Механізм правового регулювання процесу публічного управління освітою

Размещено на http://www.allbest.ru/

Механізм правового регулювання процесу публічного управління освітою

Поступна Олена Вікторівна кандидат наук з державного управління, доцент, доцент кафедри менеджменту навчально-науково-виробничого центру Національного університету цивільного захисту України

Анотація

Постановка проблеми

Формування сучасної освітньої політики в Україні залежить від змін, що відбуваються на міжнародному, національному та регіональному рівні. Обраний Україною шлях європейської та світової інтеграції зумовив необхідність інтенсивних змін у всіх сферах суспільного життя, у тому числі й в освітній галузі.

Важливим кроком у реформуванні освітньої галузі є прийняття законодавчих актів, що формують освітнє законодавство, яке складає сукупність правових норм, засад, принципів, стандартів надання освітніх послуг. Від стану освітнього законодавства, яке має регулювати в тому числі й процес публічного управління освітою, залежить ефективність функціонування всієї системи освіти. Тож актуальним для України стає вирішення питання належного правового регулювання управлінської діяльності в освітній галузі.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Українське освітнє законодавство в різних його аспектах досліджують такі вчені, як О. Акімов, Б. Деревянко, О. Красівький, І. Луценко, Н. Максимчук, І. Михайлик, І. Мищак, М. Набок, Н. Шульга та багато інших. У своїх наукових працях автори вказують на існування значної кількості проблем у правовому полі, у тому числі щодо організації процесу управління освітою, що, на за їх твердженням, гальмують розвиток системи освіти. В той же час, автори не мають спільної позиції у своїх висновках, кожен намагається запропонувати свій механізм, своє бачення вирішення цих проблем.

Мета статті - проаналізувати стан освітнього законодавства України та визначити особливості його формування, здобутки й недоліки; окреслити можливі шляхи удосконалення механізму правового регулювання процесу публічного управління освітою.

Виклад основного матеріалу

Визначення національної політики в освіті забезпечують на законодавчому рівні Конституція України; базовий Закон України «Про освіту» та спеціальні закони в сфері дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійної (професійно-технічної) та вищої освіти; міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана парламентом України; укази Президента України та постанови уряду з питань освіти; Державна національна програма «Освіта» («Україна ХХІ століття»), Національна доктрина розвитку освіти України, Національна стратегія розвитку освіти в Україні на період до 2021 року та ін. При цьому підзаконні нормативно-правові акти, відповідно до базового освітнього закону, «не можуть звужувати зміст і обсяг конституційного права на освіту, а також визначених законом автономії суб'єктів освітньої діяльності та академічних свобод учасників освітнього процесу», а «листи, інструкції, методичні рекомендації, інші документи органів виконавчої влади, крім наказів, зареєстрованих Міністерством юстиції України, та документів, що регулюють внутрішню діяльність органу, не є нормативно-правовими актами і не можуть встановлювати правові норми» [1].

Перший базовий освітній закон - Закон України «Про освіту» - був прийнятий у 1991 р. та закріплював концептуальні нововведення, серед яких: децентралізація управлінських функцій; диверсифікація фінансових джерел підтримки освіти; запровадження багатоступеневої системи професійної освіти та ін. Протягом 1998 - 2002 рр. були прийняті спеціальні освітні закони, в яких визначалися правові, організаційні та фінансові засади функціонування і розвитку системи дошкільної, загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної та вищої освіти. Однак, ці закони, на думку більшості вчених і практиків, приймалися із значним запізненням, тому не відповідали вимогам часу. З цієї причини впродовж усієї незалежності у законодавчій діяльності України відбувається процес удосконалення освітнього законодавства, який здійснюється передусім шляхом внесення змін і доповнень до чинних законів про освіту.

Частота внесення змін в освітні закони вражає. Найчастіше за весь час незалежності вносилися зміни й доповнення до законів України «Про освіту» (52 рази) та «Про вищу освіту» (51 рази), практично вдвічі менше - по 28 разів - «Про дошкільну освіту» і «Про загальну середню освіту» та найменше - по 19 разів - «Про позашкільну освіту» та «Про професійно-технічну освіту». В цілому зміни і доповнення до спеціальних законів про освіту вносилося 190 разів за 29 років незалежності. Це в середньому становить 6,6 рази внесення змін щорічно.

