Проблема порушення принципів адміністративного судочинства в положеннях нової статті 266-1 КАС України

Размещено на http://allbest.ru

Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого

Проблема порушення принципів адміністративного судочинства в положеннях нової статті 266-1 КАС України

Георгієвський Ю. В., кандидат юридичних наук, доцент,

доцент кафедри адміністративного права

Незвінська Є.О., студентка 4 курсу

Інституту прокуратури та кримінальної юстиції

Анотація

Статтю присвячено аналізу змісту частин 5, 6, 9 та 10 ст. 266-1 КАС України, яку було внесено до Кодексу адміністративного судочинства України на підставі прийняття закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення механізмів регулювання банківської системи» та встановлення їх відповідності нормам міжнародно-правовий актів, Конституції України та Кодексу адміністративного судочинства України. Визначено правовий контекст необхідності внесення змін до закону та перелічено ключові правові категорії, які охоплює зміст нової редакції КАС України. Метою внесення змін було визначено прийняття спеціальних норм, які більш детально регулювали б процесуальні питання судочинства у справах щодо виведення банків з ринку. Проте, недосконалість та неточність законодавчої техніки призвела до проблем обмеження конституційного права громадян на судовий захист своїх прав та інтересів, обмеження судового контролю та порушення основоположних принципів адміністративного судочинства. Проаналізовано положення міжнародно-правових договорів та встановлено невідповідність нормам статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (1950 р.), статті 8 Загальної декларації прав людини 1948 року, статті 2 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права, шляхом аналізу рішень ЄСПЛ розтлумачено основні правові категорії, які згадуються у цих актах. Також встановлено невідповідність нормам національного законодавства, зокрема статтям 13, 64, 129-1 Конституції України та ст. 2, ст. 8, ст. 9, ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України. У підсумку робиться висновок про безперспективність та формалізованість адміністративних спорів, які вирішуватимуться за нормами нової ст. 266-1 КАС України. Тому наголошено на обов'язковості вирішення питання про відповідність Констутуції України положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення механізмів регулювання банківської системи», зокрема в частині внесення змін до КАС України та його доповнення новою статтею 266-1, що віднесено до повноважень Конституційного Суду України.

Ключові слова: адміністративне судочинство, порушення принципів, відповідність нормам, захист прав та інтересів, виведення банків з ринку.

Abstract

The problem of violation of the principles of administrative judiciary in the provisions of the new article 266-1 of the CAР of Ukraine

The article is devoted to the analysis of the content of parts 5, 6, 9 and 10 of Art. 266-1 CAP of Ukraine, which was introduced into the Code of Administrative Procedure of Ukraine on the basis of the law “On Amendments to Certain Legislative Acts of Ukraine to Improve the Mechanisms of Regulation of the Banking System” and establish their compliance with international law, the Constitution of Ukraine and the Code of Administrative Procedure Of Ukraine. The legal context of the need to amend the law is determined and the key legal categories are covered, which cover the content of the new version of the CAP of Ukraine. The purpose of the amendments was to adopt special rules that would regulate in more detail the procedural issues of litigation in cases of withdrawal of banks from the market. However, the imperfection and inaccuracy of legislative techniques has led to problems of restricting the constitutional right of citizens to judicial protection of their rights and interests, limiting judicial control and violation of the fundamental principles of administrative justice. Analyzed the provisions of international treaties and found inconsistencies with Article 1 of the First Protocol to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (1950), Article 8 of the Universal Declaration of Human Rights of 1948, Article 2 of the International Covenant on Civil and Political Rights, by analysis ECtHR decisions explain the main legal categories mentioned in these acts. Non-compliance with the norms of national legislation, in particular Articles 13, 64, 129-1 of the Constitution of Ukraine and Art. 2, art. 8, art. 9, art. 77 of the Code of Administrative Procedure of Ukraine. As a result, a conclusion is made about the futility and formalization of administrative disputes, which will be resolved under the new article 266-1 CAS of Ukraine. Therefore, it is emphasized that it is obligatory to resolve the issue of compliance of the Constitution of Ukraine with the provisions of the Law of Ukraine “On Amendments to Certain Legislative Acts of Ukraine to Improve the Mechanisms of Regulation of the Banking System”, in particular referred to the powers of the Constitutional Court of Ukraine.

