Відсутність належної мотивації правозастосовних рішень - проблема національної правової системи

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВІДСУТНІСТЬ НАЛЕЖНОЇ МОТИВАЦІЇ ПРАВОЗАСТОСОВНИХ РІШЕНЬ - ПРОБЛЕМА НАЦІОНАЛЬНОЇ ПРАВОВОЇ СИСТЕМИ

Гуиван П.Д.,

кандидат юридичних наук, заслужений юрист України, професор (Полтавський інститут бізнесу Міжнародного науково-технічного університету імені академіка Юрія Бугая)

Стаття присвячена дослідженню актуального питання обґрунтованості та мотивованості актів, що виносяться національними правозастосовними органами. Обґрунтовується теза, що законність вердикту зумовлюється наявністю мотивів його винесення. Обґрунтованість і мотивованість застосування права є взаємопов'язаними окремими елементами побудови висновків про факти та правовідносини, які стосуються рішення як процесуального документа. Відтак відсутність при виконанні конкретних владних повноважень належного правового обґрунтування мотивів своїх дій часто призводить до зловживань, свавільних рішень та порушення основоположних прав громадян. В даному контексті проаналізовано діяльність органів влади в царині формування національної системи судочинства, зокрема при проведенні конкурсу на зайняття посад суддів Верховного Суду. Встановлено, що відповідні дії Комісії не ґрунтувалися на основоположних засадах демократичного і справедливого правозастосування. Наведено конкретні факти того, що орган, компетентний проводити добір суддів, систематично порушував принципи належного врядування, правової визначеності при проведенні відповідних конкурсних заходів, і це спричинило системну кризу національної системи судівництва. Закритість, непрозорість і немотивованість рішень Комісії в межах вказаного конкурсу унеможливили встановлення дійсно об'єктивних і неупереджених результатів. Це було спричинене невиправданою та неправомірною заміною правової визначеності в діяльності владного органу на необмежену його дискрецію, яка суперечила як приписам закону, так і суті конкурсу, що відбувався.

Досліджено правові підходи до вирішення даної проблематики з боку Європейського суду з прав людини. Оцінено позицію даного органу, за якою орган влади зобов'язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування рішень, у них мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Гарантії щодо обґрунтованості та вмотивованості правозастосовних вчинків є важливим елементом їхньої законності. Саме у цьому взаємозв'язку досягається належна оцінка справедливості і, зрештою, законності адміністративно-правового діяння.

Ключові слова: правові мотиви, законність рішення, правозастосування.

The article is devoted to the research of the actual issue of validity and motivation of acts issued by national law enforcement agencies. The thesis is substantiated that the legality of the verdict is conditioned by the existence of motives for making it. The validity and motivation of the application of law are interrelated separate elements of the conclusion of facts and legal relationships that relate to the decision as a procedural document.

Therefore, the lack of proper legal justification for the motives of their actions in the exercise of specific powers of authority often leads to abuses, arbitrary decisions and violations of fundamental rights of citizens. In this context, the activity of the authorities in the field of formation of the national judicial system is analyzed, in particular during the competition for the positions of judges of the Supreme Court. It found that the Commission's response was not based on the fundamental principles of democratic and fair enforcement. Specific facts are presented that the body competent for selection of judges systematically violated the principles of good governance, legal certainty in conducting the relevant competitive events, and this caused a systemic crisis of the national judicial system.

The openness, non-transparency and non-motivation of the Commission's decisions within the framework of the said competition made it impossible to establish truly objective and impartial results. This was caused by an unjustified and unjustified substitution of legal certainty in the activity of a governing body for its unlimited discretion, which contradicted both the prescriptions of the law and the essence of the competition that was taking place.

Legal approaches to solving this issue by the European Court of Human Rights are explored. The position of the authority under which the authority is obliged to justify its actions, giving the rationale for its decisions, should be properly evaluated, and they should give a proper indication of the reasons on which they are based. Guarantees regarding the validity and motivation of enforcement actions are an important element of their legitimacy. It is in their relationship that the fairness and, ultimately, the legitimacy of administrative action is properly assessed.

