Удосконалення організаційної структури обласних державних адміністрацій: методичний підхід

Размещено на http://www.allbest.ru/

Удосконалення організаційної структури обласних державних адміністрацій: методичний підхід

О.І. Бобровський

аспірант кафедри державного управління та місцевого самоврядування Дніпропетровського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України

Анотація

У статті наведено результати дослідження методичних засад побудови організаційної структури органів влади підрозділів обласних державних адміністрацій та організації здійснення ними управлінської діяльності. Розглянуто практичні організаційно-правові питання, види, функції та підхід до визначення кількості структурних підрозділів і напрямів практичної діяльності під час формування організаційної структури органів влади й використовуваних засад їх формування. Здійснено порівняльний аналіз структурної побудови обласних і районних державних адміністрацій низки областей України. Підкреслено відсутність унормованих методичних засад аналізу рівня організаційної досконалості й раціональної побудови процесів управлінської діяльності в умовах об'єктивної необхідності їх удосконалення як чинників ефективного функціонування органів влади. Проаналізовано функціональну побудову структурних підрозділів обласних і районних державних адміністрацій. Зазначено, що максимальна чисельність підрозділів встановлюється згідно із чинним законодавством, але спирається скоріше на розсуд і досвід очільників обласних державних адміністрацій, ніж на науково обґрунтовані розрахунки чи нормативи; відсутній зв'язок між чисельністю працівників в органах влади й показниками кількості населення в областях, показниками кількості працівників у структурних підрозділах і кількістю структурних підрозділів; не ілюструється зв'язок і між кількістю структурних підрозділів та їхніх працівників. Відзначено, що і кількість, і розподіл працівників в органах влади обласних і районних державних адміністрацій не обґрунтовані, отже, піддається сумніву й забезпечення оптимальної результативності їхньої праці. Визначено переваги й можливості подальшого удосконалення структури обласних державних адміністрацій. Запропоновано методичний підхід до аналізу стану й організаційних засад побудови й функціонування структурних підрозділів обласних державних адміністрацій. У його основу покладено аналіз процесів публічного управління, законодавчо-правових, змістовно-функціональних та організаційно-процесних умов створення та функціонування обласних і районних державних адміністрацій та їх чисельного складу з метою підвищення ролі й дієвості впливу публічного управління на процеси життєдіяльності й розвитку керованих систем.

Ключові слова: управлінська діяльність, органи влади, організаційна структура, методи побудови організаційних ланок, організаційна досконалість. влада державний управлінський

Improving the organizational structure of regional state administrations: a methodological approach

Bobrovskyi O.

Постановка проблеми. Серед впливових чинників підвищення рівня життя населення особливу роль відіграють організаційні управлінські чинники структури, чисельність працівників та організація їхньої діяльності, які належать до нематеріальних ресурсів суспільства. Ці чинники мають потужний потенціал впливу на процеси соціально-економічного зростання, але його використання поки не досить. У нестабільних економічних і соціальних умовах життя сучасної України пошук невикористаних можливостей, поліпшення наявного стану є ключовою проблемою науки й практики.