Key words: administrative proceedings, violation of principles, compliance with norms, protection of rights and interests, withdrawal of banks from the market.

Постановка проблеми та актуальність

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення механізмів регулювання банківської системи» № 590-ІХ від 13.05.2020, який набрав чинності 23.05. 2020, було внесено зміни до Кодексу адміністративного судочинства України.

Меморандумом про економічну та фінансову політику від 05.12.2018 року, укладеним в рамках спільної з Міжнародним Валютним Фондом програми за Механізмом розширеного фінансування, метою якого було визначено підвищення рівня резервів Національного банку України, запобігання відтоку капіталу, посилення заходів, які сприяють стабілізації платіжного балансу країни, та допомозі у подоланні структурних проблем в економіці України; була зумовлена необхідність внесення змін до законодавчих актів щодо ефективного виведення банків з ринку.

На підставі цього Закону, КАС України було доповнено статтею 266-1, яка регламентує особливості судового провадження у справах щодо оскарження рішень Національного банку України про віднесення банку до категорії неплатоспроможних, про відкликання у банку банківської ліцензії та ліквідацію банку; рішень Фонду гарантування вкладів фізичних осіб про запровадження тимчасової адміністрації у банку, про початок процедури ліквідації банку, про затвердження плану врегулювання та будь-яких інших рішень, прийнятих на його виконання, а також рішень щодо призначення уповноважених осіб Фонду, делегування їм повноважень; рішень Кабінету Міністрів України про участь держави у виведенні неплатоспроможного банку з ринку; рішень Міністерства фінансів України, прийнятих на виконання таких рішень Кабінету Міністрів України, а також встановлення чітких законодавчих приписів щодо неможливості зупинення або припинення розпочатих на підставі таких рішень процедур [3].

Творцями законопроекту передбачалося, що нова стаття КАС України буде більш досконало регулювати процесуальні питання судочинства у справах щодо виведення банків з ринку. Проте, недосконалість та неточність законодавчої техніки призвела до проблем обмеження конституційного права громадян на судовий захист своїх прав та інтересів, обмеження судового контролю та порушення основоположних принципів адміністративного судочинства.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Внесенням змін до закону та доповнення КАС України новою статтею 266-1, відбулось відносно нещодавно, тому проблема, яка досліджується в даній роботі поки що позбавлена значної уваги з боку наукової спільноти. Серед учених, які хоча б опосередковано досліджували це питання, можемо виділити таких, як: Р Кравець, А. Мартиненко, І. Крегул, Є. Гришко, І. Кунець, О. Куціпак, Е. Вальковський.

Мета статті. Дана стаття присвячена аналізу змісту частин 5, 6, 9 та 10 ст. 266-1 КАС України та встановлення їх відповідності нормам міжнародно-правовий актів, Конституції України та Кодексу адміністративного судочинства України.

Виклад основного матеріалу

На конституційному рівні закріплено, що держава забезпечує захист прав усіх суб'єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки, рівність усіх суб'єктів права власності перед законом і судом.

Міжнародно-правова регламентація рівності усіх форм власності перед законом і судом, гарантія ефективного судового захисту приватної форми власності знаходить своє закріплення у міжнародно-правових актах. Зокрема, Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод (1950 р.), статтею 1 Першого протоколу до неї (1952 р.) закріпила, що кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном, ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.

