Поняття та законодавче регулювання контролю за діяльністю закладів дошкільної освіти

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПОНЯТТЯ ТА ЗАКОНОДАВЧЕ РЕГУЛЮВАННЯ КОНТРОЛЮ ЗА ДІЯЛЬНІСТЮ ЗАКЛАДІВ ДОШКІЛЬНОЇ ОСВІТИ

здобувач

У статті з'ясовано сутність контролю як явища, задля чого розглянуто наукові підходи до тлумачення цього поняття, а також його визначення, що містяться на законодавчому рівні. Встановлено сутність контролю за діяльністю закладів дошкільної освіти та досліджено законодавчі засади його здійснення. З'ясовано, що контроль за діяльністю закладів дошкільної освіти можна визначити як специфічний засіб управління, що реалізується компетентними суб'єктами та суть якого полягає в перевірці відповідності діяльності закладів дошкільної освіти вимогам чинного законодавства в цілях забезпечення належного рівня якості й результативності цієї освіти, виявлення та усунення недоліків, прогалин, порушень у роботі зазначених закладів, притягнення винних у цих порушеннях осіб до відповідальності.

Наголошено на тому, що поточний контроль за дотриманням досліджуваними закладами санітарно-епідеміологічних вимог, а також за якістю харчування покладається на засновників закладів дошкільної освіти, відповідні органи управління охорони здоров'я та відповідні органи управління освітою. Зазначено, що специфіка контролю як засобу управління, а саме те, що його суб'єкт має право втручатися в роботу підконтрольного, впливати на її перебіг та застосовувати за необхідності заходи юридичної відповідальності, зумовлює потребу в суворій законодавчій регламентації здійснення контролю, щоб уникнути свавілля й зловживання повноваженнями з боку контролюючих суб'єктів.

Зроблено висновок, що сьогодні в Україні закладені організаційно-правові основи для здійснення комплексного контролю за діяльністю закладів дошкільної освіти. Однак водночас варто зауважити, що ці засади мають низку прогалин і недоліків. Так, скасовуючи певні нормативно-правові акти з питань контролю, влада не вдається до прийняття нових із метою швидкого усунення прогалини. Крім того, з прийняттям нових нормативно-правових актів не відбувається ретельна ревізія змісту вже існуючих чинних, а тому в них залишаються положення, які з урахуванням нововведень не відповідають вимогам сьогодення.

Ключові слова: контроль, державний контроль, ліцензування, громадський контроль.

CONCEPTS AND LEGISLATIVE CONTROL IN THE ACTIVITIES OF PRESCHOOL EDUCATION INSTITUTIONS

The article clarifies the essence of control as a phenomenon, which examines the scientific approaches to the interpretation of this concept, as well as its definitions contained at the legislative level. The essence of control over the activity of pre-school educational institutions is established and the legislative bases of its implementation are investigated. It is determined that the control over the activity of preschool education institutions can be defined as a specific management tool implemented by competent entities, the essence of which is to check the compliance of the activities of preschool education institutions with the requirements of the current legislation in order to ensure the proper level of quality and effectiveness of this education, identification and elimination of deficiencies, gaps, violations in the work of these institutions, bringing those responsible for these violations to justice. It is emphasized that the current control over the observance of the examined institutions of the sanitary-epidemiological requirements, as well as the quality of nutrition is entrusted to the founders of the pre-school educational establishments, the relevant health authorities and the relevant educational management bodies.

It is noted that the specificity of control as a means of management, namely that its subject has the right to interfere with the work of the controlled, influence its course and, if necessary, apply legal liability measures, necessitates strict legislative regulation of control, so to avoid arbitrariness and abuse of authority by controlling entities. It is concluded that today in Ukraine organizational and legal bases are laid for the implementation of complex control over the activity of pre-school institutions. However, it should be noted that these principles have a number of gaps and drawbacks. Thus, by abolishing some regulatory acts on control issues, the authorities, however, do not resort to the adoption of new ones in order to quickly eliminate the gap. In addition, with the adoption of new regulations, there is no careful review of the content of existing ones, as a result, the latter remain provisions that, taking into account the innovations, do not meet the requirements of today.

Key words: control, state control, licensing, public control.