Організація діяльності органів влади в загальному розумінні полягає в необхідності систематичного перегляду видів та обсягів управлінської праці, мета якої - забезпечення державної політики, спираючись на Конституцію України, закони України, акти й накази Президента України, Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади, розпоряджень місцевих державних адміністрацій, для розв'язання проблем і завдань розвитку власної території. Це потребує визначення організаційного складу органів влади, їхніх структурних підрозділів і кількості осіб, які займаються розв'язанням поставлених завдань, шляхом застосування спеціальних методів, технологій, засобів і механізмів управління, удосконалюючи умови організації діяльності й виявляючи можливості й здатності органів влади досягати поставлених цілей. Однак питання організації публічного управління неможливо розв'язати один раз і назавжди. Проблеми, які розв'язують органи влади на місцях, із часом стають дедалі складнішими, вимагають багатоаспектного розгляду, різноманітних знань, створення нових управлінських і допоміжних структур, застосування інноваційних методів, технологій і механізмів. Тому пошук шляхів розв'язання питань раціональної побудови й підтримки належного стану організаційного забезпечення системи управління виконавчих органів влади й ефективних процесів здійснюваної ними діяльності потребує постійної уваги вчених і практиків.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Система публічного управління, її формування та розвиток давно привертає до себе увагу науковців різних галузей знань. Це надзвичайно складне й багатопланове явище, яке для свого пізнання потребує міждисциплінарних досліджень. Стосовно організаційної побудови виконання функцій публічного управління в адміністративно-територіальних одиницях найбільша увага приділяється виконавчим органам системи державного управління та місцевого самоврядування на місцевому рівні. Огляд сучасної літератури щодо формування теоретичної бази розробки й проєктування організаційних владних структур та їхньої управлінської діяльності як процесів її організації показує, що питання теорії та практики організаційного упорядкування та функціонування виконавчих органів системи державного управління та місцевого самоврядування, підвищення ефективності управлінської діяльності в організаційному аспекті розглядалися в працях багатьох провідних українських і зарубіжних учених: В. Вакуленка, С. Попова, Є. Бородіна, А. Дегтяр, В. Куйбіди, В. Баштанніка, В. Загорського, С. Кравченко, І. Дунаєва, В. Дзюндзюка, Ю. Сурміна, М. Будника, М. Туленкова й багатьох інших. Питанням організаційної культури як специфічного об'єкта управління присвячені праці Д. Хемптона, У. Оучі, Е. Шейна, Ф. Харіса, В. Сате й інших [1; 2; 3; 4; 5; 6; 7; 8]. Однак водночас недостатня увага приділялась аналізу наявного стану й рівня розвитку структурних підрозділів органів публічної влади на рівні обласних державних адміністрацій (далі - ОДА).

Засади організації управлінської діяльності органів влади є елементами змісту державного будівництва й розвитку, за допомогою яких реалізуються визначені країною суспільні цінності, концептуальні підходи, принципи, методи й форми управління країною. Цілі й зміст управлінської діяльності конкретизуються на рівні областей та адміністративно-територіальних одиниць, що входять до їх складу. Базовим фундаментом для структурної побудови органів публічного управління є органи державного управління та місцевого самоврядування.

Нині в Україні органи управління обласних і районних державних адміністрацій формуються згідно із чинним законодавством [9; 10; 11; 12; 13; 14; 15; 16]. Організація виконання функції управління здійснюється відповідно до затверджених положень про структурні підрозділи ОДА, які повністю відповідають Типовому положенню [17], хоча водночас не всі підрозділи чітко виокремлюють власні повноваження з управління розвитком територій.

Мета статті - аналіз теоретичних і практичних засад побудови організаційних структур виконавчих органів обласних і районних державних адміністрацій і розробка методичного підходу до оцінювання та підвищення організаційної досконалості управлінських ланок.

Виклад основного матеріалу.

Управлінська діяльність в адміністративно-територіальних одиницях країни здійснюється органами державного управління та місцевого самоврядування, які у своїй діяльності керуються чинним законодавством. Суб'єкти управління являють собою органи, наділені певними компетенціями й державно-владними повноваженнями. Основними носіями функцій органів влади є жителі територіальних громад, а об'єктами управління - суспільна діяльність, процеси життєдіяльності й соціально-економічного розвитку, для здійснення яких на територіях використовуються закріплені за громадами земельні площі, надра, водні ресурси й наявний над ними повітряний простір. Системна організація управлінської діяльності як процесу потребує глибоких знань науки управління, правових, інформаційних та інших наук, застосування яких забезпечить розмежування змісту багатоаспектного публічного управління за окремими діями, технологіями, інструментами для свідомої та ефективної трансформації знань у практичну діяльність. Наукові ідеї, гіпотези, зауваження та пропозиції повинні спиратись на аналітичні дослідження наявного досвіду побудови й організації діяльності органів влади, оцінювання стану й організаційного рівня їх функціонування на період впровадження інновацій. Зміст управлінської діяльності органів влади, порядок здійснення, матеріальне й фінансове забезпечення закріплюються в статутах і паспортах територіальних громад.

