Особливості адміністративно-правового регулювання відповідальності органів місцевого самоврядування

Размещено на http://www.allbest.ru/

Особливості адміністративно-правового регулювання відповідальності органів місцевого самоврядування

Кириченко Ю.М.,

доктор юридичних наук, доцент, професор кафедри правового забезпечення

господарської діяльності факультету № 6 Харківського національного університету внутрішніх справ

Анотація

У статті визначено, що адміністративно-правове регулювання відповідальності суб'єктів місцевого самоврядування залишається одним з проблематичних питань з точки зору його юридичного змісту. Це пояснюється тим, що юридична відповідальність, будучи комплексним державно-правовим охоронним інститутом, поєднує за предметною ознакою неоднакові за своєю природою правові норми різних галузей права (конституційні, адміністративні, муніципальні, цивільні, трудові, кримінальні тощо).

Автором доведено, що сутність юридичної відповідальності органів місцевого самоврядування розкривається завдяки її характерним ознакам, таким як: а) формальна визначеність правовими нормами та обов'язковість для органів місцевого самоврядування; б) настає за скоєння протиправне, винне діяння (дію або бездіяльність) органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, яке спричинило або створило загрозу спричинення моральної та/або матеріальної шкоди суспільним відносинам у сфері місцевого самоврядування; в) її наслідками є застосування законодавчо визначених обмежень особистого, організаційного або майнового характеру по відношенню до владного суб'єкта.

Як висновок, в статті запропоновано шляхи удосконалення адміністративно-правового регулювання юридичної відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування: по-перше, необхідно систематизувати національне законодавство з питань юридичної відповідальності в окремому законодавчому акті "Про юридичну відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування"; по-друге, з метою реалізації реального і дієвого впливу жителів територіальної громади на органи місцевого самоврядування потрібно закріпити у підзаконних нормативних актах, насамперед, у Типових статутах територіальної громади, окремі положення, які б не дублювали законодавчі норми, а конкретизували і детально роз'яснювали систему підстав, видів юридичної відповідальності і правових санкцій для кожного з них, визначали перелік процедур притягнення до відповідальності органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб.

Ключові слова: відповідальність, юридична відповідальність, публічна влада, муніципальна органи влади, місцеве самоврядування, територіальна громада. самоврядування адміністративний правовий

FEATURES OF THE ADMINISTRATIVE-LEGAL REGULATION OF LOCAL SELF-GOVERNMENT BODIES' RESPONSIBILITY

The article determines that the administrative-legal regulation of the responsibility of local self-government entities remains one of the problematic issues from the point of view of its legal content. This is due to the fact that legal responsibility, being a complex state-legal security institution, combines, by their subject matter, legal norms of various branches of law that are dissimilar in nature (constitutional, administrative, municipal, civil, labor, criminal, etc.).

The author has proved that the essence of legal responsibility of local self-government bodies is revealed due to its characteristic features, such as: a) formal certainty by legal norms and binding on local self-government bodies; b) occurs for the commission of an unlawful, guilty act (action or inaction) by a body or official of local self-government, which has caused or created a threat of causing moral and/or material damage to public relations in the field of local selfgovernment; c) its consequences are the application of legally defined restrictions of a personal, organizational or property nature in relation to a powerful subject.

As a conclusion, in the article are proposed ways to improve the administrative and legal regulation of the legal responsibility of bodies and officials of local self-government: first, it is necessary to systematize the national legislation about legal responsibility in a separate legislative act "About the legal responsibility of local self-government bodies and officials"; secondly, in order to realize the real and effective influence of residents of a territorial community on local self-governments, it is necessary to fix in by-laws, first of all, in the Model Charters of a territorial community, certain provisions that would not duplicate norms, but concretize and explain in detail the system of grounds, types of legal liability and legal sanctions for each of them, determined the list of procedures for bringing to justice local authorities and their officials.

Key words: responsibility, legal responsibility, public authority, municipal authorities, local self-government, territorial community.