Постановка проблеми

Останнім часом дослідники та громадські діячі дедалі частіше наголошують на особливому значенні та необхідності вдосконалення дошкільної освіти як початкової, відправної ланки системи освіти. Ми також переконані в тому, що наразі не досить уваги приділяється проблемним питанням дошкільної освіти, зокрема, вважаємо, що важливим кроком на шляху її реформування та покращення її якості є вдосконалення контролю за діяльністю закладів дошкільної освіти. Адже дошкільний заклад є найпершим суспільним середовищем для дитини, його мета - забезпечення гармонійного розвитку особистості дитини, її фізичного і психічного здоров'я, виховання ціннісного ставлення до природного й соціального довкілля, до самої себе, формування механізмів соціальної адаптації та творчого втілення в умовах життя в товаристві незнайомих дітей і дорослих [1, с. 4].

Стан дослідження проблеми. Питаннями контролю у сфері освіти тією чи іншою мірою цікавилося багато науковців, зокрема В.Б. Авер'янов, Ю.П. Битяк, С.Г. Стеценко, О.М. Бандурка, В.К. Колпаков, А.З. Підгорний, Р.Г. Валєєв, О.П. Орлюк, Т.І. Туркотта інші. Однак безпосередньо контроль за діяльністю закладів дошкільної освіти не отримав належного науково-теоретичного обґрунтування.

З огляду на зазначене мета статті - дослідити поняття та законодавче регулювання контролю за діяльністю закладів дошкільної освіти.

Виклад основного матеріалу

Термін «контроль» у сучасних словниках української мови тлумачиться як «перевірка відповідності, контрольованого об'єкта встановленим вимогам»; «спостереження за параметрами»; «облік діяльності кого-, чого-небудь, нагляд за кимось, чимось» [2, с. 569; 3, с. 193]. Сутність і значення контролю перебувають у полі зору дослідників різних галузей знання, особлива увага його проблемам приділяється в теорії управління та правознавстві. Так, Ю.П. Битяк вважає, що контроль являє собою основний спосіб забезпечення законності й дисципліни в державному управлінні, один із найбільш важливих елементів державного управління. Без організації та здійснення контролю неможлива належна робота державного апарату, інших підконтрольних державі структур. Контроль також є одним з основних дисциплінуючих факторів поведінки громадян [4, с. 244].

С.Г. Стеценко тлумачить контроль як організаційно-правовий спосіб забезпечення законності й дисципліни, що характеризується спостереженням і перевіркою правомірності діяльності об'єкта контролю та фактичної відповідності тих чи інших дій вимогам чинного законодавства.

Державний контроль, на думку адміністративіста, - це одна з функцій державного управління, що полягає в оцінюванні правомірності діяльності об'єкта контролю та здійснюється відповідними державними органами (посадовими особами) [5, с. 195-198].

В.Д. Бакуменко вважає, що державний контроль - це форма здійснення влади, яка забезпечує дотримання законів та інших нормативно-правових актів, які видаються органами держави [6, с. 157]. Своєю чергою В.К. Колпаковта О.В. Кузьменко розуміють контроль як здійснення суб'єктом контролю обліку й перевірки того, як контрольований об'єкт виконує покладені на нього завдання та реалізує свої функції [7, с. 524].

В.Я. Малиновський стверджує, що контрольна й наглядова діяльність щодо забезпечення законності в державному управлінні притаманна всім ланкам державного механізму. У загальному вигляді контрольна функція полягає у встановленні того, чи відповідає діяльність органів влади, підприємств, установ, організацій тим завданням, які стоять перед ними; чи виконуються та як саме виконуються покладені на них обов'язки; яким є практичний результат зробленої роботи; чи є відхилення від поставлених цілей і якщо так, то які причини й хто в цьому винен тощо. Отже, на переконання науковця, контроль - це процес забезпечення досягнення організацією своєї мети, що складається зі встановлення критеріїв, визначення фактично досягнутих результатів та запровадження корективів у тому випадку, якщо досягнуті результати суттєво відрізняються від встановлених критеріїв. Державний контроль (нагляд), як зазначає В.Я. Малиновський, є однією з форм здійснення державної влади, забезпечення додержання законів та інших нормативних актів, що видаються органами держави, це система державних органів перевірки [8, с. 293-294].