У державному управлінні органи влади розглядаються у функціональному, юридичному й організаційному аспектах. У функціональному аспекті органи влади розглядаються як різновид соціального інституту, виокремлений суспільством у порядку поділу праці. В юридичному аспекті - як самостійні владні структури, наділені владними компетенціями щодо керування певною сферою суспільних відносин. В організаційному аспекті - як організації, що складаються з підрозділів владного апарату, які мають свою організаційну побудову у вигляді взаємопов'язаних підпорядкованих елементів [18, с. 23-33].

Організаційні структури ОДА складаються з двох частин: підрозділів апарату ОДА й структурних підрозділів публічної управлінської діяльності з виконання закріплених функцій і повноважень. Діяльність апарату ОДА належить до адміністративної, а підрозділів - до виконавчої. Вони не тотожні й мають відносно відокремлені сфери діяльності: власні методи, інструменти й технології, механізми. Апарат ОДА здійснює правове, організаційне, матеріально-технічне, інформаційне, методичне й документаційне забезпечення, а також інші види обслуговування діяльності ОДА. Діяльність структурних підрозділів (виконавських органів) спрямовується на виконання основних і конкретних функцій управління підвладними територіями з метою досягнення їхнього економічного розвитку. Вони тісно співпрацюють з аналітико-консультаційними структурними елементами громадянського суспільства під час вироблення колективних управлінських рішень. Апарат у середньому складається з окремих підрозділів, серед яких: патронажна служба ОДА, управління організаційної роботи, управління діловодства й контролю, управління персоналом, відділ інформаційно-комп'ютерного й документального забезпечення, внутрішній контроль та аудит (табл. 1). Діяльність здійснюється згідно із затверджуваними, обґрунтованими щорічними планами робіт структурних підрозділів і зведеним спільним планом роботи ОДА, які обговорюються та затверджуються керівництвом департаментів і головою ОДА. Плани робіт підрозділів складаються з окремих розділів, в яких перелічуються заплановані заходи, зазначається очікуваний результат, терміни виконання, відповідальність і форми звітності. Потім плани об'єднуються в єдиний план роботи ОДА. Протягом року до них можуть вноситися корективи й доповнення.

Під час ознайомлення з видами й змістом планів звертає на себе увагу неповне забезпечення потреб в більш енергійній і послідовній співпраці ОДА зі структурними елементами громадянського суспільства, хоча ця функція виділена як самостійна, а її завдання містяться в планах заходів спільної діяльності. При ОДА вже сформовані й працюють громадські ради. Їх представники беруть участь майже в усіх засіданнях, які проводять ОДА із суб'єктами господарювання стосовно визначення пріоритетів виконання стратегічних, програмних і поточних завдань. Однак вони поки не стали активними суб'єктами перетворень, не здійснюють дієвий громадський контроль, не беруть безпосередню участь у підготовці нормативно-правової документації, договірних проєктах, розподілі бюджетних коштів і в інших заходах, які впливають на економічне й соціальне життя людей, що проживають на визначеній території. Інформації про заходи, що проводяться в цьому напрямі, та їхній короткий опис надається на офіційних сайтах [19; 20; 21; 22; 23].

Функції підрозділів закріплені в Положеннях про відповідні структурні підрозділи ОДА, які були розроблені, керуючись Законом України "Про місцеві державні адміністрації" [11] відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження Типового положення про структурний підрозділ місцевої державної адміністрації" [17], "Методичних рекомендацій місцевої державної адміністрації" [17], "Методичних рекомендацій із розроблення положень про структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій" й відповідних розпоряджень голів облдержадміністрацій цих областей. В наявних положеннях про структурні підрозділи чітко окреслені компетенції та повноваження, сформульовані в нормативно-законодавчих документах (табл. 2) та об'єктивно зумовлені напрямами діяльності, що забезпечують реалізацію державної та місцевої політики на цьому рівні.