Постановка проблеми. До структурних елементів адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування як складної юридично-теоретичної конструкції відносяться: мета їх утворення та функціонування, завдання, принципи, функції, предмети відання, адміністративні права та обов'язки, юридичні гарантії діяльності та юридична відповідальність. В свою чергу інститут юридичної відповідальності постає противагою компетенційним повноваженням, які надані органам місцевого самоврядування, їх посадовим особам, виступає гарантом дотримання режиму законності у процесі нормотворчої та правозастосовної діяльності муніципальних органів, є запорукою недопущення зловживання публічною владою на локальному рівні та надійного забезпечення та ефективної реалізації прав, свобод та інтересів жителів відповідної територіальної громади. Попри те, що важливість державно-правового інституту юридичної відповідальності є загальновизнаною в адміністративному праві, дослідження його ключових питань залишається й досі недостатньо вирішеними, особливо по відношенню до органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Стан опрацювання проблематики. Науково-теоретичним підґрунтям дослідження особливостей адміністративно-правового регулювання відповідальності органів місцевого самоврядування в Україні становлять наукові праці таких вчених, як: О.М. Бандурка, О.В. Батанов, Ю.П. Битяк, С.В. Болдирєв, Ю.В. Делія, В.М. Кампо, К. Є Соляннік, В.А. Яцук та ін.

Метою статті є дослідження особливостей адміністративно-правового регулювання відповідальності органів місцевого самоврядування в Україні та визначення шляхів його удосконалення.

Виклад основного матеріалу. Відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування у загальному вигляді характеризується багатоаспектністю, оскільки виступає одночасно, як: 1) основний принцип місцевого самоврядування; 2) структурний елемент правового статусу місцевого самоврядування; 3) одна із спеціальних гарантій реальності місцевого самоврядування. З одного боку, відповідальність впливає на належну організацію та правомірний характер функціонування органів місцевого самоврядування як потенційних суб'єктів відповідальності (позитивний аспект); з іншого боку, простежується у вигляді негативних правових наслідків за прийняті ними протиправні рішення та неналежне виконання покладених на них обов'язків (ретроспективний аспект). Саме тому достатньо аргументованими виглядають наукові підходи щодо визначення поняття відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які допускають і визнають одночасно її як позитивний, так і ретроспективний аспекти. Лише у такому вигляді інститут юридичної відповідальності по відношенню до органів та посадових осіб місцевого самоврядування зможе виконувати найголовніші свої функції: регулятивну, превентивну, каральну, правовідно-влювальну та виховну [1, с. 225-226].

Наприклад, такої точки зору дотримується С.В. Болдирєв, розглядаючи юридичну відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування у двох значеннях: а) як позитивну, тобто відповідальність органів та посадових осіб, що існує ще до порушення будь-якої правової норми, як особливий обов'язок, відповідну поведінку, потенційну відповідальність за неналежне виконання обов'язків; б) як ретроспективну відповідальність (конституційну, адміністративну, кримінальну, дисциплінарну, цивільно-правову, матеріальну), яка наступає після порушення правової норми [2, с. 13].

Стосовно поняття відповідальності виконавчих органів місцевих рад К. Є Соляннік також підкреслює, що останнє використовується в законодавстві у двох значеннях: 1) як особливий обов'язок або механізм, який розкриває існуючі залежності між відповідними суб'єктами; 2) як ретроспективна відповідальність органів та посадових осіб. У першому випадку всі виконавчі органи та їх посадові особи є учасниками таких відносин і мають відповідні права та обов'язки в залежності від другого учасника (територіальної громади, місцевої ради, державного органу) і форм відповідальності (підконтрольності та підзвітності). Ретроспективній відповідальності (адміністративній, кримінальній, дисциплінарній, матеріальній), на думку дослідника, підлягають службовці виконавчих органів, а також виконавчі органи (цивільно-правовій) [3, с. 12].

Отже, застосування широкого розуміння юридичної відповідальності місцевого самоврядування, його органів та посадових осіб, в основу якого покладається не лише реакція на порушення правових приписів, а й свідоме, добровільне виконання правових норм, відповідальне ставлення до виконання своїх обов'язків виглядає обґрунтованим і найбільш правильним.

Цікавого погляду дотримується Ю.В. Делія, пояснюючи особливість юридичної відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування. На його думку, вона полягає в тому, що органи і посадові особи місцевого самоврядування несуть її як на державному рівні, передбаченому нормами законодавчих актів, так і на локальному рівні, визначеному нормами статутів територіальних громад і підзаконними актами рад або їх виконавчих органів [4]. Під схожим кутом зору висловлюється і В.А. Яцук, пропонуючи під відповідальністю органів місцевого самоврядування розуміти передбачені законами України та деталізовані статутами територіальних громад заходи впливу територіальної громади, фізичних та юридичних осіб і держави на органи місцевого самоврядування з метою упорядкування їхньої діяльності та приведення у відповідність із вимогами актів законодавства і суспільними потребами [5, с. 9].