Слід відмітити, що закони про освіту, дошкільну, повну загальну середню та вищу освіту в новій редакції за час незалежності було прийнято двічі. При цьому частота внесення змін та доповнень до вже прийнятого в новій редакції Закону України «Про вищу освіту» є найвищою - 31 рази за 6 років, тобто в середньому 5,2 рази на рік. Така інтенсивність внесення змін в освітнє законодавство скоріше свідчить про нерозуміння стратегічного курсу в суспільстві, не визначеності візії держави - ідеї майбутнього розвитку системи освіти або некомпетентності законодавців.

Зауважимо, що крім базового і спеціальних законів у сфері освіти додатково приймаються інші нормативно-правові документи, що регулюють відносини суб'єктів освітньої діяльності. Завдяки чому сучасна нормативно-правова база в освітній сфері є перевантаженою й містить деякі протиріччя між положеннями окремих правових актів, із-за чого виникають певні проблеми у практичній діяльності, що потребує вдосконалення або оновлення нормативно -правової бази.

Про важливість і необхідність прийняття нового базового освітнього законодавчого акту в українському суспільстві говорили не одне десятиліття. Закон України «Про освіту» в новій редакції був прийнятий 5 вересня 2017 р. До цього він пройшов важкий шлях. Законопроект готувався більше трьох років, узгоджувався з усіма стейкхолдерами і зацікавленими групами, змінювався і переписувався, заручався підтримкою фахових інституцій і спільнот. Його інноваційний характер випливає з аналізу його тезарусу, який подається в загальних положеннях акту, та складається з 30 найменувань, серед яких можна відмітити: академічна свобода, електронний підручник (посібник), засновник закладу освіти, індивідуальна освітня траєкторія, індивідуальна програма розвитку, інклюзивне навчання, розумне пристосування, якість освіти та якість освітньої діяльності. Також новаціями законодавства є визначення: видів освіти (формальної, неформальної, інформальної освіти); форм здобуття освіти (інституційна, індивідуальна, дуальна); академічної доброчесності; інституційного аудиту; громадської акредитації закладу освіти; інституту освітнього омбудсмена та ін. На відміну від попереднього законодавчого акту, прийнятого в 1991 р., наведені категорії є прогресивними, інноваційними, що підпорядковуються сучасній парадигмі єдиного освітнього простору, цілком відповідає європейським тенденціям, що відбуваються в освіті.

На сьогодні ще багато положень, визначених у базовому законі про освіту, залишаються для українського суспільства не зрозумілими й потребують роз'яснення. Однак, в цілому, можна стверджувати, що базовий освітній закон, прийнятий у 2017 р., є прогресивним, містить низку інноваційних положень. Цей крок є дуже важливим для країни, як один із перших кроків на шляху до модернізації освітньої сфери. Безсумнівно він не вирішує всіх освітніх проблем, що накопичувалися десятиріччями. До того ж, імплементація базового Закону України «Про освіту» потребує внесення суттєвих змін до спеціальних законів у сфері освіти, розробки великої кількості нормативних документів різних рівнів.

Щодо нормативно-правового забезпечення функціонування та розвитку структурних компонентів освітньої сфери. Зазначимо, що стратегічними цілями державної освітньої політики є забезпечення доступу до якісної освіти, зокрема в дошкільній освіті це можливо насамперед шляхом подолання черги до закладів дошкільної освіти (далі - ЗДО). Для вирішення цього питання у 2017 р. було затверджено урядом План дій на 2017 - 2019 роки поетапного створення додаткових місць у закладах освіти для дітей дошкільного віку [2], розроблений на підставі регіональних планів з вирішення цього питання. Очікувані результати були передбачені за рахунок та в межах видатків державного та місцевого бюджетів та інших не заборонених законодавством джерел фінансування. Передбачено було створення додатково 81974 місця. Так, протягом 2017 - І кварталу 2019 рр. було створено майже 55 тис. додаткових місць для дітей дошкільного віку. При чому в 2018 р. ці місця було створено за рахунок розвитку мережі ЗДО: уведено в експлуатацію 33 новобудови; реорганізовано 85 закладів освіти із створенням у них дошкільних відділень; реконструйовано 35 ЗДО; відкрито 70 приватних ЗДО; відновлено діяльність 20 закладів, що використовувались не за призначенням; відкрито 25 дитячих садків у пристосованих для цього приміщеннях; відкрито 412 додаткових груп у функціонуючих ЗДО; інші шляхи створення ЗДО (відновлення діяльності закладів, що функціонували, реорганізація із перепрофілюванням у ЗДО) - 51 ЗДО [3, с. 28] В рамках реалізації принципу доступності рівного доступу дітей до якісної освіти в 2019 р. з метою організації інклюзивного навчання в дошкільній освіті було прийнято постанову уряду «Про затвердження Порядку організації діяльності інклюзивних груп у закладах дошкільної освіти» [4]. Цей документ дозволив розпочати впровадження ранньої допомоги дітям з особливими освітніми потребами в ЗДО. Для реалізації цього питання було направлено 37,2 млн. грн. субвенції, що надало можливість проводити корекційно -розвиткові та психолого- педагогічні заняття, а також придбати потрібне обладнання.

