Особливості проходження дипломатичної служби за оновленим законодавством

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний університет «Одеська юридична академія»

Особливості проходження дипломатичної служби за оновленим законодавством

Неугодніков А.О., кандидат юридичних наук, доцент, декан факультету міжнародно-правових відносин

Тодощак О.В., кандидат юридичних наук, доцент, декан судово-адміністративного факультету

У статті досліджено особливості проходження дипломатичної служби в Україні в контексті реформи публічної служби. Виявлено особливості проходження служби дипломатичними працівниками в порівнянні з адміністративними службовцями органів дипломатичної служби, працівниками, що виконують функції з обслуговування.

Надано сутнісно-структурну характеристику поняття «проходження дипломатичної служби», акцентовано на його співвідношенні з близькими за змістом категоріями публічної служби. Установлено, що проходження дипломатичної служби слід розглядати в вузькому розумінні як розвиток кар'єри дипломатичного службовця, яка може розвиватися як в позитивному руслі (просування по службі), так і в негативному. Відслідковано трансформацію змістовного наповнення проходження дипломатичної служби у зв'язку з оновленням розуміння призначення та місії дипломатичних органів України в сучасних умовах. Зосереджено увагу на необхідності врахування нових завдань, що висуваються перед дипломатичною службою під час формування профілю компетентності відповідної дипломатичної посади та розробки критеріїв оцінювання дипломатичних службовців за результатами їхньої посадової діяльності.

Акцентовано на ротації як процедурі, що набуває особливого значення для публічної служби, пов'язаної з необхідністю поєднання діяльності в Україні та за кордоном, визначено її недоліки та запропоновано способи їх усунення. Проаналізовано законодавчі новели, якими змінено умови просування по службі дипломатичних працівників, зокрема процедури переведення, присвоєння рангу, заміщення іншої посади, заохочення. Визначено наявність окремих розбіжностей у суб'єктному складі осіб, уповноважених ініціювати процедуру службового розслідування на дипломатичній службі, та прогалини у визначенні суб'єктів, уповноважених власне таке розслідування проводити; сформульовано пропозиції щодо вдосконалення відповідного нормативного регулювання. Установлено, що процедура оцінювання дипломатичних службовців потребує спеціального врегулювання, оскільки загальний порядок оцінювання державних службовців не враховує специфіки такого різновиду службової діяльності.

Ключові слова: дипломатична служба, дипломатичні працівники, проходження дипломатичної служби, просування по дипломатичній службі, кар'єра дипломатичного службовця, оцінка діяльності дипломатичного службовця, ротація на дипломатичній службі.

FEATURES EXAMINATION OF DIPLOMATIC SERVICE FOR UPGRADED LEGISLATION

The article examines the peculiarities of passing the diplomatic service in Ukraine in the context of the reform of the public service. The peculiarities of the service of the diplomatic staff are revealed in comparison with the administrative officials of the diplomatic service, and the servants performing functions of service.

The essence-structural characteristic of the concept of "passing the diplomatic service" is given, attention is paid to its correlation with related categories of public service. It has been established that the passage of the diplomatic service should be considered in the narrow sense of the career development of a diplomatic officer, which can develop both in a positive way - promotion, and in a negative way. The transformation of the content of the diplomatic service was observed through the renewal of understanding of the appointment and mission of the diplomatic bodies in Ukraine under the current conditions. The emphasis is placed on the need to take into account the new tasks put forward by the diplomatic service in forming the profile of the competence of the corresponding diplomatic post and the development of criteria for the evaluation of diplomatic officials by the results of their official activities.

Attention is focused on rotation as a procedure of particular importance for public service connected with the necessity of combining activities in Ukraine and abroad, its deficiencies are identified and remedies are proposed. The article analyzes the legislative stories, which changed conditions of promotion of diplomatic staff. in particular, transfer, assignment, substitution, promotion. The existence of certain discrepancies in the subjects of the persons authorized to initiate the procedure of official investigation in the diplomatic service, and the gaps in determining the entities authorized to conduct such an investigation is determined; formulated suggestions on the improvement of the relevant normative regulation. It has been established that the procedure for assessing diplomatic staff requires special regulation, since the general procedure for evaluating civil servants does not take into account the specifics of such a kind of official activity.