Нескладно помітити, що в останніх двох підходах вчених увага зосереджена тому, що крім Конституції та законів України, статут територіальної громади слугує важливим нормативно-правовим актом конкретизації механізмів забезпечення відповідальності органів місцевого самоврядування, який дозволяє врегулювати (повністю або частково) певні суспільні відносини на локальному рівні у сфері місцевого самоврядування, якщо вони не врегульовані законодавчими актами. Тим більше, що ч. 4 ст. 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" чітко визначає, що "порядок формування та організація діяльності представницьких органів місцевого самоврядування визначаються Конституцією України, цим та іншими законами, а також статутами територіальних громад" [6].

Як уявляється, статут територіальної громади повинен обов'язково містити окремі положення, які визначають механізм застосування відповідальності до органів місцевого самоврядування: підстави і процедуру застосування окремих видів юридичної відповідальності; чітку процедуру застосування правових санкцій (дострокового припинення повноважень, скасування або зупинення дії актів органу місцевого самоврядування); форми контролю за порядком звітування та інформування перед жителями територіальної громади про діяльність органів місцевого самоврядування (про виконання ними програм соціально-економічного та культурного розвитку, місцевого бюджету, інших питань місцевого значення тощо).

Отже, з метою закріплення реального і дієвого впливу жителів територіальної громади на органи місцевого самоврядування доцільно ч. 2 ст. 74 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" викласти у такому вигляді: "підстави, види і порядок відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Конституцією України, цим та іншими законами, а також статутами територіальних громад". Відповідно ч. 3 ст. 75 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" повинна бути представлена наступним чином: "порядок і випадки дострокового припинення повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування територіальними громадами визначаються цим, іншими законами, а також статутами територіальних громад".

Серед видів юридичної відповідальності, до яких у разі порушення закону виникає необхідність притягнення тих чи інших суб'єктів місцевого самоврядування, розрізнюють конституційну, адміністративну, кримінальну, дисциплінарну, цивільно-правову. Як правило, у ході вирішення питання, до якого саме виду юридичної відповідальності потрібно притягнути того чи іншого суб'єкта місцевого самоврядування, враховуються особливості та конкретний статус останнього. Основний обсяг відповідальності органів місцевого самоврядування настає на підставі рішень суду або уповноважених державних органів.

Загалом оцінка поведінки органів місцевого самоврядування та її соціально значимих наслідків відбувається спеціальними органами і засобами держави та характеризується переважно інтеграцією відповідальності названих органів у загальний механізм відповідальності органів влади. При цьому дострокове припинення діяльності органів місцевого самоврядування, будучи встановленим актами законодавства, на практиці застосовується доволі рідко [7, с. 142]. Хоча саме за допомогою дострокового припинення повноважень органу місцевого самоврядування, реалізуються різні відносини відповідальності (і перед членами територіальної громади, і перед державою).

Варто відмітити, що залежно від того чи іншого виду юридичної відповідальності, відповідальність органів місцевого самоврядування може настати за скоєння злочину, дисциплінарного проступку, неналежне здійснення публічної влади - юридична відповідальність; за недотримання певних моральних принципів та морально етичних зобов'язань у професійній діяльності - моральна відповідальність; за неспроможність розробляти та втілювати в життя політику, яка відображає прогресивні напрями розвитку суспільства, максимально корисну, потрібну й усвідомлену для блага місцевого населення - політична відповідальність.

Аналіз підстав відповідальності органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, визначених у Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні", дозволяє констатувати наступне. Спираючись на ст. 75 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", такими підставами відповідальності перед жителями територіальної громади є: порушення Конституції або законів України, обмеження прав і свобод громадян, нездійснення наданих їм законом повноважень, недотримання порядку звітування та інформування перед територіальною громадою виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, місцевого бюджету, інших питань місцевого значення. Реалізація відповідальності органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб перед жителями територіальної громади передбачена законодавством у два способи: а) через механізм виборчого процесу; б) шляхом застосування загальних норм цивільної, адміністративної та кримінальної відповідальності.