У рішенні ЄСПЛ по справі « Серявін та інші проти України», заява № 4909/04, від 10.02.2010 р. суд роз'яснює: « Стаття 1 Першого протоколу, по суті, гарантує право власності і містить три окремі норми: перша норма, що сформульована у першому реченні частини першої та має загальний характер, проголошує принцип мирного володіння своїм майном; друга, що міститься в другому реченні частини першої цієї статті, стосується позбавлення особи її майна і певним чином це обумовлює; третя норма, зазначена в частині другій, стосується, зокрема, права держави регулювати питання користування майном.

Однак ці три норми не можна розглядати як «окремі», тобто не пов'язані між собою: друга і третя норми стосуються певних випадків втручання у право на мирне володіння майном і, отже, мають тлумачитись у світлі загального принципу, проголошеного першою нормою» [6].

Межі втручання держави у право власності знаходить своє тлумачення у рішенні ЄСПЛ «Ювченко та інші проти України» заява № 32529/1 від 09.04.2020 р., де сказано: «Втручання у право власності повинно не лише бути законним і переслідувати за фактами та у принципі «законну мету» «відповідно до загальних інтересів», але також має існувати обґрунтоване пропорційне співвідношення між вжитими заходами та метою, яку прагнули досягти будь-якими заходами, застосованими державою, у тому числі заходами, спрямованими на здійснення контролю за користуванням майном фізичної особи. Ця вимога виражена у понятті «справедливий баланс», який має бути встановлений між вимогами загального інтересу суспільства та вимогами захисту основоположних прав особи» [7].

Загальна декларація прав людини 1948 року передбачає, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом.

Водночас, статтею 2 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права 1966 року та статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, серед іншого передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Виходячи з аналізу нової статті 266-1 КАС України та вищезазначених норм, можна впевнено стверджувати, що зміни до КАС України в частині механізму розгляду адміністративних справ стосовно виведення банків з ринку фактично нівелюють непорушність права приватної власності.

Одним із найважливіших завдань судової гілки влади є ефективний захист прав та інтересів людини й громадянина, що в свою чергу викликає необхідність створення таких механізмів здійснення судового контролю, які б максимально ефективно забезпечували б виконання покладеного на судову гілку влади завдання.

Не визначення на законодавчому рівні поняття «судового контролю» створює проблему існування великої кількості дефініцій даного поняття, запропонованих різними науковцями.

Вважаємо необхідним звернути увагу на визначення поняття судового контролю В. Б. Авер'янова, який зазначає, що судовий контроль - це комплексне правове вище, яке відображає як основні риси судової влади, так і ознаки юрисдикційної діяльності органів держави. А на думку Р. В. Кайдашева, судовий контроль - це самостійна правова форма здійснення судової влади, а основними є встановлення факту: чи є законною дія (бездіяльність) або акт відповідного органу, посадової особи [11, ст. 262].

Законодавець, змінами до КАС України, обмежив функцію судового контролю. Такий висновок можемо зробити, аналізуючи статтю 2 КАС України, де сказано: «у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку».

А за правилами ч. 5 ст. 266-1 КАС України: «під час розгляду адміністративних справ, визначених частиною першою цієї статті, суд перевіряє, чи прийнятий індивідуальний акт або рішення на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, які визначають повноваження Національного банку України, Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку, Кабінету Міністрів України та Міністерства фінансів України.»

Тобто, ч. 5 ст. 266-1 КАС України визначає лише 1 з 10 підстав, які мають бути перевірені судом при вирішенні адміністративного спору з визначеним колом суб'єктів [12]. Що призводить до обмеження судового контролю, формалізації даного процесу, виникнення суперечностей між нормами одного законодавчого акту і як наслідок ніяк не може сприяти реалізації процесу гарантування і забезпечення ефективного захисту прав та інтересів людини й громадянина, що є першочерговим завданням демократичної правової держави.