Key words: diplomatic service, diplomatic staff, passage of diplomatic service, promotion of diplomatic service, career of a diplomatic officer, evaluation of the activities of a diplomatic officer, rotation in the diplomatic service.

Вступ

Постановка проблеми. Сучасна криза міжнародних відносин, спроби ревізії усталеного світового порядку в поєднанні зі зміною політичного курсу України вимагають виведення дипломатії на якісно новий рівень. Така специфіка полягає в необхідності одночасного просування Української держави в міжнародний політичний простір та опанування нових відносин у цьому просторі, які ще проходять стадію формування й становлення. Так, значення дипломатичної служби в Україні сьогодні суттєво зросло, оскільки Україна обрала шлях утвердження держави як рівноправного учасника міжнародних відносин та посилення свого впливу на світові геополітичні процеси. Водночас очевидним є зв'язок між ефективністю функціонування дипломатичної служби та досконалістю адміністративно-правового регулювання кадрових питань: як під час оновлення складу дипломатичної служби, так і під час оптимізації службової діяльності чинних дипломатичних службовців [13, с. 2].

Аналіз публікацій, у яких започатковано розв'язання задекларованої проблематики. Незважаючи на актуальність питання адміністративно-правового регулювання проходження дипломатичної служби, воно не було об'єктом наукового дослідження ані в контексті нового Закону України «Про дипломатичну службу» 2018 р., ані в контексті попереднього нормативного регулювання. У зв'язку з цим, у процесі написання статті використано наукові напрацювання щодо загальних проблем сутності державної служби, особливостей інституту проходження державної служби та його складових, а також дипломатичної служби в Україні та інших країнах світу.

Мета статті - з'ясувати особливості проходження дипломатичної служби в контексті оновленого законодавства та визначити подальші перспективи нормативного регулювання цього аспекту функціонування дипломатичної служби.

Виклад основного матеріалу

Розкриття особливостей проходження дипломатичної служби в Україні можливе за умови чіткого визначення сутності та змісту дипломатичної служби, тому це питання потребує окремої уваги. В інституціональному значенні дипломатична служба є особливим різновидом державної служби, яка безпосередньо пов'язана з реалізацією зовнішньої політики держави, спрямованої на зміцнення її зовнішньополітичного авторитету у світі. Закон України «Про дипломатичну службу» 2018 р. (далі - Закон) пов'язує цей вид державної служби також із захистом національних інтересів України у сфері міжнародних відносин, а також із захистом прав та інтересів громадян і юридичних осіб України за кордоном [2, с. 1].

З іншого боку, дипломатична служби є особливою професійною діяльністю, тому її важливою визначальною ознакою є конкретизація кола осіб, уповноважених на її здійснення. Проте саме цей аспект у його нормативному трактуванні став об'єктом численних критичних зауважень [11]. Так, ст. 1 Закону встановлює, що дипломатична служба є діяльністю посадових осіб дипломатичної служби. Водночас одним із його нововведень стало більш чітке структурування працівників дипломатичної служби та їх розмежування відповідно до Віденської конвенції про дипломатичні зносини [1] на дипломатичних службовців, адміністративних службовців та працівників, які виконують функції з обслуговування. У Законі дипломатичним службовцем визнається громадянин України, який займає дипломатичну посаду в органі дипломатичної служби, одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов'язані з виконанням дипломатичних або консульських функцій, а також дотримується принципів дипломатичної служби, що цілком корелюється із поняттям дипломатичної служби. Проте адміністративні службовці - особи, що займають посаду державної служби в органі дипломатичної служби та виконують установлені для цієї посади функції з адміністративно- технічного забезпечення діяльності органів дипломатичної служби - зараховані до посадових осіб дипломатичної служби виключно з мотивів узгодження норм Закону і антикорупційного законодавства. Навіть законодавча вимога щодо адміністративних службовців дотримуватися принципів державної, а не дипломатичної служби додатково підкреслює їхню самостійну роль та функціональну відокремленість від дипломатичної служби. Отже, дипломатичною службою слід вважати професійну діяльність виключно дипломатичних службовців, а наявна неточність законодавчого визначення дипломатичної служби може призвести до системного порушення бачення особливостей проходження дипломатичної служби, висування невластивих вимог до персоналу, похибок у системі оцінювання їхньої діяльності й зрештою - до зниження ефективності діяльності кадрового складу дипломатичних установ України.