Окремою статтею Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено підстави відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед юридичними і фізичними особами, а саме: заподіяння шкоди юридичним і фізичним особам в результаті прийнятих рішень, дій чи бездіяльності (ч. 1 ст. 77). У ч. 2 ст. 77 цього Закону встановлено, що спори про поновлення порушених прав юридичних і фізичних осіб, що виникають в результаті рішень, дій чи бездіяльності органів або посадових осіб місцевого самоврядування, вирішуються в судовому порядку [6]. Отже, підставами настання відповідальності органів місцевого самоврядування перед юридичними і фізичними особами є: 1) порушення прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб; 2) нанесення матеріальної та/або моральної шкоди юридичним або фізичним особам.

Фізичні та юридичні особи мають право лише опосередковано впливати на відповідальність органів місцевого самоврядування шляхом передбачених законом правових і процесуальних механізмів захисту їх суб'єктивних прав та інтересів. Однією із поширених процесуальних форм участі органів і суб'єктів місцевого самоврядування в адміністративному судочинстві є залучення їх до адміністративної справи в якості відповідача. До того ж, до цієї процесуальної ролі може залучатися одночасно декілька органів і суб'єктів місцевого самоврядування [8, с.420]. Це право передбачено ч. 1 ст. 55 Конституції України та ст. 5 Кодексу адміністративного судочинства (надалі - КАС) України. Адже до переліку суб'єктів владних повноважень відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України належать органи місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, які реалізовують публічно-владні управлінські функції на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг [9].

Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування визначені у ст. 264 КАС України. Зокрема правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування (п. 2 ч. 1 ст. 264 КАС України). При цьому право оскаржити нормативно-правовий акт до адміністративного суду мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт протягом всього строку його чинності (ч. 2, 3 ст. 264 КАС України) [9].

Нормами названого кодифікованого акту також передбачено, що виборець може оскаржити рішення, дії чи бездіяльність органів місцевого самоврядування, їхніх посадових та службових осіб, якщо такі рішення, дії чи бездіяльність безпосередньо порушують його виборчі права або інтереси щодо участі у виборчому процесі чи процесі референдуму (ч. 2 ст. 275 КАС України) шляхом подання до окружного адміністративного суду за їх місцезнаходженням позовної заяви (ч. 3 ст. 275 КАС України)

[9] . Залежно від типу протиправної поведінки органів чи посадових осіб місцевого самоврядування до них у судовому порядку можуть застосовуватися такі санкції: 1) скасування рішення, прийняте органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, яке порушує права, свободи та інтереси фізичних осіб, права та інтереси юридичних осіб; 2) відшкодування шкоди юридичним і фізичним особам; 3) примус до виконання передбачених законодавством України юридичних обов'язків.

У цьому контексті О.С. Духневич відмічає існуючі вади правового регулювання провадженням щодо оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів місцевого самоврядування. У першу чергу, це відсутність нормативно-правових актів, які би визначали: межі компетенції та повноважень місцевого самоврядування; порядок діяльності конкретної посадової особи органу місцевого самоврядування у випадку оскарження її рішень, дій чи бездіяльності та її відповідальність; порядок оприлюднення та набуття чинності нормативно-правових актів, актів індивідуальної дії прийнятих органами місцевого самоврядування. Одним із напрямів удосконалення правового регулювання такого провадження, на думку дослідника, стало би прийняття Законів України "Про нормотворчість органів виконавчої влади та місцевого самоврядування", "Про порядок оприлюднення та набуття чинності нормативно-правових актів, актів індивідуальної дії прийнятих органами виконавчої влади та місцевого самоврядування" [10, с. 323]. Твердження автора про необхідність систематизації чинного законодавства України з питань юридичної відповідальності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування в окремому законодавчому акті виглядає достатньо аргументованим й актуальним у реаліях розвитку та вдосконалення правового регулювання названого державно-охоронного інституту.

Що стосується підстав відповідальності органів місцевого самоврядування перед державою (за здійснення делегованих повноважень), то до них, відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", варто віднести: а) порушення Конституції або законів України (ч. 1 ст. 76); б) порушення стосовно здійснення ними делегованих повноважень органів виконавчої влади (ч. 2 ст. 76); в) прийняття рішення радою (сільською, селищною, міською, районною у місті, районною, обласною) з порушенням Конституції та Законів України, прав і свобод громадян, ігноруючи вимоги компетентних органів про приведення цих рішень у відповідність із законом, за наявності рішення суду про визнання актів ради незаконними (п. 1 ч. 1 ст. 78); г) порушення порядку проведення сесій радою (сільською, селищною, міською, районною у місті, районною, обласною) без поважних причин у встановлені законом строки (п. 2 ч. 1 ст. 78); д) залишення без вирішення питань, віднесених до відання сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради (п. 2 ч. 1 ст. 78) [6].