Key words: legal motives, legality of the decision, enforcement.

Вступ

Обмежуючим фактором для рішень представників влади згідно з визначенням їхніх повноважень є закон [1, ст. 19] і такі принципи, закріплені у міжнародному праві, як верховенство права, справедливість, чесність та гуманність. Законність розсуду є основоположною засадою правозастосовної діяльності. Адже, коли носій владних повноважень при прийнятті рішення не дотримуватиметься відповідного нормативно-правового акту щодо меж розсуду і порушить закон, буде прийняте неправомірне рішення. Але правове застосування норм, окрім законності, має спиратися також і на такі наявні чинники, як суспільна прийнятність та легітимність вказаної дії. Отже, наявність владних повноважень вказує на реальну здатність суб'єкта забезпечити поведінку іншої сторони в необхідних межах. Ця здатність зумовлена двома факторами: вираженням публічного інтересу і здійсненням владного повноваження. Дані фактори має об'єднувати ідея розумного поєднання і узгодження приватних і публічних інтересів» [2, с. 101].

Зазначена проблематика набула актуальності не лише у національній правовій площині, а і на міжнародному рівні. Зокрема, Венеційська комісія у своїй доповіді «Верховенство права» зазначає, що основоположні принципи юридичної певності та верховенства права все ж не означають, що норми повинні застосовуватись із такою негнучкістю, що унеможливлювала б врахування імперативів гуманності (людинолюбства) і справедливості. Відтак, дискреційні повноваження є необхідними для здійснення всього діапазону владних функцій у сучасних складних суспільствах. Але ці повноваження не мають здійснюватись у свавільний спосіб; їх здійснення у такий спосіб уможливлює ухвалення суттєво несправедливих, необгрунтованих, нерозумних чи деспотичних рішень, що є несумісним із поняттям верховенства права [3, п. 49, 52]. Тож ідеться практично не стільки про право, скільки про обов'язок правозастосовного органу дотримуватися визнаних критеріїв здійснення розсуду. У такий спосіб досягається виконання загальних правил щодо діяльності державно-владного органу в частині того, що будь-яке право, притаманне йому, є одночасно і обов'язком діяти у конкретній ситуації.

Постановка завдання

Загальні проблеми обґрунтованості та мотивованості повноважень у діяльності владних органів були предметом дослідження численних науковців. Згадаємо праці таких вчених, як М.І. Козюбра, І.А. Тітко, А.Т. Бонер, О.І. Сеньків, М.А. Погорецький, А. Барак, К.В. Пронін, М.Б. Рісний, О.І. Рарог, Т.С. Мартьянова, С.В. Шевчук та ін. У працях вказаних правників проведені дослідження правозастосовного розсуду та пов'язаних із ним проблем його класифікації, визначення меж застосування, форм вияву, вплив об'єктивних і суб'єктивних факторів, що визначають ефективність принципів справедливого застосування законодавства. Залишаються недостатньо проаналізованими сутнісні прояви діяльності владних суб'єктів в окремих сферах, таких, наприклад, як формування судочинства. Недостатня увага з боку, як юридичної науки, так і законодавця до цих аспектів породжує низку проблем у практичній площині. Скажімо, викликає серйозну полеміку суперечливість висновків, які стосуються ролі, змісту та правових меж здійснення розсуду при здійсненні кадрового добору на посади суддів в Україні. Відтак теоретичне напрацювання механізмів поведінки органів судового врядування в українському правовому середовищі за нинішніх реалій є завданням нашої праці.