Наступним кроком у з'ясуванні особливостей проходження дипломатичної служби є визначення змісту цієї категорії, яку доцільно розглядати з урахуванням наявних напрацювань у теорії службового права. Досі в юридичній науці не існує єдиної точки зору щодо визначення поняття «проходження державної служби». Один із основоположників службового права Ю.М Старилов визначає проходження державної служби як тривалий процес, що починається з виникнення державно-службових відносин з подальшим переміщенням працівника по службі, проведенням оцінки й атестації службовців і закінчується припиненням державно-службових відносин. У подальших працях дослідників у цілому підтримано такий підхід щодо державної служби. Зокрема, його цікаво ілюструють сучасні знакові дослідження О.С. Продаєвича, який розглядає проходження державної служби як систему взаємообумовлених та взаємопов'язаних елементів: установлення державної посади; прийняття на службу (конкурс, призначення, зарахування, вибори), прийняття присяги, правообмеження, випробувальний строк, стажування, перепідготовка та підвищення кваліфікації, атестація, щорічна оцінка діяльності державного службовця, просування по державній службі (службова кар'єра), ротація, службове розслідування, заохочення, юридична відповідальність, припинення державної служби [12]; Л.Р. Білої-Тіунової, яка ототожнює проходження державної служби із службовою кар'єрою в широкому розумінні й зараховує до його структури такі елементи: набуття статусу державного службовця; просування по державній службі; оцінювання державного службовця; режим службової кар'єри; припинення державної служби [9, с. 18].

Водночас окремі дослідники наголошують на необхідності розглядати проходження державної служби як логічно відокремлену частину державно-службових відносин. Так, наприклад, О.П. Ноздрачов, під проходженням державної служби розуміє будь-які переміщення на державній службі після первинного призначення на державну посаду (прийняття на державну службу) [10, с. 271]. Проходження державної служби доцільніше розглядати як відносини, що складаються в ході здійснення службових повноважень, а відносини, що виникають під час вступу й припинення державної служби - розглядати окремо, адже широке трактування змісту проходження державної служби, яке охоплює весь цикл державно-службових відносин: від вступу на службу до її припинення - розмиває сутність досліджуваного терміну.

Стосовно дипломатичної служби зроблені вище висновки щодо змісту категорії «проходження служби» є повністю справедливими. Отже, проходження дипломатичної служби слід розглядати у вузькому розумінні як розвиток кар'єри дипломатичного службовця. Попри все, кар'єра дипломатичного службовця може розвиватися як у позитивному руслі - просування по службі (що є бажаним і переважає в більшості службових відносин), так і в негативному руслі (що слід розцінювати як екстраординарний, нетиповий випадок).

Ще одне питання, важливе для з'ясування сутності й змісту категорії «проходження державної служби», пов'язано зі співвідношенням понять «проходження» і «просування по державній службі». Просування варто розглядати як позитивний розвиток службової кар'єри державного службовця, тоді як проходження державної служби може обмежитися службовим розслідуванням із негативними наслідками або негативною оцінкою діяльності державного службовця, що може стати підставою для припинення службових відносин. Отже, у цьому випадку просування по службі не відбувається, але проходження її все ж має місце.