Зауважимо, що держава, як суб'єкт притягнення до правової відповідальності, - це відповідні державні органи, уповноважені застосовувати визначені законом правові санкції до органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Провідну роль у процедурі притягнення до відповідальності органів місцевого самоврядування перед державою, як вірно підкреслюють деякі науковці, повинен мати судовий орган влади [11, с. 326].

Висновки

Конституцією України та Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" закладено правовий фундамент юридичної відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, окреслено основоположні засади її реалізації. Разом з тим, адміністративно-правове регулювання відповідальності суб'єктів місцевого самоврядування залишається одним з проблематичних з точки зору його юридичного змісту. Це пояснюється тим, що він становить комплексний державно-правовий охоронний інститут, в якому за предметною ознакою об'єднані різноманітні за своєю природою правові норми (конституційні, адміністративні, муніципальні, цивільні, трудові, кримінальні тощо).

Удосконалення адміністративно-правового регулювання юридичної відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування повинно відбуватися у таких напрямках: по-перше, необхідно систематизувати національне законодавство з питань юридичної відповідальності в окремому законодавчому акті "Про юридичну відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування", де варто було б чітко визначити поняття юридичної відповідальності, коло її суб'єктів, уніфікувати підстави застосування, а також процедуру притягнення до певного виду відповідальності; по-друге, з метою реалізації реального і дієвого впливу жителів територіальної громади на органи місцевого самоврядування потрібно закріпити у підзаконних та локальних нормативних актах, насамперед, у Типових статутах територіальної громади, окремі положення, які б не дублювали законодавчі норми, а конкретизували і детально роз'яснювали систему підстав, видів юридичної відповідальності і правових санкцій для кожного з них, визначали перелік процедур притягнення до відповідальності органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб.

Список використаних джерел

1. Кириченко Ю.М. Адміністративно-правові засади діяльності органів місцевого самоврядування в Україні: питання теорії та практики: монографія. Харків: Константа, 2018. 524 с.

2. Болдирєв С.В. Організаційно-правові питання місцевого самоврядування в Україні: автореф. дис канд. юрид. наук 12.00.02 - "Конституційне право". Х.: Нац. юрид. акад. України імені Ярослава Мудрого, 2003. 19 с.

3. Соляннік К. Є. Організація та діяльність виконавчих органів місцевих рад в Україні: автореф. дис. ...канд. юрид. наук: 12.00.02 - "Конституційне право". Х.: Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, 2002. 17 с.

4. Делія Ю. Юридична відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Право України. 2003. № 10. URL: http://pravoznavec.com.Ua/period/chapter/2/31/1141.

5. Яцук В.А. Організаційно-правові засади відповідальності органів місцевого самоврядування в Україні: автореф. дис канд. наук з державного управління: 25.00.04 - "Місцеве самоврядування". К.: Національна академія державного управління при Президентові України, 2012. 22 с.

6. Про місцеве самоврядування в Україні: закон України від 21.05.1997 № 280/97-ВР. База даних "Законодавство України". Верховна Рада України. URL: http://zakon2.rada.gov. ua/laws/show/280/97-%D0%B2%D1%80.

7. Яцук В.А. Правові засади відповідальності органів місцевого самоврядування; досвід зарубіжних країн. Економіка та держава. 2011. № 4. С. 140-142.

8. Бевзенко В.М. Участь в адміністративному судочинстві України суб'єктів владних повноважень: правові засади, підстави та форми: монографія. К.: Прецедент, 2010. 475 с.

9. Кодекс адміністративного судочинства України від 06.07.2005 № 2747-IV // База даних "Законодавство України" / Верховна Рада України. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/ show/2747-15.

10. Духневич О.С. Правові засади провадження щодо оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування. Форум права. 2011. № 1. С. 323-328. URL: http://nbuv.gov.ua/UJRN/FP_index.htm_2011_1_54.

Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия: учебное пособие. М.: Институт государства и права РАН, 1999. 328 с.

Размещено на Allbest.ru