Результати дослідження

Згідно з практикою Європейського суду з прав людини однією з головних ознак належного правозастосування є гарантування особі високого рівня обґрунтованості та мотивованості рішень, які виносяться суб'єктами владних повноважень. Сказане стосується, як адміністративних правозастосовних органів, що уповноважені реалізовувати заходи регулювання поведінки конкретних осіб на певній території у окремій сфері шляхом винесення індивідуальних підзаконних рішень, так і органів судової юрисдикції, що здійснюють правосуддя, застосовуючи норми в індивідуальному порядку. Наявність необхідних елементів мотивування у правозастосовному рішенні значно зменшує навантаження на судові інстанції при подальшому оскарження відповідних актів і, зрештою, потік скарг до європейських судових інституцій. Адже, аналізуючи зміст оскаржуваного рішення подібного штибу, судовий орган головним чином досліджує належність обґрунтування та мотивування резолютивної частини. І, виходячи з цього, встановлює результат - законність чи незаконність відповідного документу, бо насправді неможливо правильно обґрунтувати помилкове рішення.

Немотивованість акту проявляється у перекручуванні доводів особи, наданих нею при розгляді справи, ігнорування її аргументів. Часто неналежна вмотивованість рішення пов'язана з підміною питання, яке було предметом правового регулювання, замовчуванням окремих аспектів, що потребували розгляду та вирішення. Але навіть наявність мотивувальної частини далебі ще не означає, що рішення у справі є мотивованим та обґрунтованим.

Бо насправді дуже часто спостерігається фактична віддаленість змісту мотивації від обставин справи, встановлених фактів та приписів правових норм. Між тим, дотримання вимог щодо мотивованості правозастосовних актів разом з реалізацією вимог стосовно законності має важливе значення при здійсненні адміністративного правозастосування органами виконавчої влади та іншими суб'єктами публічної адміністрації (їхніми посадовими особами). Мотивоване застосування правових норм одночасно є і законним їх застосуванням, і навпаки.

Європейський суд до недоліків мотивації правозастосування відносить неналежну оцінку чи ігнорування необхідних доводів та аргументів при винесенні рішення. Приміром, у рішенні «Нечипорук і Йонкало проти України» ЄСПЛ визнав, що реакція і суду першої інстанції, і Верховного Суду на аргументи заявника є вражаюче недостатньою та неадекватною. Ігноруючи конкретний, доречний і важливий аргумент заявника, національні суди не виконали своїх зобов'язань за п. 1 ст. 6 Конвенції [4, п. 183, 185-196, 277]. Суд неодноразово вказував, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Орган влади зобов'язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (рішення у справі «Суомінен проти Фінляндії») [5, п. 36]. Ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватись справедливість та визначеність правозастосування (Рішення ЄСПЛ у справі «Проніна проти України» [6, п. 25]). Таким чином, ЄСПЛ наголошує, що національні суди, оцінюючи застосування права владними інституціями, мусять ретельно перевіряти обґрунтованість, мотивованість, а відтак, законність актів.

Таким чином, гарантії щодо обґрунтованості та вмотивованості правозастосовних вчинків є важливим елементом їхньої законності. Саме у їхньому взаємозв'язку досягається належна оцінка справедливості і, зрештою, законності адміністративно-правового діяння. Як стверджується у численних рішеннях Європейського суду, у належній обґрунтованості та мотивованості питань як факту, так і права виявляється назовні обов'язковість рішення. У такий спосіб проявляється обґрунтування застосування певних норм матеріального та процесуального права, що відтворює правовий бік рішення, та відображається підставність прийняття до уваги тих чи інших фактів, встановлених при дослідженні справи (фактична сторона). Адміністративно-публічний орган або посадова особа мусять навести фактичні і юридичні підстави винесення адміністративного рішення. Іншими словами, правозастосовне рішення повинно бути ретельно обґрунтоване і відображати об'єктивну істину. При цьому необхідно обґрунтовувати акт не лише з фактичної (доказової), а й з юридичної (нормативно-правової) сторони, аргументуючи його прийняття посиланням на відповідну норму права.