Проходження дипломатичної служби є складним адміністративно-правовим інститутом, який включає елементи позитивного (просування по службі) і негативного характеру (відповідальність, службове розслідування). Просування по службі, або службова кар'єра в позитивному розумінні є важливим елементом проходження дипломатичної служби. До нього слід зарахувати процедури заохочення, переведення, присвоєння рангу, заміщення іншої посади. дипломатичний адміністративний законодавчий

Просування по дипломатичній службі в організаційно- статусному контексті визначено посадою, яку заміщує службовець. Характеризуючи дипломатичні посади, слід спершу визнати їх безпосередній зв'язок із завданнями й функціями дипломатичної служби як такої. І саме це питання піддано найбільш гострій критиці під час прийняття Закону України «Про дипломатичну службу», адже в ньому об'єднано дві різні категорії працівників (дипломатичний і адміністративний персонал) у єдине поняття - «посадові особи дипломатичної служби». Це призводить до хибної думки, що на дипломатичну службу приймають не лише дипломатичних службовців, а й адміністративних, і на них поширено всі пільги, зокрема соціальні, які властиві й обґрунтовані для дипломатів. Водночас упровадженні в Законі поняття потребують узгодження з анти- корупційним законодавством і сьогодні в Україні можуть вважатися виправданими.

Заохочення дипломатичних службовців може мати як зовнішній, так і внутрішній характер. В Україні діє окремий наказ щодо порядку заохочення дипломатичних службовців, який 2019 р. приведено у відповідність до нового Закону «Про дипломатичну службу». Заохочення дипломатичних службовців передбачає наявність у них особливих відомчих відзнак. Однак слід звернути увагу на те, що наказом установлено обмеження щодо кількості заохочень, але, на нашу думку, це зайве, оскільки визначена кількість є нереальною (наприклад, не більше 100 подяк протягом календарного року). Якщо припустити таку можливість, втрачається сутність заохочення як відзначення екстраординарного проступку.

Зважаючи на те, що Закон України «Про дипломатичну службу» поглибив спеціальне регулювання питань проходження дипломатичної служби, а також ураховуючи ту обставину, що його прийнято 2018 р., окремі питання організаційно-правового та процедурного забезпечення проходження дипломатичної служби на рівні підзаконних нормативно-правових актів і досі залишилися неврегульованими. Так, серед уточнювальних нормативно-правових актів, якими визначено процедури проходження дипломатичної служби, є Наказ МЗС України «Про затвердження Порядку ротації посадових осіб дипломатичної служби в органах дипломатичної служби» від 18 жовтня 2018 р. № 427 [7]. Водночас такий вагомий аспект забезпечення проходження дипломатичної служби, як оцінювання дипломатичних службовців, усе ще перебуває в стані розробки, й під час проведення оцінювання керуються загальним Положенням «Про оцінювання державних службовців», хоча Закон України «Про дипломатичну службу» досить рельєфно виокремив особливості проходження цього виду державної служби, і їх не можна залишати поза увагою під час оцінювання діяльності дипломатичного службовця.

Зважаючи на те, що дипломатична служба безпосередньо спрямована на реалізацію зовнішньої політики держави, здійснення оцінювання службової діяльності виключно в межах органу, у якому особа на даний момент проходить дипломатичну службу, виглядає неповним. Таке оцінювання має бути здійснене із залученням представника МЗС України, який здатний оцінити результат роботи дипломатичного службовця в контексті реалізації основної функції дипломатичної служби України.

Крім того, зважаючи на активну ротацію дипломатичних службовців, мають бути враховані зміни в обов'язках дипломатичного службовця, що має відображатися, по-перше, в оцінюванні швидкості адаптації до змін, по-друге, у сукупному оцінюванні здобутків дипломатичного службовця під час проходження ним дипломатичної служби в різних організаційних формах.