Обмеження судового контролю призводить до звуження змісту права на судовий захист, яке є суб'єктивним правом громадян та становить сукупність визначених повноважень, якими володіє суб'єкт цього права, серед яких можна виділити право на пред'явлення позову, право на його забезпечення, право на справедливий розгляд справи на підставі норм матеріального і процессуального права тощо [13,ст. 48].

Аналізуючи нові зміни до КАС України, можемо зробити висновок, що законодавець, окрім вищепереліченого також порушив принцип змагальності та рівності сторін.

За загальним правилом, виходячи з принципу змагальності, сторони повинні доводити ті обставини, на які вони посилаються як на підставу своїх вимог або заперечень[14,ст. 201 ]. Згідно з ч. 1 ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.

Для компенсації нерівних можливостей сторін адміністративного судочинства, які ми маємо на початку процесу, на суб'єкта владних повноважень законодавець поклав додаткові обов'язки. Наприклад, обов'язок доводити правомірність своїх рішень, дій чи бездіяльності в адміністративних справах про протиправність цих рішень; обов'язок подати суду всі наявні в суб'єкта владних повноважень документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі. Тобто обов'язок доказування у адміністративних спорах покладено на відповідача.

Порушення вищезгаданих принципів можемо аргументувати частиною 6 ст. 2661 КАС України, яка передбачає: «під час розгляду адміністративних справ, визначених частиною першою цієї статті, суд використовує як підставу для власної оцінки та покладається на кількісні, якісні оцінки та висновки, зроблені Національним банком України, Фондом гарантування вкладів фізичних осіб, Кабінетом Міністрів України, Міністерством фінансів України, Національною комісією з цінних паперів та фондового ринку, на підставі яких були прийняті відповідні рішення». Таким чином, можна стверджувати, що спір, за правилами нової статті, вирішується не на підставі доказів відповідача, а на оцінці доказів, наданих сторонами в їх сукупності, що повністю нівелює принцип змагальності та рівності [12].

Результатом здійснення правосуддя є ухвалене відповідно до норм матеріального і процесуального права судове рішення. Конституція України закріпила обов'язковість виконання судових рішень на всій території України, що в свою чергу є реалізацією виконання охоронної функції права. Судові рішення, що набрали законної сили, є обов'язковими до виконання всіма органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами, фізичними і юридичними особами та їх об'єднаннями на всій території України ( ч.2 ст.14 КАС України). Аналізуючи ч. 9 та 10 ст. 266-1 КАС України можемо стверджувати, що нові зміни жодним чином не сприяють реалізації принципу виконання судового рішення. Відповідно до ч. 10 ст. 266-1 КАС України суд не може прийняти будь-яке інше рішення, що може мати наслідком зупинення/припинення розпочатої процедури виведення неплатоспроможного банку з ринку та/або ліквідації банку. право судовий банк захист адміністративний

Фактично це означає, що навіть, якщо суд визнає дії суб'єкта владних повноважень незаконними, то процедура виведення банку з ринку та його ліквідація, що була розпочата на підставі незаконного акту не буде припинена [12]. Описане вище дає підстави стверджувати, що ухвалення судового рішення не несе за собою жодних юридичних наслідків для сторін данного спору і весь судовий процес по суті є безрезультатним та не має жодного сенсу.

Висновок

Отже, прагнення законодавця, внесенням змін до КАС України, закріпити спеціальні норми, які більш детально регулювали б питання особливостей провадження у справах щодо оскарження індивідуальних актів Національного Банку України, Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, Міністерства фінансів, Національної комісії з цінних паперів та рішень Кабінету Міністрів стосовно виведення банків з ринку, виявилися не просто неефективними, а й незаконними, адже вони суперечать нормам Конституції України, положенням міжнародно-правових договорів та порушують низку основоположних принципів адміністративного судочинства. Зокрема, під час аналізу нової ст. 266-1 КАС України було виявлено невідповідність статтям 13, 64, 129-1 Конституції України; статті 1 Першого протоколу Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, статті 8 Загальної декларації прав людини 1948 року, статті 2 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права; ст. 2, ст. 8, ст. 9, ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України.