Актуальним питанням сьогодні є наступність між дошкільною і початковою освітою, яка передбачає узгодження нормативно-правового забезпечення та залучення до філософії й змісту дошкільної освіти принципів «Нової української школи» (далі - НУШ) - концептуальні засади реалізації державної політики у сфері реформування загальної середньої освіти, які були оприлюднені Міністерством освіти і науки України в 2016 р. Основними принципами, що мають бути залученими до дошкільної освіти, є наступність освітніх програм, доступність здобуття дошкільної освіти дітьми перед шкільного віку, компетентнісний підхід та ін.

Що стосується змін, які передбачені реформою НУШ на період до 2029 р., то в базовому освітньому законі (ст. 12.3) передбачено обов'язковість здобуття для громадян країни повної загальної середньої освіти, яка має три рівні - початкову тривалістю 4 роки, базову середню тривалістю 5 років та профільну середню освіту тривалістю 3 роки, що в цілому складає 12 років та підтверджує введення 12-річної школи за реформою.

Відповідно до НУШ, основними напрямами реформування освіти є: створення нового сучасного освітнього середовища; розроблення і впровадження нових Державних стандартів початкової, базової середньої та профільної середньої освіти; впровадження в освітній процес компетентнісного особистісно орієнтованого навчання, педагогіки партнерства, здійснення підготовки вчителя; створення передумов для інноваційної діяльності; реалізації права закладу освіти, педагогічних працівників на автономію в освітній діяльності; описано портрет випускника закладу загальної середньої освіти [5].

В січні 2020 р. було прийнято в новій редакції Закон України «Про повну загальну середню освіту» [6], у якому знайшли своє відображення концептуальні засади НУШ та нововведення, закладені у базовому освітньому законі. Також концептуальні засади НУШ були закладені й в розроблених державних стандартах початкової, базової середньої та повної загальної середньої освіти. Крім того, відповідно до компетентнісного підходу, було переглянуто та доопрацьовано навчальні програми для учнів базової середньої та профільної середньої школи та затверджено типові освітні програми закладів повної загальної середньої освіти. Одним із значних досягнень реформи НУШ стало упровадження в освітній процес електронних підручників - підручників нового покоління, здатних зацікавити та мотивувати до навчання учнів. Особливо це є вчасним в умовах навчання в дистанційному режимі в зв'язку із запровадженням у 2020 р. вимушеного карантину по всій території країни з метою запобігання поширення коронавірусної інфекції.

Нововведенням в освітнє середовище стало прийняття в 2018 р. Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо протидії боулінгу (цькуванню)», в якому булінг визначається як «діяння учасників освітнього процесу, які полягають у психологічному, фізичному, економічному, сексуальному насильстві» [7] та передбачено види відповідальності та покарання, відповідно до чого внесені зміни у Кодекс України про адміністративні правопорушення.

У цьому ж році нововведенням в освітній сфері стало утворення Служби освітнього омбудсмена, затвердження порядку та умов звернення до освітнього омбудсмена (постанова Кабінету Міністрів України «Деякі питання освітнього омбудсмена»). Основним завданням освітнього омбудсмена є забезпечення права людини на здобуття якісної та доступної освіти, сприяння виконанню українського законодавства та виконанню Україною міжнародних зобов'язань щодо додержання прав людини на освіту, вжиття заходів для забезпечення належних умов для рівного доступу до здобуття освіти тощо [8].

Для розбудови ефективного діалогу між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з упровадження реформи НУШ та для підвищення управлінської спроможності Кабінетом Міністрів України було створено Координаційну раду з питань взаємодії. Також для підвищення рівня спроможності управлінців у освітній сфері на місцях створено веб-ресурс, на якому зібрано базу найкращих практик з управління освітою в об'єднаних територіальних громадах та органах місцевого самоврядування.

Правовим підґрунтям для функціонування позашкільної освіти є Закон України «Про позашкільну освіту», у якому позашкільну освіту визначено як складову системи безперервної освіти, спрямовану «на розвиток здібностей та обдарувань вихованців, учнів і слухачів, задоволення їх інтересів, духовних запитів і потреб у професійному визначенні» [9]. В законі закріплено можливість визнання і врахування освітніх результатів, здобутих в закладах позашкільної освіти.