Установлення обов'язкової ротації для системи дипломатичної служби стало вагомим кроком уперед на шляху до професіоналізації дипломатичної служби та формування відповідального, готового до викликів сьогодення кадрового складу. Але, новий Порядок, яким урегульовано процедуру ротації, передбачає серед підстав її не проведення відмову дипломатичного службовця. Таке положення потребує подальшої нормативної конкретизації, а саме зазначення наслідків такої відмови та підстав, за яких відмова від ротації визнається правомірною й не тягне за собою негативних наслідків.

Говорячи про особливості службового розслідування стосовно дипломатичних службовців, слід зазначити, що існують окремі розбіжності в суб'єктному складі осіб, уповноважених ініціювати службове розслідування, та прогалини у визначенні суб'єктів, уповноважених власне таке розслідування проводити. Так, на сьогоднішній день питання проведення службового розслідування стосовно дипломатичних службовців потрапляє під регулювання чотирьох нормативно-правових актів:

1) Порядок проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та осіб, які для цілей Закону України «Про запобігання корупції» прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, у редакції постанови КМУ від 13 вересня 2017 р. № 691 [3] визначено загальний порядок проведення службового розслідування в самому державному органі;

2) Положення «Про Комісію з питань вищого корпусу державної служби», затвердженого постановою КМУ від 25 березня 2016 р. № 243 [4], та Регламент Комісії з питань вищого корпусу державної служби, затвердженого на засіданні Комісії 28 липня 2016 р. [8], визначають порядок проведення службового розслідування щодо державних службовців, які займають посади державної служби категорії «А»;

3) Порядок проведення службового розслідування Національним агентством з питань державної служби або його територіальними органами стосовно керівника державної служби в державному органі чи державного службовця вищого органу, затвердженого постановою КМУ від 24 червня 2016 р. № 393 [5], визначає процедуру проведення службового розслідування стосовно керівника державної служби в державному органі чи державного службовця вищого органу Нацдержслужбою або її територіальним органом за скаргою державного службовця.

Додатково питання щодо повноважень ініціювати проведення службового розслідування стосовно дипломатичних службовців урегульовано Положенням «Про Міністерство закордонних справ» від 30 березня 2016 р.

№ 281 [6]. Зважаючи на важливість процедури службового розслідування, її вплив на проходження дипломатичної служби та наслідки для дипломатичного службовця, нормативна база її проведення має бути оптимізованою. Передбачені особливості щодо проведення службового розслідування можна вважати виправданими лише для категорій дипломатичних службовців.

Окрему увагу варто також приділити питанням оцінювання дипломатичних службовців, адже ця процедура є систематичною й не менш суттєво впливає на проходження цього різновиду державної служби. Зважаючи на те, що Закон України «Про дипломатичну службу» поглибив спеціальне регулювання питань проходження дипломатичної служби, а також на той факт, що його прийнято у вересні 2018 р., окремі питання організаційно-правового та процедурного забезпечення проходження дипломатичної служби на рівні підзаконних нормативно-правових актів і досі залишилися неврегульованими. Так, серед конкретизуючих нормативно-правових актів, якими визначають процедури проходження дипломатичної служби, є Наказ МЗС України «Про затвердження Порядку ротації посадових осіб дипломатичної служби в органах дипломатичної служби» від 18 жовтня 2018 р. № 427 [7]. Водночас такий важливий аспект забезпечення проходження дипломатичної служби, як оцінювання дипломатичних службовців, усе ще перебуває в стані розробки, і під час оцінювання керуються загальним Положенням «Про оцінювання державних службовців», хоча Закон України «Про дипломатичну службу» досить рельєфно виокремив особливості проходження цього виду державної служби, і їх не можна залишати поза увагою під час оцінювання діяльності дипломатичного службовця. Отже, процедура оцінювання дипломатичних службовців потребує спеціального врегулювання, оскільки загальний порядок оцінювання державних службовців не враховує специфіки такого різновиду службової діяльності.

