічного службовця з посади у зв'язку з ліквідацією публічної установи, суди повинні, по-перше, перевірити наявність чи відсутність факту ліквідації юридичної особи публічного права згідно з Конституцією України та чинним законодавством, по-друге, встановити, чи вжито адміністрацією публічного органу всіх зусиль для переміщення або переведення публічного службовця, чи іншого його працевлаштування, як це прямо передбачено частиною другою статті 40 КЗпП України [9].

Після звільнення працівника між колишніми працівником та роботодавцем може виникнути спір щодо невчасного чи неповного розрахунку у разі звільнення (наприклад, вихідна допомога, компенсація за невикористану відпустку, оплата за час тимчасової непрацездатності тощо), який не підпадає під категорію спорів, передбачених ч. 2 ст. 233 Кодексу законів про працю (у разі порушення законодавства про оплату праці працівник має право звернутися до суду з позовом про стягнення належної йому заробітної плати без обмеження будь-яким строком) [2; 1І; 5].

При цьому у таких справах суд не зобов'язаний з власної ініціативи залучати до участі у справі як співвідповідача чи третю особу без самостійних вимог орган, з яким позивач перебуває або перебував у службових відносинах, але який не приймав оскаржуване рішення, якщо не стоїть питання про вирішення питань про права, інтереси чи обов'язки такого органу [7].

Наприклад, якщо у справі про незаконне звільнення публічного службовця суб'єктом владних повноважень, з яким особа не перебувала у службових відносинах, позивач не заявляє вимог про присудження заробітної плати чи іншого грошового утримання та інших вимог, вирішення яких судом може вплинути на права, інтереси чи обов'язки органу, де працював позивач, підстав для обов'язкового залучення такого органу з ініціативи суду немає [7].

Необхідно також зазначити, що відповідно до статті 371 КАСУ негайно виконуються рішення суду про: присудження виплати заробітної плати, іншого грошового утримання у відносинах публічної служби - у межах суми стягнення за один місяць; поновлення на посаді у відносинах публічної служби [4].

Висновки. Таким чином, звільнення з публічної служби як категорія адміністративних справ є найпоширенішою з справ, пов'язаних з публічною службою, та включає в себе дві під категорії: поновлення на публічній службі в разі неправомірного припинення публічної служби та стягнення на користь особи несплачених коштів, які належать їй та не були сплачені одразу після припинення публічної служби.

Під час вирішення справ щодо звільнення з публічної служби варто враховувати передусім норми спеціального законодавства, а якщо такі відсутні, враховувати загальні норми трудового законодавства.

Під час аналізу судової практики можна визначити, що поновлення на публічній службі в результаті звільнення внаслідок вчинення грубого дисциплінарного проступку реалізується через недостатнє доведення відповідачем (суб'єктом владних повноважень) факту вчинення публічним службовцем саме грубого дисциплінарного проступку.

Список використаних джерел

1. Європейська соціальна хартія від 03.05.1996. Верховна Рада України, офіційний веб-сайт. 2018. URL: https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/994_062.

2. Єдиний державний реєстр судових рішень: офіційний веб-сайт. 2018. URL: http://www.reyestr.court.gov.ua/.

3. Качур І.А. Інститут адміністративної справи в адміністративному судочинстві України: автореф. дис…. канд. юрид. наук: 12.00.07. Державний науково-дослідний інститут Міністерства внутрішніх справ України, Київ, 2018. 24 с.

4. Кодекс адміністративного судочинства України від 06.07.2005 р. Відомості Верховної Ради України. 2005. №35-36, 37. Ст. 446.

5. Кодекс законів про працю України від 10.12.1971. Відом. Верхов. Ради УРСР 1971. №50. Ст. 375.

6. Конституція України від 28.06.1996. Відомості Верховної Ради. 1996. №30. Ст. 141.

7. Куйбіда Р Окремі позиції Верховного Суду України у спорах з відносин публічної служби. Центр політико-правових реформ: офіційний веб-сайт. 2018. URL: https://www.pravo.org.ua/ua/news/2622 -.

8. Про Класифікатор категорій адміністративних справ та Методичні роз'яснення щодо його застосування: Рішення Ради суддів адміністративних судів України від 31.10.2013 №114. Верховна Рада України, офіційний веб-сайт. 2018. URL: https://zakon.rada.gov.ua/ rada/show/v0114413-13.

9. Про розв'язання спорів, що виникають з відносин публічної служби: інформаційний лист Вищого адміністративного суду України від 26.05.2010 №753/11/13-10. Верховна Рада України офіційний веб-сайт. 2018. UrL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v753_760-10.

10. Публічна служба і адміністративне судочинство: здобутки і виклики: Збірник матеріалів І Міжнародної науково-практичної конференції (м. Київ, 5-6 липня 2018 року). Київ: ВД «Дакор», 2018. 494 с.

11. Розрахунок при звільненні зі служби. Закон і бізнес: інформаційний веб-сайт. 2019. URL: https://zib.com.ua/ua/133792-osoblivosti_ rozrahunku_pri_zvilnenni_zi_sluzhbi_nagadav_vs.html.

12. Спори, пов'язані зі звільненням громадян з публічної служби. Актуальна практика Верховного Суду. ЛігаЗакон: інформаційний веб-сайт. 2019. URL: https://jurliga.ligazakon.net/ua/analitycs/187592_spori-povyazan-z-zvlnennyam-gromadyan-z-publchno-sluzhbi-aktualna - praktika-verkhovnogo-sudu.

13. Трофімова Л. Зрозумілість судового рішення - складова якісного контролю. Публічна служба і адміністративне судочинство: здобутки і виклики: Збірник матеріалів І Міжнародної науково-практичної конференції (м. Київ, 5-6 липня 2018 року). Київ: Вд «Дакор», 2017, С. 409-415.

Размещено на Allbest.ru