Показовим у даному контексті є порушення принципів винесення обґрунтованих та мотивованих рішень Вищою кваліфікаційною комісією суддів, яка, будучи органом судового врядування, нещодавно проводила добір суддів до Верховного Суду. Власне, помилки та зловживання, допущені даним суб'єктом при проведенні відповідного конкурсу, стали причиною радикальних заходів законодавця за новим Законом № 1008, згідно з яким весь склад ВККС припинив свою діяльність. Як було встановлено, Комісія систематично нехтувала демократичними засадами проведення конкурсного добору. Річ у тім, що сама ідея конкурсу в усьому світі передбачає необхідність наданні відповіді не лише на питання «Хто став переможцем?», а й обов'язково на питання «Чому він став переможцем?». Це абсолютно логічні та відомі у цивілізованому світі об'єктивні аксіоматичні постулати, які у нашому середовищі набули гротескного вигляду, і зокрема при кваліфікаційному оцінюванні кандидатів на посаду суддів Верховного Суду. судочинство право процесуальний оскарження

Адже просте питання «чому ім'ярек став переможцем конкурсу» якраз і становить сіль вимоги закону (ст. 88 ЗУ «Про судоустрій і статус суддів) щодо необхідності мотивації остаточного рішення ВККСУ за результатами кваліфікаційного оцінювання під загрозою скасування такого рішення. Дана мотивація має ґрунтуватися на досліджених фактичних даних щодо кожного кандидата, які знаходяться у його досьє та отримані під час співбесіди, і містити їхню неупереджену та об'єктивну оцінку. Вона повинна бути публічно покладена в основу остаточного рішення. То дасть можливість відкинути не оприлюднені мотиви, такі як кумівство, хабарництво, вірнопідданість тощо, які, хоче того ВККСУ, чи ні, а все одно за існуючих обставин будуть обговорюватися та циркулювати у суспільстві.

Між тим, закритість, непрозорість та немотивованість рішень Комісії в межах вказаного конкурсу унеможливили встановлення дійсно об'єктивних та неупереджених результатів. Подібні наслідки, за великим рахунком, були спричинені невиправданою та неправомірною заміною правової визначеності в діяльності владного органу на необмежену його дискрецію, яка суперечила, як приписам закону, так і суті конкурсу, що відбувався. Так, практично невідомими для самих конкурсантів та громадськості залишилися не лише підстави виставлення конкретних оцінок, а й сам рівень цих оцінок за окремими рейтинговими позиціями, визначеними чинним законодавством. По прикладу, у пункті 5 глави 6 Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення визначено, що під час проведення конкурсу особа може максимально отримати за критерієм професійної компетентності 300 балів, з яких: за рівень знань у сфері права, у тому числі рівень практичних навичок та умінь у правозастосуванні - 90 балів; за уміння та навички проведення судових засідань та ухвалення судових рішень - 120 балів; за ефективність здійснення суддею правосуддя або фахову діяльність для кандидата на посаду судді - 80 балів; за діяльність щодо підвищення фахового рівня - 10 балів.

Як бачимо, оцінка за професійну компетентність складається з суми конкретних показників за окремими рейтинговими позиціями, які саме і підлягають оцінюванню. Наступний рівень оцінювання за законом мав полягати у встановленні рівня компетентності кандидата, який визначається шляхом додавання показників професійної компетентності й особистої (до 100 балів) і соціальної (до 100 балів) компетентностей особи. Однак у численних рішеннях ВККС про рівень оцінки кожного з кандидатів за наведеними рейтинговими позиціями абсолютно нічогісінько не сказано, лише виведений кожному остаточний показник. Тож, незрозумілим залишається питання, а скільки балів набрав конкретний конкурсант за певним критерієм? Невизначеність у даному питанні усуває можливість ставити наступне питання «а чому стільки», оскільки рішення комісії аж ніяк не можна вважати мотивованим.

Взагалі, зазначена вище Положення як основний нормативний акт, що врегульовує методику проведення та порядок і підстави оцінювання кандидатів в межах конкурсу на посади суддів, визначає необхідність окремого оцінювання кандидатів за 10 критеріями окремо, а затим - підбиття підсумків даного процесу шляхом встановлення підсумкового балу. Де-факто ж, ВККС, встановивши загальні оцінки, не повідомила учасників про кількість балів, отриманих за кожним з вказаних складових даних чинників. Це, як мінімум, не дає змоги розібратися в обґрунтованості та підставності винесення остаточного результату та, зрештою, оскаржити його у випадку виявлення порушень при проведення конкурсу. Адже особа не може оскаржити кінцевий висновок, не знаючи, за якими складовими частинами вона булла неналежно оцінена: як то відомо будь-якій розсудливій людині, якщо загальний результат передбачає необхідність його досягнення та оформлення і складається з конкретних елементів, саме завдяки визначеності цих складових має отримуватися цей результат.