На думку Д.М. Павлова, контроль - це складник (елемент)управління, який забезпечує систематичну перевірку виконання законів та інших нормативно-правових актів, дотримання дисципліни й правопорядку та полягає у втручанні контролюючих органів в оперативну діяльність підконтрольних органів, у виданні обов'язкових для виконання вказівок, у припиненні, зміні чи скасуванні актів управління, у вжитті заходів примусу щодо підконтрольних органів. Сутність контролю полягає у спостереженні за функціонуванням відповідного підконтрольного об'єкта, в одержанні об'єктивної й достовірної інформації про стан законності і дисципліни з метою своєчасного вжиття заходів щодо усунення порушень законності й дисципліни та запобігання їм, а також притягнення порушників до відповідальності [9, с. 75].

Аналіз наведених вище та інших наукових позицій свідчить про те, що контроль розуміють і як функцію (напрям), і як форму, і як принцип, і як метод (спосіб) управління. Водночас незалежно від цього змістовий складник цього явища дослідники, як правило, вбачають у проведенні перевірки об'єкта (предмета) контролю з метою з'ясування його відповідності встановленим вимогам (критеріям, параметрам), виявлення й усунення наявних у ньому недоліків. Відповідно, контроль за діяльністю закладів дошкільної освіти можемо визначити як специфічний засіб управління, що реалізується компетентними суб'єктами та суть якого полягає в перевірці відповідності діяльності закладів дошкільної освіти вимогам чинного законодавства в цілях забезпечення належного рівня якості й результативності цієї освіти, виявлення та усунення недоліків, прогалин і порушень у роботі зазначених закладів, притягнення винних у цих порушеннях осіб до відповідальності.

Зауважимо, що поряд із контролем існує такий засіб управління, як нагляд, який також передбачає спостереження за об'єктом (предметом управління), його перевірку. Більшість дослідників, як правило, стверджують, що контроль і нагляд, попри суттєву схожість, усе-таки не варто ототожнювати. Проте законодавець не розрізняє контроль і нагляд та використовує ці поняття як синонімічні (тотожні). Так, наприклад, у Законі України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» закріплено, що державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення порушень вимог законодавства суб'єктами господарювання й запобігання їм та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт і послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища [10]. В освітньому законодавстві України терміни «контроль» і «нагляд» також застосовуються як взаємозамінні. Загалом такий підхід не є суттєвим недоліком чи помилкою, оскільки, як слушно зазначають З.Р. Кісіль та Р.В. Кісіль, мета контрольної діяльності та мета нагляду збігаються [11].

Специфіка контролю як засобу управління, а саме те, що його суб'єкт має право втручатися в роботу підконтрольного, впливати на її перебіг і за необхідності застосовувати заходи юридичної відповідальності, зумовлює потребу в суворій законодавчій регламентації здійснення контролю, щоб уникнути свавілля та зловживання повноваженнями з боку контролюючих суб'єктів. Розмірковуючи про законодавчі засади контролю за діяльністю закладів дошкільної освіти, можемо зауважити, що заклад освіти - це не лише суб'єкт освітньої діяльності, а й юридична особа, функціонування якої має фінансово-господарські аспекти, а також пов'язане з використанням найманої праці. Це зумовлює досить широке коло нормативно-правових актів, якими тією чи іншою мірою встановлюються юридичні матеріальні та процедурні правила здійснення досліджуваного контролю. Проте для нас особливий інтерес становлять насамперед засади контролю за їх освітньою діяльністю.

Головним джерелом правових засад діяльності дошкільних навчальних закладів є Закон України «Про дошкільну освіту» від 11 липня 2001 р. № 2628-Ш. Однак у частині контролю його положення є досить лаконічними та не дають чітке уявлення про його напрями, види й форми. Так, ст. 21 зазначеного закону має бланкетний характер та проголошує: «Державний нагляд (контроль) у сфері дошкільної освіти здійснюється відповідно до Закону України “Про освіту”» [12]. У Законі України «Про освіту» від 5 вересня 2017 р. № 2145-VIIIзакріплено, що державний нагляд (контроль) у сфері освіти здійснюється з метою реалізації єдиної державної політики в цій сфері та спрямований на забезпечення інтересів суспільства щодо належної якості освіти й освітньої діяльності. Державний нагляд (контроль) у сфері освіти здійснюється центральним органом виконавчої влади із забезпечення якості освіти та його територіальними органами [13]. Аналіз положень цього закону свідчить про те, що державний контроль за діяльністю дошкільних закладів здійснюється вже на етапі створення такого закладу - у формі ліцензування. Ліцензування освітньої діяльності - це процедура визнання спроможності юридичної або фізичної особи надавати освітні послуги на певному рівні освіти відповідно до ліцензійних умов [13]. Законодавчі засади ліцензування дошкільних навчальних закладів визначаються Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності» від 2 березня 2015 р. № 222-VIII, який визначає загальні засади ліцензування. Однак вимоги щодо ліцензійних умов провадження освітньої діяльності за рівнем дошкільної освіти визначаються окремим спеціальним підзаконним актом - Постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Ліцензійних умов провадження освітньої діяльності» від 30 грудня 2015 р. № 1187, у якій закріплені кадрові, технологічні, організаційні та інші вимоги щодо започаткування й провадження освітньої діяльності за рівнем дошкільної освіти [14]. Окремим підзаконним нормативно-правовим актом, а саме Наказом Міністерства охорони здоров'я України «Про затвердження Санітарного регламенту для дошкільних навчальних закладів» від 24 березня 2016 р. № 234 [14], визначаються санітарні норми, яким має відповідати дошкільний освітній заклад. Поточний контроль і нагляд за дотриманням досліджуваними закладами санітарно-епідеміологічних вимог, а також за якістю харчування покладається на засновників цих закладів, відповідні органи управління охорони здоров'я та відповідні органи управління освітою [12].