Розглянемо наявну систему формування та організації діяльності публічної влади на обласному рівні, яка доступна широкому загалу. Структура органів влади на рівні регіонів широко представлена обласними й районними державними адміністраціями конкретних областей. Структура ОДА низки областей - Дніпропетровської, Харківської, Херсонської, Кіровоградської, Львівської та Запорізької обласних державних адміністрацій - представлена складними комбінаціями підрозділів і суспільних інституцій, що трансформують державні, територіальні й суспільні інтереси в публічну практичну діяльність, зміст якої відповідає наданим їм повноваженням і компетенціям і спрямовується на задоволення суспільних потреб [19; 20; 21; 22; 23]. Порівняння повноважень і компетенцій виконавчих органів, наданих чинним законодавством, із назвами структурних підрозділів ОДА та їх положеннями доводять майже повну ідентичність цих структур, що підтверджує прямий і тісний зв'язок управлінської діяльності й цілей розвитку областей, які ідентифікуються із цілями розвитку держави, й засвідчує їх виконання шляхом координації функцій і завдань публічного управління по вертикалі.

Для аналізу цілеспрямованості й змісту діяльності організаційних структур ОДА порівняли назви структурних підрозділів. Організаційні структури органів виконавчої влади обласного рівня мають типовий склад, майже не відбиваючи особливості конкретних територій. Назви й зміст діяльності структурних підрозділів ОДА, їх повноваження та компетенції дозволяють вказати на їхні певні невідповідності. Назви деяких підрозділів не надають можливості конкретизувати їхню діяльність за такими необхідними ознаками, як функціональний зміст, професійне наповнення, спорідненість напрямів діяльності із цілями ОДА, а також їхню взаємодію з іншими структурними підрозділами. Наприклад, управління інфраструктури (Кіровоградська ОДА), управління туризму й курортів (Херсонська й Львівська ОДА), управління молоді й спорту (Дніпропетровська й Кіровоградська ОДА) тощо, а узагальнений зміст закріплених за підрозділами й працівниками повноважень (контролює, забезпечує, взаємодіє) не дозволяє побачити сутність їхньої об'єктної діяльності, взаємозв'язки з ключовими функціями й завданнями інших підрозділів. Повноваження департаментів не конкретизовані й за фаховим змістом. Тому відбувається певний фаховий і професійний дисбаланс компетенцій працівників і виконуваних завдань. Наприклад, незрозуміло, які за фахом працівники необхідні для розв'язання питань агропромислового розвитку, оскільки не наголошується на конкретних об'єктах впливу органів влади на галузь.

1. Попов С.А. Державно-управлінські нововведення: теорія, методологія, практика: монографія. Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2014. 296 с.

2. Дегтяр А.О. Державно-управлінські рішення: інформаційно-аналітичне та організаційне забезпечення: монографія. Харків: ХарРІДУ НАДУ "Магістр", 2004. 224 с.

3. Бакуменко В.Д., Попов С.А. Парадигма інноваційного розвитку суспільства: сучасні концепції реформування публічного управління. Ефективність державного управління. 2015. Вип. 43. С. 21-28. и^: http://nbuv.gov.ua/UJRN/ е 1^и_2015_43_4.

4. Баштанник А.Г., Баштанник В.В. Організаційні засади формування інтегрованих систем публічного управління в контексті Європейського інтеграційного процесу. Науковий вісник Академії муніципального управління. Серія: Управління. 2012. Вип. 4. С. 15-26. URL: http://nbuv.gov.ua/UJRN/Nvamu_upravl_ 2012_4_4.

5. Кравченко С.О. Державно-управлінські реформи: теоретико-методологічне обґрунтування та напрями впровадження: монографія. Київ: НАДУ, 2008. 296 с.