Тож, якщо навіть у рішенні компетентного органу проміжний результат може не бути присутній (тоді як сума оцінок за кожним критерієм обов'язково повинна відзначатися), ці дані, безумовно, мають бути відомі суб'єктові повноважень і надаватися особі, якої вони стосуються за її запитом. І ось тут виникли чергові проблеми, які, власне, і дали можливість багатьом дослідникам питання дійти висновку, що кваліфікаційне оцінювання кандидатів на посади суддів Верховного Суду в межах відповідного конкурсу взагалі не проводилося в порядку, встановленому українським законодавством. Бо Комісія постійно ігнорувала інформаційні запити учасників конкурсу та громадськості щодо оприлюднення даних про рівень оцінок за усіма рейтинговими позиціями. Це мало наслідком, що окремі особи звернулися з позовами до суду (справи цієї категорії підсудні Верховному Суду) з вимогами зобов'язати Комісію надати необхідну інформацію [7]. І в процесі розгляду цих судових справ у спорі між запитувачем інформації та її розпорядником було встановлено, що жодного належного оцінювання кандидатів на посади суддів Верховного Суду Вищою кваліфікаційною комісією суддів України у порядку, встановленому Законом та своїми власними положеннями, не проводилося. Оцінки виставлялися наобум а критерії обчислювалися зі стелі. Відтак, відповідач не може пояснити змісту окремих критеріїв, а тим паче - їхніх складових. В той же час, з огляду на прямий припис ст. 88 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» про те, що Комісія мусить у рішенні за результатами кваліфікаційного оцінювання наводити посилання на визначені законом підстави ухвалення або мотивів, із яких вона дійшла відповідних висновків, під загрозою скасування конкурсу, маємо говорити про незаконність відповідних діянь органу судового врядування.

Оскільки немотивовані та необгрунтовані акти органів владних повноважень у сфері застосування права порушують суб'єктивні права особи, вимоги мотивованості та обґрунтованості як підґрунтя законності винесеного акту мають бути об'єктом ретельного вивчення усіх національних судових інстанцій. У подібний спосіб на нормативному та практичному рівнях забезпечується вимога європейських інституцій щодо необхідності розширеного тлумачення поняття правозастосовного рішення, що включає до його змісту і фактичне, і правове обґрунтування. Необгрунтовані фактично чи юридично правозастосовні вчинки не можуть визнаватися законними. Скажімо, не є законним адміністративний акт у вигляді рішення, наказу тощо, якщо навіть у ньому описані фактично встановлені обставини справи, але не вмотивовано застосування їх до даної справи або не обгрунтовано застосування до цих обставин відповідних норм права. Отже, винесення немотивованого акту може бути визнано порушенням права людини, гарантованого ст. 6 Європейскої конвенції «Про захист прав людини і основоположних свобод».

Відтак дії органу влади - ВККС - суперечать вимозі Закону України. Як сама процедура конкурсного оцінювання кандидатів на посади суддів ВС, так і спосіб встановлення результатів не узгоджуються з нормативним положенням національних правових актів. Оформлення остаточного рішення Комісії про результати проведення кваліфікаційного оцінювання має відбуватися саме шляхом сумування окремих показників, котрі повинні бути обґрунтованими і мотивованими, бо для винесення остаточного рішення ніяких додаткових процесуальних оцінювальних дій не проводиться. Це означає, що оцінки за кожен етап повинні виставлятися після його проведення, а кінцевий результат формується пізніше - після підсумування. Натомість, із змісту рішення суду у справі № П/9901/29/18 800/409/17 випливає встановленість судом факту, що відповідач діяв якраз навпаки: він виставив, виходячи із своїх власних міркувань чи пропозицій ззовні, конкретні остаточні оцінки кандидатам на посади суддів Верховного Суду, а вже потім у якийсь лише йому відомий спосіб ділив вказані результати за певними критеріями. Тож дія відповідача має бути визнана неправомірною та скасованою в частині встановлення результатів кваліфікаційного оцінювання кандидата з огляду на її немотивованість, як то передбачено ст. 88 вказаного Закону. Адже таке рішення, з огляду на відсутність його обґрунтованої мотивації позбавляє суб'єкта передбаченого Конституцією України та Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод права на судовий захист шляхом оскарження рішення.