Висновки

Підбиваючи підсумки, слід підкреслити, що сутність проходження дипломатичної служби визначено завданнями й функціями дипломатичної служби як особливого різновиду службової діяльності. Основним напрямком діяльності дипломатичної служби, ураховуючи ситуацію, що склалася сьогодні в Україні, є забезпечення захисту національних інтересів України. Це реалізується за рахунок утвердження міжнародного авторитету України, піднесення у світі іміджу держави як надійного й передбачуваного партнера. Крім того, дипломатична служба докладає зусиль для забезпечення дипломатичними засобами й методами захисту суверенітету, міжнародної безпеки, територіальної цілісності та непорушності кордонів України, її політичних, торговельно-економічних, культурних, гуманітарних та інших інтересів. Оновлені задачі, поставлені перед дипломатичною службою України, мають бути ефективно реалізовані корпусом дипломатичної служби, насамперед дипломатичними службовцями. У зв'язку з цим вони мають повністю корелюватися із профілем компетентності для відповідної посади, системою оцінювання діяльності дипломатичного службовця на відповідній посаді.

Зміст проходження дипломатичної служби становлять сукупність процедур організаційного (оцінювання, ротація, заохочення) та юрисдикційного (службове розслідування, притягнення до відповідальності) характеру, кожна із яких має враховувати сутнісне наповнення дипломатичної служби, тому використання загальних підзаконних актів, якими врегульовано зазначені процедури, можливе лише для адміністративних службовців органів дипломатичної служби, водночас для дипломатичних службовців доцільно розробити окрему правову базу.

Список використаних джерел

1. Віденська конвенція про дипломатичні зносини від 18 квітня 1961 р. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/995_048.

2. Закон України «Про дипломатичну службу» від 07 червня 2018 р. № 2449-VIN. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2449-19.

3. Порядок проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та осіб, які для цілей Закону України «Про запобігання корупції» прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування: постанова КМУ від 13 вересня 2017 р. № 691. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/691-2017-%D0%BF.

4. Положення про Комісію з питань вищого корпусу державної служби: постанова КМУ від 25 березня 2016 р. № 243. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/243-2016-%D0%BF.

5. Порядок проведення службового розслідування Національним агентством з питань державної служби або його територіальними органами стосовно керівника державної служби в державному органі чи державного службовця вищого органу: постанова КМУ від 24 червня 2016 р. № 393. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/393-2016-%D0%BF.

6. Про Міністерство закордонних справ: постанова КМУ від 30 березня 2016 р. № 281. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/281-2016-%D0%BF.

7. Про затвердження Порядку ротації посадових осіб дипломатичної служби в органах дипломатичної служби: наказ МЗС України від 18 жовтня 2018 р. № 427. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z1274-18.

8. Регламент Комісії з питань вищого корпусу державної служби, затверджений на засіданні Комісії 28 липня 2016 р. URL: https://nads.gov.ua/page/reglament-roboty-komisiyi-z-pytan-vyshchogo-korpusu-derzhavnoyi-sluzhby.

9. Біла-Тіунова Л.Р Службова кар'єра в Україні: монографія. Одеса: Фенікс, 2011.540 с.

10. Ноздрачов А.Ф. Государственная служба: учебник для подготовки государственных служащих. Москва: Статут, 1999. 592 с.

11. Полтавець Т.В. Дипломатична служба в Україні та за кордоном. URL: http://nbuviap.gov.ua/index.php?option=com_content&view=ar ticle&id=3629:diplomatichna-sluzhba-v-ukrajini-ta-za-kordonom-2&catid=71&Itemid=382.

12. Продаєвич О.С. Проходження державної служби в Україні: організаційно-правовий аспект: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: Одеса, 2008. 19 с. URL: іrbis-nbuv.gov.ua/.../cgiirbis_64.exe.

13. Сторожук О.Р Організаційно-правові засади проходження дипломатичними працівниками дипломатичної служби : автореф. дис. ... канд. юрид. наук: Київ, 2014. 22 с.

Размещено на Allbest.ru