Справи, які вирішуватимуться за правилами даної статті будуть формалізованими та безперспективними, що ніяк не може сприяти реалізації конституційно закріпленого права громадян на судовий захист своїх прав та інтересів. Тому вважаємо справедливим вирішення питання про відповідність Конституції України положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення механізмів регулювання банківської системи», зокрема в частині внесення змін до КАС України та його доповнення новою статтею 266-1, що віднесено до повноважень Конституційного Суду України.

Список використаних джерел

1. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення механізмів регулювання банківської системи: Закон України від 13.05.2020 № 590-ІХ / Верховна Рада України. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/590-20#Text (дата звернення: 30.10.2020)

2. Кодекс Адміністративного судочинства України від 6 липня 2005 р. № 2747-IV (у редакції Закону № 2747-IV від 15 серпня 2020 р.) / Верховна Рада України. URL: https:// zakon.rada.gov.ua/laws/show/2747-15/conv#n10098 (дата звернення: 30.10.2020)

3. Лист про наміри до Міжнародного валютного фонду. Меморандум про економічну і фінансову політику. Технічний меморандум про взаєморозуміння: Додаток 1. Україна: Меморандум про економічну і фінансову політику від 05.12.2018 № 23751/0/2-18 / Верховна Рада України. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/v3751500-18#Text (дата звернення: 30.10.2020)

4. Конституція України : Закон України від 28 червня 1996 р. № 254к/96-ВР / Верховна Рада України. Відомості Верховної Ради України. 1996. № 30. Ст. 141.

5. Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод: прийнята і проголошена Генеральною Асамблеєю Організації Об'єднаних Націй 10 грудня 1948 року / Верховна Рада України. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/995_004#Text (дата звернення: 30.10.2020)

6. Рішення ЄСПЛ у справі « Серявін та інші проти України», заява № 4909/04, від 10.02.2010 р./ Верховна РадаУкраїни. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/974_672#Text (дата звернення: 30.10.2020)

7. Рішення ЄСПЛ у справі « Ювченко та інші проти України», заява № 32529/1, від 09.04.2020 р. / Верховна Рада України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/974_ f05#Text (дата звернення: 30.10.2020)

8. Загальна декларація прав людини // Міжнародні договори України. - К., 1992.;

9. Міжнародний пакт про громадянські і політичні права від 16 грудня 1966 року / Верховна Рада України. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/995_043#Text (дата звернення: 30.10.2020)

10. Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року // Урядовий кур'єр. - 2010. - №215.

11. Фокіна А. О. Удосконалення форм судового контролю в адміністративному судочинстві України. Часопис Київського університету права. 2019. - № 2. - С. 262-266. URL: http://nbuv.gov.ua/UJRN/Chkup_2019_2_47 (дата звернення: 30.10.2020)

12. Спори з ФГВФО та НБУ по-новому. Протокол: юридиний інтернет-ресурс. URL: https://protocol.ua/ua/cpori_z_fgvfo_ta_nbu_po_novomu/ (дата звернення: 30.10.2020)

13. Ніколаєнко Я. М. Поняття та зміст права на судовий захист: сучасний погляд. Науковий вісник міжнародного гуманітарного університету. Сер.: юриспруденція. - 2014. №. 8. - С. 48-50. URL:http://nbuv.gov.ua/UJRN/Nvmgu_jur_2014_8_14 (дата звернення: 30.10.2020)

14. Опанасенко О.О. Принцип змагальності та його вплив на діяльність сторін адміністративного судочинства. Науковий вісник ужгородського національного університету. 2013. - №. 22. Ч.1. - С. 200-205. URL: https://dspace.uzhnu.edu.ua/jspui/handle/lib/16563 (дата звернення: 30.10.2020)

Размещено на Allbest.ru