На жаль, Верховний Суд у 2018 р. при розгляді вказаної справи припустився порушень чинного законодавства України, пов'язаних із невідповідністю висновків, викладених у рішенні, обставинам справи та здійснив неправильне застосування норм матеріального права і порушення норм процесуального права, «не помітивши» порушень із боку Комісії. Звісно, основною причиною подібного рішення є особистісні інтереси органу правосуддя у цій справі. Адже, визнавши порушення органу влади стосовно кваліфікаційного оцінювання одного з конкурсантів, фактично були б встановлені подібні зловживання і щодо багатьох інших учасників добору, які саме і розглядали даний спір. Але, пішовши на подібний зговір з правопорушником та власною совістю, український суд фактично спричинив кризу судової системи, яка якраз і була викликана систематичністю та безкарністю зазначених зловживань з боку органу судового врядування.

Висновок

Рішення суб'єкта владних повноважень, яким здійснюється застосування правових норм, повинно бути законним. У свою чергу, законність вердикту зумовлюється наявністю мотивів його винесення. Обґрунтованість і мотивованість застосування права є взаємопов'язаними окремими елементами побудови висновків про факти та правовідносини, які стосуються рішення як процесуального документа. Обґрунтованість акту полягає в тому, що висновки, яких дійшов правозастосовний орган, мають базуватися на встановлених фактах, а мотивованість - це наявність у самому документі посилання на обставини, встановлені на підставі даних фактів, та їхню оцінку, на тлумачення застосованої правової норми при кваліфікації правовідношення. Інакше кажучи, правозастосовний акт є обґрунтованим, коли його висновки ґрунтуються на об'єктивній реальності, встановленої при вивченні конкретних обставин справи, а мотивованість акту виявляється в юридичній аргументації, переконливості, що досягнуто шляхом викладення фактичних і правових підстав прийнятого рішення.

У цьому контексті слід визнати окремі вчинки органів влади в царині формування національної системи судочинства такими, що не ґрунтуються на основоположних засадах демократичного та справедливого правозастосування. Встановлено, що орган, компетентний проводити добір суддів, систематично порушував принципи належного врядування, правової визначеності при проведенні відповідних конкурсних заходів, і це спричинило системну кризу національної системи судівництва. Нині закон № 1008 надав тримісячний строк для вирішення цієї проблеми шляхом відкритого, прозорого та чесного формування нового складу ВККС і реформування методології її діяльності. Сподіваємося, що цей процес завершиться успішно.

Список використаних джерел

1. Ст 19 Конституції України.

2. Ткач Г. Поняття владного повноваження. Вісник Львівського університету. Серія юридична. 2009. Вип. 49. С. 101-105.

3. Доповідь Європейської комісії «За демократію через право», схвалена на 86-му пленарному засіданні (Венеція, 25-26 березня 2011 р.) (CDL-AD (2011) 003rev).

4. Рішення ЄСПЛ від 21 квітня 2011 р. у справі «Нечипорук і Йонкало проти України», заява № 42310/04.

5. Рішення ЄСПЛ від 01 липня 2003 р. у справі «Суомінен проти Фінляндії» (Suominenv. Finland), заява № 37801/97.

6. Рішення ЄСПЛ від 18 липня 2006 р. у справі «Проніна проти України», заява № 63566/00.

7. Справа № П/9901/29/18 800/409/17. Архів Касаційного адміністративного суду Верховного Суду за 2017 рік.

Размещено на Allbest.ru