Професійна (професійно-технічна) освіта є важливим напрямом реформи НУШ, оскільки в ній передбачено перехід повної загальної середньої освіти до профільного навчання та закладено трансформацію сфери професійної освіти. Сьогодні основним спеціальним законом, який регулює суспільні відносини в галузі професійної (професійно-технічної) освіти є Закон України «Про професійну (професійно-технічну) освіту» [10]. Цей закон прийнятий ще у 1998 р. і, хоча до його статей практично кожного року вносяться відповідні зміни та доповнення, в цілому суттєві позитивні зміни у розвитку професійної освіти суспільство не відчуває. Оскільки професійна освіта має сприяти економічному розвитку та зростанню конкурентоспроможності країни, то сучасний стан галузі потребує її реформування.

В цьому контексті в 2019 р. була прийнята Концепція реалізації державної політики у сфері професійної (професійно-технічної) освіти «Сучасна професійна (професійно-технічна) освіта» на період до 2027 року, в якій були визначені проблеми, які потребують розв'язання «низька соціально-економічна мотивація особи до здобуття професійних кваліфікацій, збільшення частки молоді, яка здобуває вищу освіту, зокрема за кордоном; втрата привабливості та престижності професійної (професійно-технічної) освіти; зростання дефіциту робітничих кадрів на внутрішньому ринку праці; зниження соціального статусу педагогічних працівників закладів професійної (професійно -технічної) освіти; застаріла матеріально-технічна база закладів професійної (професійно-технічної) освіти; невідповідність змісту освіти та методики викладання вимогам сучасного ринку праці та потребам особи; незаінтересованість місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у розвитку системи професійної (професійно-технічної) освіти регіону» [11]. Концепцією визначено шляхи, способи розв'язання проблеми та етапи і строки їх реалізації.

В 2018 р. було ухвалено Концепцію підготовки фахівців за дуальною формою здобуття освіти, в якій також визначалися проблеми, які потребують розв'язання, серед яких найголовнішою є недостатній рівень готовності багатьох випускників закладів професійної освіти до самостійної професійної діяльності на перших робочих місцях, що відповідають здобутій освіті. У документі дуальна форма здобуття освіти визначається як «спосіб здобуття освіти, що передбачає поєднання навчання осіб у закладах освіти з навчанням на робочих місцях на підприємствах, в установах та організаціях для набуття певної кваліфікації, як правило, на основі договору про здійснення навчання за дуальною формою здобуття освіти» [12]. Дана Концепція має бути реалізована в три етапи, які включають: розроблення нормативно-правової бази для запровадження цієї форми здобуття освіти; розроблення типових моделей дуальної форми здобуття освіти; створення кластерів дуальної освіти на базі конкурентоспроможних закладів освіти та зацікавлених роботодавців - підприємств, установ, організацій тощо.

В цілому можна зазначити, що вище згаданими концепціями передбачено заходи з удосконалення управлінської діяльності в галузі професійної (професійно-технічної) освіти (зокрема, передачу повноважень з управління закладів професійної (професійно-технічної) освіти та їх фінансування на обласний рівень: заплановано здійснити частковий перехід до фінансування закладів освіти, що розташовані на території міст обласного значення, з обласних бюджетів реалізації пілотного проекту в окремих областях).

Паралельно з вище зазначеними реформами освітньої галузі проводиться й реформування вищої освіти, головним завданням якої є підготовка конкурентоспроможного людського капіталу для високотехнологічного та інноваційного розвитку країни, самореалізації особистості, забезпечення потреб суспільства, ринку праці та держави у кваліфікованих фахівцях. Правовим підґрунтям для функціонування вищої освіти виступає Закон України «Про вищу освіту» [13], в якому закладені зміни в ступенево-кваліфікаційній структурі вищої освіти та в управлінні галуззю, встановлені ліцензійні умови та стандарти вищої освіти, визначені органи, заходи та процедури забезпечення якості вищої освіти та ін.

З метою вирішення нагальних проблем у зв'язку з реформуванням всієї освітньої галузі в 2018 р. було затверджено Концепцію розвитку педагогічної освіти [14], яка охоплює всі елементи підготовки педагогічних працівників до здійснення професійної діяльності та передбачає системний підхід до розвитку педагогічної освіти. Необхідність у прийнятті даного документу виникла у зв'язку з потребою забезпечення освітньої галузі висококваліфікованими працівниками у педагогічній освіті для роботи у закладах освіти, що реформуються, оскільки, як зазначено у документі, педагог в умовах розвитку інформаційного суспільства, в якому головним чинником стає якісна освіта, одночасно є об'єктом і провідником позитивних змін.