Що стосується поточного контролю за якістю освіти, то цим питанням опікується Державна служба якості освіти України, що є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується й координується Кабінетом Міністрів України через міністра освіти і науки України та який реалізує державну політику у сфері освіти, зокрема, з питань забезпечення якості освіти, забезпечення якості освітньої діяльності, здійснення державного нагляду (контролю) за закладами освіти щодо дотримання ними законодавства [15].

Варто зауважити, що донедавна важливим інструментом контролю за діяльністю закладів дошкільної освіти була атестація. Однак Порядок державної атестації дошкільних, загальноосвітніх, позашкільних навчальних закладів, затверджений Наказом Міністерства освіти і науки України від 30 січня 2015 р. № 67, втратив чинність, натомість був прийнятий Порядок проведення інституційного аудиту закладів загальної середньої освіти (Наказ Міністерства освіти і науки України від 9 січня 2019 р. № 17). Інституційний аудит передбачає оцінювання освітніх та управлінських процесів закладу освіти і внутрішньої системи забезпечення якості освіти, а також перевірку додержання закладом освіти вимог законодавства у сфері освіти. Метою проведення інституційного аудиту є оцінювання якості освітньої діяльності закладу освіти та вироблення рекомендацій щодо підвищення якості освітньої діяльності і вдосконалення внутрішньої системи забезпечення якості освіти, узгодження освітнього й управлінського процесів із вимогами законодавства [16]. Проте Порядок проведення інституційного аудиту закладів загальної середньої освіти стосується лише закладів загальної середньої освіти, окремого документа з питань інституційного аудиту закладів дошкільної освіти немає. У Законі України «Про дошкільну освіту» від 11 липня 2001 р. № 2628-IIIз питань інституційного аудиту міститься лише одне положення, згідно з яким педагогічна рада закладу дошкільної освіти має право ініціювати проведення позапланового інституційного аудиту закладу та проведення громадської акредитації закладу [12]. Тобто ця норма свідчить про те, що у сфері дошкільної освіти інституційний аудит також застосовується, однак порядку його проведення немає.

Окрім суб'єктів публічної влади, важливим суб'єктом контролю за діяльністю дошкільних навчальних закладів є громадськість. Правові засади цього контролю визначає Закон України «Про освіту», у якому закріплено, що громадський нагляд (контроль) у системі освіти здійснюється громадськими об'єднаннями та іншими інститутами громадянського суспільства, установчими документами яких передбачена діяльність у сфері освіти та/або соціального захисту осіб з інвалідністю, а також професійними об'єднаннями педагогічних і науково-педагогічних працівників, об'єднаннями здобувачів освіти, об'єднаннями батьківських комітетів та органами, до яких вони делегують своїх представників [13]. Запровадження цієї форми контролю є важливим кроком у напрямі забезпечення всебічного та об'єктивного оцінювання ступеня відповідності діяльності закладу дошкільної освіти вимогам чинного законодавства. Завдяки зазначеному контролю громадськість має змогу перевіряти реальний стан виконання закладами дошкільної освіти свого функціонального призначення.