6. Дунаєв І.В. Модернізаційний транзит публічно-управлінських відносин від централізованого до децентралізованого розвитку регіонів. Теорія та практика публічного управління. 2016. № 3(54). URL: http://www.kbuapa.kharkov.ua/e-book/ tpdu/2016-3/doc/3/04.pdf.

7. Будник М.А. Основні напрями вдосконалення адміністративно-державного управління на регіональному рівні. Теорія та практика державного управління. 2010. Вип. 1 (28). URL: АІе:///С:/^егз/ HelenZDownloadsZTpdu_2010_1_28.pdf.

8. Бородін Є.І., Ліненко І.М. Органи місцевого самоврядування як об'єкт реформування в контексті децентралізації влади в Україні. Публічне адміністрування: теорія та практика. 2016. Вип. 2 (16). URL: http://www.dridu.dp.ua/ zbirnik/2016-02(16)/25.pdf.

9. Конституція України: Закон України від 28 червня 1996 р. № 254к/96-ВР / Верховна Рада України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/ 254к/96-вр (дата звернення: 17.08.2020).

10. Про місцеве самоврядування: Закон України від 21 травня 1997 р. № 280/97-ВР / Верховна Рада України. URL: https:// zakon.rada.gov.ua/laws/show/280/97-вр (дата звернення: 17.08.2020).

11. Про місцеві державні адміністрації : Закон України від 09 квітня 1999 р. № 586-XIV / Верховна Рада України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/ 586-14 (дата звернення: 17.08.2020).

12. Про державну службу: Закон України від 10 грудня 2015 р. № 889-VIII / Верховна Рада України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/ 889-19 (дата звернення: 17.08.2020).

13. Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності : Закон України від 11 вересня 2003 р. № 1160-IV / Верховна Рада України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/1160-15 (дата звернення:

18.08.2020) .

14. Про вдосконалення структури місцевих державних адміністрацій: Указ Президента України від 03 квітня 2005 р. № 593/2000 / Президент України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/ 593/2005 (дата звернення: 17.08.2020).

15. Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрацій: Постанова Кабінету Міністрів України від 12 березня 2005 р. № 179 / Кабінет Міністрів України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/179-2005-п (дата звернення:

28.08.2020) .

16. Про затвердження Типового регламенту місцевої державної адміністрації : Постанова Кабінету Міністрів України від 11 грудня 1999 р. № 2263 (зі змінами) / Кабінет Міністрів України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/ 2263-99-п#Text (дата звернення:

05.08.2020) .

17. Про затвердження Типового положення про структурний підрозділ місцевої державної адміністрації : Постанова Кабінету Міністрів України від 26 вересня 2012 р. № 887 / Кабінет Міністрів України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/887-2012-п (дата звернення:

17.08.2020) .

18. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. 4-е изд., дополн. Москва: Омега-Л, 2006. 584 с.

19.Офіційний вебсайт Кіровоградської обласної державної адміністрації. URL: http://www.kr-admin.gov.ua/start.php.

20.Офіційний вебсайт Дніпропетровської обласної державної адміністрації. URL: https://adm.dp.gov.ua.

21.Офіційний вебсайт Харківської обласної державної адміністрації. URL: https://kharkivoda.gov.ua.

22.Офіційний вебсайт Львівської обласної державної адміністрації. URL: https://loda.gov.ua.

23.Офіційний вебсайт Херсонської обласної державної адміністрації. URL: https://khoda.gov.ua.

24. Бобровський О.І. Концептуальні засади розвитку змістовно-функціональної діяльності в публічному управлінні територіальних громад. Право та державне управління. 2020. № 2. С. 237-247.

25. Деякі питання діяльності місцевих державних адміністрацій: Постанова Кабінету Міністрів України від 25 березня 2014 р. № 91 (зі змінами) / Кабінет Міністрів України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/ 91-2014-п#Text (дата звернення:

Деякі питання діяльності місцевих адміністрацій: Постанова Кабінету Міністрів України від 25 березня 2014 р. № 91 / Кабінет Міністрів України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/ 91-2014-п

Размещено на Allbest.ru