Висновки

Підсумовуючи все вище зазначене, можна зробити висновок, що в Україні створено достатню законодавчу та нормативно -правову базу, що забезпечує розвиток освітньої галузі відповідно до сучасних трансформацій, що відбуваються в світі та в українському суспільстві. У цьому контексті у правовому полі закладені основи якісних змін усіх компонентів системи освіти - від дошкільної до вищої освіти. Реалізуються заходи із змістовного наповнення освіти, закладені основи для створення нової системи управління освітою та її фінансування, організації інклюзивної та спеціальної освіти, інертизації та комп'ютеризації закладів освіти, електронної освітньої платформи та електронного навчально-методичного забезпечення освітнього процесу тощо.

Водночас, освітня практика актуалізує необхідність вирішення низки недоліків, що існують у нормативно-правовому регулюванні відносин суб'єктів освітнього процесу. Потребують удосконалення, перегляду та приведення у відповідність до сучасних вимог деяких положень законодавчих актів у галузі освіти. Також потребують посилення інституційної спроможності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в управлінні освітою на місцях.

Подальші наукові дослідження доцільно спрямувати на здійснення аналізу процесу адаптації основних положень міжнародно-правових документів в освітній сфері до вимог і стандартів управління освітою в Україні.

Література

1. Про освіту :Закон України від 5 вересня 2017 р. № 2145-VTTT. URL :http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2145-19.

2. Про затвердження плану дій на 2017 - 2019 роки поетапного створення додаткових місць у закладах освіти для дітей дошкільного віку : розпорядження Кабінету Міністрів України №871-рвід 6грудня 2017р. :станом на січ. 2019 р.URL:https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/871 -2017-%D1%80#Text.

3. Освітня реформа: результати та перспективи. Інформаційно-аналітичний збірник ; Міністерство освіти і науки України ; Інститут освітньої аналітики. Київ, 2019. 228 с.

4. Про затвердження Порядку організації діяльності інклюзивних груп у закладах дошкільної освіти : постанова Кабінету Міністрів України № 530 від 10 квітня 2019 р. URL : https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/530-2019-%D0%BF#Text.

5. Нова українська школа: концептуальні засади реформування середньої школи :

офіційнийвеб-сайтМіністерстваосвітиі науки України. 2016.URL:

http://mon.gov.ua/activity/education/zagalna-serednya/ua-sch-2016/konc zepcziya.html.

6. Про повну загальну середню освіту : Закон України від 16 січня 2020 р. № 463-ТХ : за станом на 01 серп. 2020 р. URL : https://zakon.rada.gov. ua/laws/show/463-20#Text.

7. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо протидії булінгу

(цькуванню) :Закон України від 18 грудня 2018 р. № 2657-VTTT. URL :

https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2657-19#Text.

8. Деякі питання освітнього омбудсмена: постанова Кабінету Міністрів України від 6 червня 2018 р. № 491 : за станом на січ. 2020 р. URL : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/491- 2018-%D0%BF#Text.

9. Про позашкільну освіту : Закон України від 22 червня 2020 р. № 1841-TTT: за станом на 16 жов. 2020 р. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1841-14#Text.

10. Про професійну (професійно-технічну) освіту : Закон України від 10 лютого 1998 р. № 103/98-ВР : за станом на 01 січ. 2021 р. URL:https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/103/98-%D0%B2%D1%80#Text.

11. Про схвалення Концепції реалізації державної політики у сфері професійної (професійно-технічної) освіти «Сучасна професійна (професійно-технічна) освіта» на період до 2027 року : розпорядження Кабінету Міністрів України від 12 червня 2019 р. № 419-р. URL : https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/419-2019-%D1%80#Text.

12. Про схвалення Концепції підготовки фахівців за дуальною формою здобуття освіти : розпорядження Кабінету Міністрів України від 19 верресня 2018 р. № 6609-р. URL : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/660-2018-%D1% 80#n9.

13. Про вищу освіту : Закон України від 1 липня 2014 р. № 1556-VII: за станом на 16 січ. 2016 р. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1556-18/page.

14. Про затвердження Концепції розвитку педагогічної освіти : наказ Міністерства освіти і науки України від 16 липня 2018 р. № 776. URL: https://mon.gov.ua/ua/npa/pro- zatverdzhennya-koncepciyi-rozvitku-pedagogichnoyi-osviti.