Окрім наведених нормативно-правових актів, контроль за діяльністю закладів дошкільної освіти тією чи іншою мірою регламентується низкою інших нормативно-правових актів залежно від того, про який саме аспект їхньої діяльності йдеться. Так, наприклад, господарська діяльність зазначених закладів перевіряється відповідно до положень Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 5 квітня 2007 р. № 877-V[10]. Як платник податків і зборів заклад дошкільної освіти контролюється відповідно до податкового, пенсійного та іншого законодавства, що визначає правові засади сплати податків, зборів, платежів до відповідних бюджетів і цільових державних фондів.

Висновки

Отже, на сьогодні в Україні закладені організаційно-правові основи для здійснення комплексного контролю за діяльністю закладів дошкільної освіти. Водночас необхідно зауважити, що ці засади мають низку прогалин і недоліків. Так, скасовуючи певні нормативно-правові акти з питань контролю, влада не вдається до прийняття нових із метою швидкого усунення прогалини. Крім того, з прийняттям нових нормативно-правових актів не відбувається ретельна ревізія змісту вже існуючих чинних, а тому в них залишаються положення, які з урахуванням нововведень не відповідають вимогам дійсності (наприклад, у чинній Постанові Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про дошкільний навчальний заклад» від 12 березня 2003 р. № 305 у частині, присвяченій контролю, досі йдеться про атестацію, а не про інституційний аудит, а також про Державну інспекцію навчальних закладів, яку було ліквідовано та на її базі утворено Державну службу якості освіти України). Такий стан речей вимагає від нормотворця більш ретельної уваги до питань законодавчого врегулювання контролю за діяльністю зазначених закладів.

дошкільний право закон освіта

Список використаних джерел

1. Базовий компонент дошкільної освіти / А.М. Богуш, Г.В. Бєлєнька, О.Л. Богініч та ін. ; наук. кер. А.М. Богуш. Київ: Видавництво, 26 с.

2. Великий тлумачний словник сучасної української мови (з додатками і доповненнями) / уклад. і гол. ред. В.Т. Бусел. Київ ; Ірпінь: ВТФ «Перун», 2005. 1728 с.

3. Івченко А.О. Тлумачний словник української мови. Харків: Фоліо, 2002. 543 с.

4. Административное право Украины: учебник для студентов высших учеб. заведений юрид. спец. / Ю.П. Битяк, В.В. Богуцкий, В.Н. Гаращук и др. ; под ред. Ю.П. Битяка. 2-е изд., перераб. и доп. Харьков: Право, 2003. 576 с.

5. Стеценко С.Г. Адміністративне право України: навчальний посібник. Київ: Атіка, 2007. 624 с.

6. Енциклопедичний словник з державного управління / уклад.: Ю.П. Сурмін, В.Д. Бакуменко, А.М. Михненко та ін. ; за ред. Ю.В. Ков- басюка, В.П. Трощинського, Ю.П. Сурміна. Київ: НАДУ, 2010. 820 с.

7. Колпаков В.К., Кузьменко О.В. Адміністративне право України: підручник. Київ: Юрінком Інтер, 2003. 544 с.

8. Малиновський В.Я. Державне управління: навчальний посібник. 2-ге вид., доп. та перероб. Київ: Атіка, 2003. 576 с.

9. Павлов Д.М. Адміністративне право. Загальна частина: конспект лекцій. Київ: МАУП, 2007. 136 с.

10. Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності: Закон України від 5 квітня 2007 р. № 877-V/ Верховна Рада України. Відомості Верховної Ради України. 2007. № 29. Ст. 389.

11. Кісіль З.Р, Кісіль РВ. Адміністративне право: навчальний посібник. 3-тє вид. Київ: Алерта ; ЦУЛ, 2011. 696 с.

12. Про дошкільну освіту: Закон України від 11 липня 2001 р. № 2628-IN/ Верховна Рада України.

13. Про освіту: Закон України від 5 вересня 2017 р. № 2145-VIM/ Верховна Рада України.

14. Про затвердження Ліцензійних умов провадження освітньої діяльності: Постанова Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 р. № 1187 / Кабінет Міністрів України.

15. Деякі питання Державної служби якості освіти України: Постанова Кабінету Міністрів України від 14 березня 2018 р. № 168 / Кабінет Міністрів України.

16. Про затвердження Порядку проведення інституційного аудиту закладів загальної середньої освіти: Наказ Міністерства освіти і науки України від 9 січня 2019 р. № 17 / Міністерство освіти і науки України.

Размещено на Allbest.ru